吉林省商務廳

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以基金撬動社會資本市場化發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)

吉林省商務廳

為貫徹落實財政部、商務部《關(guān)于開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)試點的通知》（財辦建〔2014〕48號）文件精神，按照商務部《關(guān)于推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》（商服貿(mào)函〔2014〕899號）的要求，吉林省著力于探索創(chuàng)新，深入相關(guān)省份及企業(yè)調(diào)研分析，編制養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，組建養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金管理公司，為推進養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下堅實基礎。

一、試點工作進展情況和主要做法

作為試點省份，以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)是一項開創(chuàng)性工作，沒有任何可借鑒的經(jīng)驗，面對超大規(guī)模老齡人口及其超快速度增長、未富先老、行業(yè)準備不足、民眾養(yǎng)老理念尚未形成等諸多問題，吉林省積極而為、迎難而上，按照商務部的要求，結(jié)合吉林省實際，扎扎實實推進工作落實。

（一）制定實施方案

按照“打造平臺、引領投入、市場運作、融合發(fā)展”的思路，制定試點實施方案，著眼滿足日益增長的養(yǎng)老服務需求，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，采取政府資金引導，企業(yè)共同出資，設立吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，重點支持居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、集中養(yǎng)老等形式的面向基層大眾的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，促進全省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)加速、融合發(fā)展，探索建立市場化、商業(yè)化養(yǎng)老以及社會化服務業(yè)發(fā)展的體制機制。

（二）編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)劃先行。吉林省商務廳先后赴湖南、湖北、安徽、山東、北京等養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的省份考察，學習先進經(jīng)驗；并深入到全省10個地區(qū)50多家企業(yè)開展實地調(diào)研；收集編印各類文件資料4冊，組建由相關(guān)部門、專家學者、企業(yè)家代表等組成的規(guī)劃起草團隊，研究制定《吉林省市場化發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》。根據(jù)吉林省區(qū)位特點、經(jīng)濟發(fā)展水平和人口老齡化趨勢，到2020年，培育8～10家具有示范效應的養(yǎng)老服務品牌企業(yè)，形成可操作、可復制的經(jīng)驗在全省推廣，吸引財政資金4倍以上的民間資本投入養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，發(fā)展多種混合所有制養(yǎng)老企業(yè)，初步建立起以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的長期有效機制。

（三）嚴格定向把關(guān)

政策文件是工作開展的遵循和依據(jù)，決定工作走向，事關(guān)工作全局。吉林廳嚴格把好政策制定關(guān)，先后組織企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、專家學者召開政策研究座談會、研討會30余次，很多文件數(shù)易其稿，最多的達20余次。會同省財政廳共同制定《吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金管理辦法》和《基金運營方案》，省政府批準后，于2015年8月與省財政廳正式聯(lián)合印發(fā)。另外，吉林廳嚴格把好投資項目篩選關(guān)，按照公開、公平、公正的原則，采取企業(yè)申報、市州商務局推薦的形式征集全省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)項目，并對征集的項目進行梳理，對項目庫進行分類。截止目前，吉林廳面向社會征集項目350個，篩選確定并向基金管理公司推薦130個，其中居家養(yǎng)老項目29個，社區(qū)養(yǎng)老項目49個，機構(gòu)養(yǎng)老項目52個。

（四）協(xié)辦養(yǎng)老論壇

2015年9月17～18日，首屆中國養(yǎng)老長白山國際論壇在長白山召開，論壇由商務部研究院、新華社新華網(wǎng)、吉林省長白山保護開發(fā)區(qū)管委會共同主辦，吉林省商務廳協(xié)辦，以創(chuàng)新發(fā)展方式，推進中國養(yǎng)老服務市場化發(fā)展為主題，對中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的前沿問題、政策趨勢、國內(nèi)外養(yǎng)老模式成功經(jīng)驗進行了深入探討。論壇期間，商務部、財政部召開全國以市場化發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)試點工作座談會，全國8個試點省份商務、財政部門負責人參會，會議對上一年度試點情況進行總結(jié)，并部署下一步工作任務。

二、基金運營情況

遵循中央試點政策要求，嚴格按照專業(yè)化、市場化、商業(yè)化的原則運作，經(jīng)過一年的努力，吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金完成了基金設立、社會資本同步到位、首個項目投資“三大目標”；夯實了運作機制、團隊建設、監(jiān)督指導“三大基礎”；實現(xiàn)了投資方向、投資標準、投資模式“三個清晰”；積極探索央企、金融、產(chǎn)業(yè)“三方資源互動”。

（一）完成三大目標

一是完成了基金設立。吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司、吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金合伙企業(yè)（有限合伙）于2015年10月工商注冊登記，并完成了基金托管賬戶等開設工作。二是完成了社會資本同步出資到位。按照基金管理辦法及基金合伙協(xié)議的約定，首期財政資金、社會資本出資以及普通合伙人出資已全部按時實繳到位，進入基金托管賬戶。三是基金投放工作正式啟動。吉林省宜家清潔股份有限公司是吉林省養(yǎng)老服務行業(yè)的龍頭企業(yè)，同時也是吉林省目前已掛牌新三板企業(yè)中唯一以養(yǎng)老為主營業(yè)務方向的公司，養(yǎng)老基金已對其投資，持有一定的股權(quán)。宜家清潔公司下屬的幸福里社區(qū)居家養(yǎng)老項目通過線上和線下模式為社區(qū)居家老人提供餐飲、家政、醫(yī)療等7大類55項服務，已形成成熟的運營模式和盈利模式，計劃不斷增建服務門店，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮居家和社區(qū)養(yǎng)老示范效應。

（二）夯實三大基礎

一是體制機制基礎。首先，在基金架構(gòu)設計層面，遵循行業(yè)慣例，采用有限合伙架構(gòu)。其次，在基金治理層面，按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)設立股東會、董事會和管理層，并通過公司章程等文件明確各機構(gòu)權(quán)力和責任；在基金層面，通過合伙人大會確保投資人的相應決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過投資決策委員會由專業(yè)人士發(fā)揮專業(yè)判斷控制項目投資風險。最后，在具體項目層面，科學設計項目從立項、盡調(diào)到投資決策、投后管理、退出的全流程內(nèi)控要求，確保規(guī)范化運作。通過對吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金項目的投資和管理，逐步形成了一套經(jīng)過實踐考驗的投資評價、風險評估、投資管理、風險控制、退出策略等方面的本公司的管理標準和體系。

二是專業(yè)團隊基礎?；鸸芾砉镜亩聲?、管理層，基金的投資決策委員會、項目執(zhí)行團隊均由專業(yè)人士擔任，或者市場化招聘的人員組成，均具有在金融、產(chǎn)業(yè)、中介服務等領域多年的資本運作和投資管理經(jīng)驗，并按照市場化原則通過相應的激勵約束機制聘任和解聘。并以簡約高效為原則設置組織架構(gòu)，設置投資、風控、綜合三個部門，扁平化管理；以成本節(jié)約的原則明確崗位編制，嚴控人力成本；以市場對標的方式設定薪酬方案，確保合理激勵。以業(yè)績導向為原則制定考核方案，實現(xiàn)科學激勵。

三是有效監(jiān)管基礎。一是以法規(guī)政策制度協(xié)議為依托，嚴格遵循兩部委政策、合伙企業(yè)法、私募基金監(jiān)督管理辦法的相關(guān)規(guī)定，以及吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金管理辦法、基金運作方案的要求，基金合伙協(xié)議的約定。二是以過程中持續(xù)監(jiān)督為抓手，通過定期呈報基金管理運營月報、定期開展事中檢查和階段性評估等方式監(jiān)督基金運行。三是以不定期溝通為補充，時常與基金管理團隊進行交流探討，及時發(fā)現(xiàn)和解決基金運作中的難題和障礙，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管，政府與基金管理團隊良性互動。

（三）實現(xiàn)三個清晰

一是投資方向清晰?；鹈鞔_了支持養(yǎng)老服務機構(gòu)、養(yǎng)老服務平臺、養(yǎng)老服務人才體系建設等6大投資方向。進一步細分為資產(chǎn)、醫(yī)療、金融、旅游、文化、電商6大領域。

二是投資標準清晰。按照市場化原則確定基金的投資標準，經(jīng)基金合伙人決議通過后，投資團隊在篩選項目時嚴格執(zhí)行。首先把兩部委政策規(guī)定的禁止性要求作為投資標準的“負面清單”；其次根據(jù)標的性質(zhì)，按照資產(chǎn)類和服務類項目細化標準；資產(chǎn)類進一步按照持有型和運營型的區(qū)分細化標準，服務類按照生產(chǎn)型、純服務型、互聯(lián)網(wǎng)平臺類型細化標準。

三是投資模式清晰。在不同的養(yǎng)老細分投資領域和投資標準下，對投資模式作出差異化安排。比如，針對健康自理老人、半自理或失能照護老人、資產(chǎn)類的投資項目，以及企業(yè)類的投資項目，將采取不同的方式投資布局及退出。

（四）探索三大資源互動

吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金通過積極整合省外資源，服務和促進吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展，目前資源整合的效果逐步顯現(xiàn)：

一是與央企資源互動。吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金引入央企中國建銀投資旗下專注養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基金管理的機構(gòu)，依托其專業(yè)管理團隊和央企綜合資源，增強了基金管理的專業(yè)化和資源整合能力，有效實現(xiàn)了央企專業(yè)團隊和省屬平臺團隊的互動。

二是與大型金融資本互動。吉林省養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金的社會資本中引入國有五大行之一的交通銀行，實現(xiàn)了政府引導資金與大型金融資本的互利融合。目前基金也在與保險資金對接，推動保險資金進入基金。

三是與國家老齡資源互動。基金邀請中國老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會有關(guān)專家擔任專家委員，借助行業(yè)專家力量和資源，為基金投資運作提供理論和實踐的專業(yè)支持，為吉林養(yǎng)老模式創(chuàng)新提供資源支持。下一步基金還將與國家衛(wèi)計委、民政部等資源互動，進一步帶動中央養(yǎng)老及關(guān)聯(lián)資源在吉林先行先試，為基金的投資和模式創(chuàng)新提供支持。

三、進一步做好試點工作的舉措

以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，是一個長期的浩大工程，涉及到福利機構(gòu)所有制形式的改革等重大變革，不能一蹴而就，需要長期探索和逐步推進。下一步，我們將側(cè)重從以下三個方面推動工作深入開展。

（一）推動主體多樣化，構(gòu)建市場化養(yǎng)老服務體系

目前民間興辦養(yǎng)老機構(gòu)的積極性較高，但仍需規(guī)范扶持。充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的托底作用，大力協(xié)助公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)改革，鼓勵有條件的公辦養(yǎng)老服務機構(gòu)發(fā)展一批公建民營的PPP項目，規(guī)范公建民營合作協(xié)議，滿足養(yǎng)老服務市場中的中端養(yǎng)老服務需求；進一步鼓勵與支持民間資本、省外資本等社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，加大“民辦公助”的扶持力度，不斷滿足高端的養(yǎng)老服務需求；吸引國外大財團、大企業(yè)來吉林省投資養(yǎng)老機構(gòu)，推動日本、韓國、新加坡等國家的養(yǎng)老實體以合資、合作、獨資等形式在我省興辦養(yǎng)老機構(gòu)，引入國外先進的養(yǎng)老服務手段與模式，最終形成結(jié)構(gòu)合理、布局科學、功能齊全的吉林省養(yǎng)老服務體系。

（二）推動融合發(fā)展，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條

充分發(fā)揮吉林省現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎、醫(yī)療資源和生態(tài)人文環(huán)境等獨特優(yōu)勢，整合各類公用設施和社會資源，推動養(yǎng)老服務與居民生活服務業(yè)、醫(yī)療、金融、旅游、文化、信息等關(guān)聯(lián)行業(yè)的融合，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)與上、下游產(chǎn)業(yè)鏈共同發(fā)展，探索建設社區(qū)便民生活綜合服務中心，完善一站式便民綜合服務體系。逐步推動8個“融合發(fā)展”，即推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，推動養(yǎng)老服務與醫(yī)療、健康營養(yǎng)業(yè)融合發(fā)展；在高等院校和中等職業(yè)學校設養(yǎng)老服務相關(guān)專業(yè)和課程，通過購置、置換、租賃等方式建設老年大學，推動養(yǎng)老服務與教育融合發(fā)展；鼓勵金融機構(gòu)加強針對老年人的特色產(chǎn)品開發(fā)，推動養(yǎng)老服務與金融業(yè)融合發(fā)展；依托已建的家政服務網(wǎng)絡中心等現(xiàn)有信息服務資源，著力打造“智慧養(yǎng)老”的養(yǎng)老模式，推動養(yǎng)老服務與信息產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；著眼老年文化旅游、強身健體的需求，推動養(yǎng)老服務與文化、體育產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；依托長白山風景區(qū)、延邊生態(tài)區(qū)，以及與海南省為代表的南方省區(qū)的優(yōu)勢互補，探索“旅游養(yǎng)老”、“候鳥式養(yǎng)老”等新型養(yǎng)老方式，推動養(yǎng)老服務與旅游休閑業(yè)融合發(fā)展；發(fā)展面向老年人的營養(yǎng)配餐、養(yǎng)生藥膳等項目，推動養(yǎng)老服務與飯店、餐飲烹飪業(yè)融合發(fā)展；鼓勵居民生活服務、批發(fā)、零售等行業(yè)針對老年人的特殊需求，及時提供有效服務，推動養(yǎng)老服務與其他業(yè)態(tài)融合發(fā)展。

（三）多種措施聯(lián)動，加強風險管控

持續(xù)在基金業(yè)務的開展中遵守國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，以及吉林省對本基金的管理辦法、考核辦法等方面的要求，做好以下工作：一是堅持風險合規(guī)高標準，不跟風、不冒進，堅持價值投資理念，先研究后投資，扎實穩(wěn)健推進業(yè)務；二是進一步優(yōu)化完善基金不同投資領域和行業(yè)的投資標準，確保業(yè)務團隊依法合規(guī)安全穩(wěn)健篩選項目；三是要求進一步強化基金公司內(nèi)控，明確各部門的風險防范責任，通過投資與風險管控的雙重風險保障手段，切實防范業(yè)務風險。

責編:險峰