劉思語(yǔ)

中國(guó)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀研究與政策建議

劉思語(yǔ)

土地流轉(zhuǎn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、解放勞動(dòng)力以及增加農(nóng)民收入有重要意義，但由于當(dāng)前社會(huì)保障不完善、農(nóng)民就業(yè)方式轉(zhuǎn)變不靈活以及基層政府服務(wù)不到位等因素，其在流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制和定價(jià)機(jī)制等方面存在問(wèn)題，本文針對(duì)存在的這些問(wèn)題提出相關(guān)政策建議。

農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以來(lái)，隨著計(jì)劃生育的實(shí)施以及改革開(kāi)放的不斷深入，農(nóng)村家庭人口和經(jīng)濟(jì)收入渠道發(fā)生了明顯變化，激發(fā)了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在需求。我國(guó)從上世紀(jì)80年代出現(xiàn)了農(nóng)戶之間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。隨著我國(guó)農(nóng)村土地制度的不斷改革與創(chuàng)新，每戶農(nóng)民都擁有了所承包土地的使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)于國(guó)家發(fā)展和農(nóng)民發(fā)展都有重要意義，而現(xiàn)實(shí)中卻存在各種限制因素，使其發(fā)展在一定程度上受限，土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀不盡理想。探究、分析其現(xiàn)狀并為其發(fā)展提供建議，對(duì)于重新審視與理解我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)事業(yè)具有重要的意義。

土地流轉(zhuǎn)的意義

提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。在農(nóng)村，由于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，土地按照農(nóng)戶為單位分散管理。管理水平參差不齊，加之每個(gè)農(nóng)戶的土地零星分布，這些問(wèn)題制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但實(shí)現(xiàn)土地自由流轉(zhuǎn)后都可迎刃而解。少則十幾畝、幾十畝，多則幾百畝、上千畝的土地得以大規(guī)模整合，便于實(shí)施大規(guī)模機(jī)械化種植。而農(nóng)村土地的規(guī)?；N植、集約化經(jīng)營(yíng)必將大大降低生產(chǎn)成本，增加土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。

釋放農(nóng)村勞動(dòng)力潛力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行以來(lái)，農(nóng)作物的收成是農(nóng)戶的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，但原始的耕種方式需要大量的勞動(dòng)投入，大量勞動(dòng)力被束縛在農(nóng)田里。土地流轉(zhuǎn)后，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用，打破了“面朝黃土背朝天”的耕種模式。大規(guī)模的生產(chǎn)基地，先進(jìn)的現(xiàn)代技術(shù)，使大批的勞動(dòng)力在很大程度上得以解放。

推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)后，釋放出大量的農(nóng)村勞動(dòng)力潛力，農(nóng)民對(duì)職業(yè)的選擇有了更大的自主權(quán)。大量務(wù)工農(nóng)民融合到城鎮(zhèn)發(fā)展中，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供了更多的勞動(dòng)力支持，勢(shì)必促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)。從這個(gè)角度看實(shí)行土地流轉(zhuǎn)完全符合我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求。

增加我國(guó)農(nóng)民的收入。土地流轉(zhuǎn)后，留在農(nóng)村的人可以通過(guò)擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，使用先進(jìn)的現(xiàn)代技術(shù)，降低耕種成本，增加經(jīng)營(yíng)收入；離開(kāi)土地的農(nóng)民在務(wù)工經(jīng)商收入之外，又能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

中國(guó)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

土地流轉(zhuǎn)方式。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)戶逐漸接受并積極地嘗試土地流轉(zhuǎn)這種新型模式。各地政府因勢(shì)利導(dǎo)，促使土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大。大規(guī)模的土地面積得到了種植大戶、經(jīng)營(yíng)大戶以及龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社的青睞。他們獨(dú)自經(jīng)營(yíng)或者強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，創(chuàng)造出專(zhuān)業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)、龍頭企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)、種植大戶或經(jīng)營(yíng)大戶規(guī)模種植、以及“龍頭企業(yè)+合作社”多種經(jīng)營(yíng)方式。

土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題。目前，國(guó)家制定推行了一系列有利于土地流轉(zhuǎn)的政策，而且隨著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)戶對(duì)耕種土地之外的其他就業(yè)方式也開(kāi)始形成規(guī)模，土地流轉(zhuǎn)速度有所加快，市場(chǎng)活躍度也有所提高，并且取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，為給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新鮮血液，但從整體發(fā)展上看，仍存在一些問(wèn)題。

土地流轉(zhuǎn)范圍普遍偏低，各省市之間顯現(xiàn)出較大的差異：

在農(nóng)村土地承包中，每家農(nóng)戶的土地常以地塊好壞搭配，按比例進(jìn)行分配，這使得每家的土地零星分布在鄉(xiāng)村不同的區(qū)域，這樣就容易造成土地使用者想要整合土地，需要和更多的農(nóng)戶打交道，為土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)更高的時(shí)間成本；同時(shí)也提高了協(xié)商的難度，個(gè)別農(nóng)戶的異議就可能使整個(gè)流轉(zhuǎn)方案失敗。所以，目前土地流轉(zhuǎn)率仍舊偏低，尚未形成規(guī)?；l(fā)展態(tài)勢(shì)。

土地流轉(zhuǎn)重點(diǎn)在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進(jìn)行，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)比重偏低：

現(xiàn)階段，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，特別是一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還比較封閉，同時(shí)在農(nóng)戶身上還有根深蒂固的“土地就是命根子”的思想，他們不愿意將土地流轉(zhuǎn)給陌生人，更愿意嘗試的是熟悉農(nóng)戶之間進(jìn)行的轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式。這就造成大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)比重偏低的問(wèn)題，使土地流轉(zhuǎn)并沒(méi)有發(fā)揮真正的效應(yīng)。

土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制不完善，土地承包人破壞性開(kāi)發(fā)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮：

少數(shù)地方政府為了利益，在招商引資過(guò)程中，并沒(méi)有理性考察鑒定投資者的真實(shí)意圖，在與客商簽訂土地包租合同時(shí)，對(duì)于商家使用土地的用途并沒(méi)有加以明確，投機(jī)取巧的商家為獲取短期內(nèi)最大利益，棄農(nóng)戶利益于不顧，對(duì)土地進(jìn)行破壞性開(kāi)發(fā)，甚至私自改變土地用途，在耕地上建造工廠用房或其他建筑。這容易造成土地流轉(zhuǎn)到期后難以收回；即便能夠如期收回，面對(duì)破壞嚴(yán)重的土地，農(nóng)民也很難耕種。

土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制不完善，錯(cuò)誤的定價(jià)降低了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的意愿：

合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格對(duì)保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展占據(jù)著十分重要的作用。由于當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)還未形成規(guī)模，在農(nóng)村的覆蓋面還較低，我國(guó)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)以及配套措施，缺乏對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理。在土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制尚不完善的情況下，難以為土地準(zhǔn)確定價(jià)。錯(cuò)誤的定價(jià)在很大程度上降低了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿。

限制土地流轉(zhuǎn)的負(fù)面因素

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變就業(yè)方式不充分，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的條件不具備。擺脫了土地束縛的農(nóng)民勢(shì)必要尋求新的職業(yè)，但經(jīng)驗(yàn)不足、能力欠缺以及配套政策缺失等各方面原因?qū)е乱徊糠蛛x開(kāi)土地的農(nóng)民沒(méi)能尋求到理想的生活方式，這部分農(nóng)民將大部分回到農(nóng)村。在他們的“現(xiàn)身說(shuō)法”下，有意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民會(huì)因顧忌重重而不敢將自己的土地流轉(zhuǎn)出去。

農(nóng)村社會(huì)保障不健全，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的信心不足。目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)還有相當(dāng)一部分年老體弱的農(nóng)民。雖然多項(xiàng)惠農(nóng)政策的實(shí)施為農(nóng)村提供了更廣闊的前景，但與城市享有的各項(xiàng)保障相比，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系還不夠健全。當(dāng)前針對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障主要有新農(nóng)合和新農(nóng)保，其他如農(nóng)村低保等社會(huì)救濟(jì)方式覆蓋人群較少，并且在實(shí)施過(guò)程中有很大的隨意性。社會(huì)保障的欠缺，往往讓農(nóng)民，特別是一些年老體弱的農(nóng)民在面對(duì)重大疾病帶來(lái)的高昂醫(yī)療費(fèi)用時(shí)束手無(wú)措。土地對(duì)于農(nóng)民而言兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值與保障價(jià)值。土地作為不動(dòng)產(chǎn)，是農(nóng)民的最后一道防線，在某種程度上代替保險(xiǎn)的作用，減少農(nóng)民面對(duì)可能的變故時(shí)的不確定風(fēng)險(xiǎn)。

部分基層政府不以農(nóng)民為重，農(nóng)民利益遭受損害。在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制完善的前提下，流轉(zhuǎn)雙方理應(yīng)處于公平的地位。但由于經(jīng)濟(jì)落后，法律意識(shí)淡薄，農(nóng)民往往在交易過(guò)程中處于弱勢(shì)地位。有些基層政府受政績(jī)和考核影響，或迫于人情或上級(jí)壓力，在以村集體為單位的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不以農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，忽視農(nóng)民的主體地位，有所偏向；或者把農(nóng)民應(yīng)得的收益，以各種理由進(jìn)行截留、挪用，在很大程度上侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的政策建議

加強(qiáng)政府指導(dǎo)，確保農(nóng)村勞動(dòng)力充分就業(yè)。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后，離開(kāi)土地耕種的剩余勞動(dòng)力要有妥善的轉(zhuǎn)移。要想解決他們的后顧之憂，長(zhǎng)久之計(jì)應(yīng)是對(duì)農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，而不僅僅是以農(nóng)民工的身份轉(zhuǎn)移。要想讓農(nóng)民融入城市，就要實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變，讓他們享受到與城鎮(zhèn)居民同等的勞動(dòng)報(bào)酬。同時(shí)在子女教育、房屋購(gòu)置、醫(yī)療保障等一系列問(wèn)題上與居民享有同等的待遇。

加強(qiáng)社會(huì)保障，解除農(nóng)民后顧之憂?；鶎诱闪?zhuān)門(mén)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，服務(wù)管理土地流轉(zhuǎn)后續(xù)相關(guān)事宜。把這部分離開(kāi)農(nóng)村的農(nóng)民所擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)，出租、出讓給種植大戶、經(jīng)營(yíng)大戶或龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)者，把這部分收入，作為支付進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地方還可拿出財(cái)政收入進(jìn)行鼓勵(lì)性補(bǔ)貼，依據(jù)土地流轉(zhuǎn)面積、期限對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助，并將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。

構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，增強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制。目前，絕大部分的土地流轉(zhuǎn)還沒(méi)有形成一個(gè)有序的狀態(tài)，土地轉(zhuǎn)出及轉(zhuǎn)入的過(guò)程中，人為的增加了很多中間環(huán)節(jié)。這些中間環(huán)節(jié)的損耗使流轉(zhuǎn)的效率變低，大大增加了土地流轉(zhuǎn)的交易成本，使雙方利益受損。建議政府加強(qiáng)指導(dǎo)，構(gòu)建一個(gè)信息齊全，運(yùn)行高效、操作簡(jiǎn)便的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。在構(gòu)建平臺(tái)時(shí)，政府可以利用成熟的“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，并借鑒其他平臺(tái)的成功經(jīng)驗(yàn)，本著“公開(kāi)、公正、透明”的原則，及時(shí)把土地流轉(zhuǎn)信息，匯總到交易平臺(tái)上統(tǒng)一發(fā)布，依靠市場(chǎng)調(diào)控來(lái)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。促進(jìn)其發(fā)展需要政府的指導(dǎo)和服務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)控逐漸使這一事物走向成熟；而對(duì)于農(nóng)民而言，需要讓其充分認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)是一件利國(guó)利民的好事情，于國(guó)可以擴(kuò)大土地規(guī)模，有助于實(shí)現(xiàn)建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，于民可以大幅提高農(nóng)民的收入。但土地流轉(zhuǎn)是不會(huì)一蹴而就的，在發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)民根深蒂固的土地情結(jié)，不夠充分的社會(huì)保障等問(wèn)題都制約著進(jìn)程的發(fā)展。所以我們要在充分尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下，做好兩方面工作：一是引導(dǎo)，確保土地流轉(zhuǎn)少行彎路；二是服務(wù)，做好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)、土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解等服務(wù)工作。真正讓農(nóng)民受益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（作者單位：山東省萊蕪市第一中學(xué)）