趙福軍　曾祥坤

（1.國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部　2.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

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新加坡的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及其制度保障探析

趙福軍1曾祥坤2

（1.國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部2.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

【摘要】新加坡雖然地域狹小，自然資源匱乏，但由于其政府實施了貿(mào)易立國、人才強國、資本富國三大經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，新加坡已發(fā)展成為第四大國際金融中心、世界級航運中心、國際貿(mào)易中心。這些成績?nèi)〉门c其低稅負、中央儲備金計劃、完善的公共服務(wù)等制度緊密相關(guān)。新加坡的經(jīng)驗借鑒與啟示在于，發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)要制度保障；完善政策綜合配套，構(gòu)建競爭優(yōu)勢和比較優(yōu)勢；充分發(fā)揮政府作用。

【關(guān)鍵詞】新加坡經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略低稅負制度保障

1965年“新馬分家”之后，新加坡成為獨立國家，經(jīng)過短短五十余年的發(fā)展，從一個資源匱乏的貧窮落后國家發(fā)展成為東南亞最富裕的蕞爾小國。如今新加坡已經(jīng)發(fā)展成為全球第四大國際金融中心、世界級航運中心、國際貿(mào)易中心等等。這些成就與新加坡實施“貿(mào)易立國”、“人才強國”、“資本富國”的三大經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)，同時低稅負、強制執(zhí)行的中央儲備基金計劃以及完善便捷的社會公共服務(wù)等綜合配套政策為促成三大戰(zhàn)略的成功實踐提供了制度保障。

一、新加坡經(jīng)濟發(fā)展的三大戰(zhàn)略

（一）貿(mào)易立國戰(zhàn)略

新加坡地域狹小，自然資源匱乏，唯一的優(yōu)勢就是扼守馬六甲海峽的港口碼頭，因此，新加坡自建國之日起，一直將貿(mào)易視為經(jīng)濟的生命線。

1.以貿(mào)易促進本土經(jīng)濟發(fā)展。貿(mào)易是新加坡經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，貿(mào)易的發(fā)展帶動新加坡本土關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為本土經(jīng)濟的發(fā)展提供了基礎(chǔ)。建國初期，轉(zhuǎn)口貿(mào)易占貿(mào)易總額的90％以上，20世紀(jì)80年代中后期，本地出口貿(mào)易反超轉(zhuǎn)口貿(mào)易，1992年轉(zhuǎn)口貿(mào)易與本土出口貿(mào)易比例高達36:64。事實證明，貿(mào)易發(fā)展已成為新加坡經(jīng)濟增長的引擎，2014年新加坡貿(mào)易總額預(yù)計突破萬億新元。

2.以貿(mào)易優(yōu)化國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。貿(mào)易的繁榮幫助新加坡逐步實現(xiàn)“工業(yè)化—發(fā)展金融服務(wù)業(yè)—知識經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級”的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在早期，轉(zhuǎn)口貿(mào)易占主導(dǎo)，新加坡政府通過“進口替代”，扶植勞動密集型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)工業(yè)化；到了80年代中期，新加坡勞動力成本上升以及中國、印度等新興市場崛起后，新加坡政府利用貿(mào)易優(yōu)勢，實施工業(yè)軟化，大力發(fā)展金融、信息資訊等貿(mào)易關(guān)聯(lián)服務(wù)業(yè)，打造經(jīng)濟增長的“第二引擎”；1998年亞洲金融危機之后，新加坡開始推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，重點培育知識經(jīng)濟，以科技、資本密集型取代勞動密集型產(chǎn)業(yè)，走高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。

（二）人才強國戰(zhàn)略

建國之初，新加坡居民數(shù)量不過200萬，在“沒有資源靠人才”的價值主導(dǎo)下，新加坡通過發(fā)展教育和移民成功地依靠人才建設(shè)國家。

1.通過專業(yè)化精英化的教育培養(yǎng)人才。新加坡政府堅持發(fā)展高素質(zhì)教育，興辦公立學(xué)校，大力普及教育，注重職業(yè)培訓(xùn)，提升專業(yè)化技能，同時堅持“經(jīng)世致用”與“精英主義”的教育培養(yǎng)原則。一方面，新加坡教育堅持“由外導(dǎo)內(nèi)”的發(fā)展方向：根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需求設(shè)置課程方案，培養(yǎng)實用性人才，形成專家學(xué)者、綜合大學(xué)生、普通技工、高級技工等立體式人才網(wǎng)絡(luò)；另一方面，新加坡非常注重精英參與，在政治上堅持精英治國：通過國家獎學(xué)金計劃，從中學(xué)開始跟蹤培養(yǎng)治國精英；通過綜合全面的公務(wù)員選拔，向全社會遴選精英人才。

2.向全世界吸收優(yōu)秀人才和普通勞工。新加坡政府注重引進外來人才，其中包括海外精英與普通勞工。一方面，新加坡政府通過優(yōu)厚的福利待遇，積極引進海外優(yōu)秀人才，涵蓋工程人才與軟科學(xué)人才，進行綜合全面的智庫建設(shè)。另一方面，新加坡政府也歡迎普通勞工參與新加坡發(fā)展建設(shè)，補充國內(nèi)勞動力資源，減輕人口老齡化壓力。

（三）資本富國戰(zhàn)略

新加坡前總理李光耀曾坦言：“作為一個沒有自然資源的國家，新加坡取得成功的關(guān)鍵在于手握資金的人或機構(gòu)對該國的信心”。正是意識到資本對于新加坡的重要意義，新加坡政府自始至終都將“吸引外資”視為工作重點，并且長期致力于打造“亞洲的蘇黎世”。

1.建立國際金融中心，成為資本流通的節(jié)點。

20世紀(jì)60年代正處于發(fā)達國家的資本向亞太地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移時期，新加坡瞄準(zhǔn)機會，積極開發(fā)離岸金融市場。一是建立亞洲美元市場。支持外資機構(gòu)設(shè)立亞洲貨幣經(jīng)營單位，取消對其外匯管制，并于1978年全面放開外匯市場，增加外資存貸款吸引力。二是逐步開放銀行業(yè)。為保護國內(nèi)銀行業(yè)，新加坡規(guī)定外國人持有本地銀行股權(quán)比例的上限是20％；1990年將上限20％提高到40％；亞洲金融危機后，取消銀行股雙軌制，全面放開銀行業(yè)。三是積極開展外匯交易、證券交易、金融期貨、離岸保險等業(yè)務(wù)，提升新加坡資本市場的影響力。到20世紀(jì)90年代末，新加坡已經(jīng)發(fā)展成為亞洲美元市場交易中心，世界第四大外匯交易市場。

2.積極吸收外商直接投資。一是通過政府補貼，吸引富國投資。外資落戶新加坡將會得到政府的補貼，同時還能享受政府服務(wù)、稅收優(yōu)惠等等，使得新加坡成為外商直接投資的重要流入國，每年新加坡吸收FDI流量全球前十。2015年新加坡FDI流入量為675億美元，為FDI流入前五位東道國。二是通過社會福利，吸引富商投資移民。新加坡歡迎投資移民，只需要購買250萬新元的政府債券即可獲得永久居民的身份資格，但是新加坡額外增加對申請人需具備經(jīng)商背景的要求，這種投資移民政策實際上是一種富商的篩選機制，保證投資移民進入的資本能夠產(chǎn)生杠桿效應(yīng)，即新加坡不單純引進資本，還需要資本參與經(jīng)濟活動，發(fā)揮作用。對富商而言，投資移民新加坡成為資本保值增值的商業(yè)活動，一舉兩得。最終富商和新加坡政府兩者各得其所，商界精英集聚新加坡。

二、新加坡發(fā)展的制度保障

（一）低稅負:增強新加坡貿(mào)易往來、人才流動、資本流通的吸引力

1.整體稅負較輕。新加坡是世界上稅負極低的少數(shù)國家之一，福布斯稅負痛苦指數(shù)排名全球倒數(shù)第五。低稅負成為新加坡吸引人才、資本和貿(mào)易的重要信號。其低稅負主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是稅種少，新加坡經(jīng)過多次精簡稅種，目前只保留企業(yè)所得稅、個人所得稅、財產(chǎn)稅、商品勞務(wù)稅、消費稅、印花稅、車輛稅、博彩稅以及海關(guān)關(guān)稅9個稅種。二是稅率低，以所得稅為例，新加坡企業(yè)所得稅稅率一直不斷降低，最新稅率為2011年的17％；個人所得稅采用8檔累進稅率，最高稅率僅為20％，起征點為年收入2萬新元。三是征稅范圍窄，新加坡征稅堅持屬地主義，海外所得不予征稅；而且新加坡已與50多個國家和地區(qū)簽署避免雙重課稅協(xié)定，極力規(guī)避國際重復(fù)征稅問題。

2.堅持低關(guān)稅、實行貿(mào)易稅收補貼政策，成為名副其實的自由貿(mào)易港。新加坡作為自由貿(mào)易港已有將近200年的歷史，除了對酒類、石油類、煙草以及車輛等少數(shù)特殊商品征收進口關(guān)稅外，其他貨物均無需繳納關(guān)稅，同時新加坡為了鼓勵出口，還實行出口退稅（主要是商品勞務(wù)稅）。此外，新加坡對政府認(rèn)可的國際貿(mào)易商、航運公司給予5～10年的稅收優(yōu)惠，例如享受稅率為5％或10％的企業(yè)所得稅等。最后，新加坡積極推進雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，目前已與中國、美國、日本等27個國家（地區(qū)）簽署了自由貿(mào)易協(xié)定，承諾進口商品零關(guān)稅以及清除一切其他非關(guān)稅壁壘，增加了自由貿(mào)易港的吸引力。例如根據(jù)2008年10月23日中新雙方簽署的自由貿(mào)易協(xié)定，自2009年1月1日起取消全部自華進口產(chǎn)品關(guān)稅。

3.極力規(guī)避對資本利得征稅，成為“資本天堂”。在資本持有環(huán)節(jié)，新加坡只有在銀行雙軌制時期，存有利息預(yù)扣稅，但是自銀行業(yè)改革之后，新加坡已經(jīng)沒有專門的資本稅，而是將資本利得分散至所得稅中予以征繳，但是新加坡所得稅稅率又很低，所以持有資本在新加坡的稅收成本非常低。同時，在資本流通環(huán)節(jié)，新加坡盡可能地減少征稅，分別在2000年取消股票印花稅、2008年取消遺產(chǎn)稅，更加方便資本的流通與轉(zhuǎn)讓。

（二）中央儲備金計劃:新加坡政府掌握充足資金的財力保障

新加坡既然實行低稅負，那么如何滿足補貼外商投資、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的高額政府支出？這得益于新加坡推行的強制儲蓄中央儲備金計劃，使政府掌握充足的可支配資金，從而維持新加坡模式的正常運轉(zhuǎn)。

1.強制公民儲蓄，增加中央儲備金規(guī)模。中央儲備金的本質(zhì)是社會保障基金，建國之前，新加坡就存在會員制的中央儲備金計劃，主要功能是實現(xiàn)養(yǎng)老保障。成為獨立國家之后，新加坡政府從單純的養(yǎng)老保障拓展至住房、醫(yī)療、教育等各方面，公民上繳的資金也隨之增多。同時新加坡改進該計劃：一是強制儲蓄。新加坡全體公民一視同仁，均需建立個人分類賬戶，從工資薪金中拿出部分繳納中央儲備金，政府支付儲蓄利息，以此保證中央儲備金的累積總量。二是調(diào)高儲蓄比例。中央儲備金的儲蓄比例不固定，政府根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢來自由調(diào)整，但是整體趨勢不斷調(diào)高：起初，儲蓄比例最低時僅為工資的5％，目前儲蓄比例維持在工資的30％～40％左右，最高比例達到50％，可以增加中央儲備金的規(guī)模。三是政府集中使用資金。確定個人分類賬戶最低金額，規(guī)范提取年限和標(biāo)準(zhǔn)，扣除利息支出，盈余資金可以投資購買政府債券，補充國家建設(shè)資金。事實上，新加坡中央儲備金累積總值不斷增長，據(jù)統(tǒng)計，截止2013年底，中央儲備金總值高達2 760億新元，相當(dāng)于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值（3 728億新元）的74％。

2.回饋公民收益，保障中央儲備金系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)。一是經(jīng)濟發(fā)展全民受益。新加坡從公民儲蓄中積累初始資金，用于補貼外商投資，外資進入后帶動新加坡經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)造經(jīng)濟成果，提供就業(yè)機會，提高居民收入。二是直接性的儲蓄利息。強制儲蓄并不代表無償儲蓄，公民上繳中央儲備金，直接進入個人分類賬戶，關(guān)聯(lián)至政府銀行，按月計息。三是優(yōu)厚的福利保障。新加坡利用中央儲備金提供優(yōu)質(zhì)的社會保障，僅向本土居民提供政府組屋（經(jīng)濟適用房）、免費教育、有保障的醫(yī)療公共服務(wù)。目前，90％的新加坡公民具有政府組屋、沒有人會因為沒錢上不起學(xué)、醫(yī)療支出透支時可以享受政府救濟。同時由于新加坡社會福利與個人賬戶掛鉤，避免了福利浪費和福利社會壓力，因此新加坡的福利保障是可以持續(xù)的。四是主權(quán)基金運作，實現(xiàn)個人儲蓄的保值增值。新加坡將政府資金、外匯儲備注入淡馬錫控股、新加坡政府投資公司等大型國有企業(yè)（由政府100％控股），通過商業(yè)運營在全球范圍內(nèi)獲取投資收益，增加個人儲蓄賬戶的現(xiàn)金價值。

（三）全方位的公共服務(wù)：提升新加坡經(jīng)濟發(fā)展的比較優(yōu)勢

1.對于其他自由貿(mào)易港而言，新加坡具備完善的港口基礎(chǔ)設(shè)施。新加坡政府十分重視港口建設(shè)，通過巨額項目資金投入，提升港口運營承載能力。例如2012年，新加坡投資35億新元擴建西南部的帕西班讓港口。此外，新加坡致力于通訊基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，減少信息成本。新加坡先后建立貿(mào)易網(wǎng)、港口網(wǎng)與碼頭作業(yè)系統(tǒng)，貿(mào)易商、企業(yè)、船主、政府之間通過智能網(wǎng)絡(luò)進行信息處理，通關(guān)手續(xù)大大簡化，費用減少，停留時間縮短，是世界上運營效率最高的港口。

2.對于其他自由開放市場而言，新加坡提供良好的商業(yè)環(huán)境。一是廉潔高效的政府服務(wù)。新加坡政府是唯一進入國際廉潔排名前十的亞洲國家，人民行動黨長期執(zhí)政，政治穩(wěn)定，政策執(zhí)行可連續(xù)；同時政府服務(wù)便捷，早已實現(xiàn)自動化無紙辦公，審批許可簡單化處理，辦稅時間短等。二是法治透明的市場環(huán)境。完善的法律體系與嚴(yán)格的司法程序保證了新加坡自由市場的運行秩序，經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)得到尊重，提振投資者、貿(mào)易商的經(jīng)營信心。三是優(yōu)勢聚集的總部經(jīng)濟效應(yīng)。新加坡國土面積僅718平方公里，是香港的65％，上海的11％，但商業(yè)網(wǎng)絡(luò)在此高度密集，世界上60％的跨國公司在新加坡開展業(yè)務(wù)，蘊藏許多潛在的商業(yè)交易機會，同時商業(yè)往來非常便利，跨國商業(yè)合同可能僅靠步行就可以實現(xiàn)。

3.對于其他移民城市而言，新加坡提供更加宜居的生活環(huán)境。新加坡是“富人的天堂”和“資本的天堂”：一方面，新加坡注重環(huán)境生態(tài)保護，打造花園城市，提供舒適的宜居環(huán)境，同時，新加坡對待資本和富人十分寬容，永久公民與本土居民享受權(quán)利幾乎相同，所以能夠吸引人才和資本入駐。另一方面，新加坡提供世界一流的教育醫(yī)療等公共服務(wù)，成功地留住精英和資本。新加坡?lián)碛衼喼拮詈玫拇髮W(xué)、世界頂級的專業(yè)科學(xué)（醫(yī)學(xué)、財經(jīng)、工程設(shè)計等）以及良好的學(xué)術(shù)研究環(huán)境，培養(yǎng)精英，留住精英；同時作為國際醫(yī)療中心，每年接收境外求醫(yī)超過100萬人次，人才以及資本留在新加坡可以享受更好的醫(yī)療服務(wù)。此外，最為關(guān)鍵的是，新加坡通過移民政策、高標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)等形成篩選機制，留住精英和人才。

三、新加坡經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗借鑒與啟示

一是發(fā)展戰(zhàn)略與制度保障相互支撐，實現(xiàn)良性循環(huán)。新加坡實施貿(mào)易立國、人才強國、資本富國發(fā)展戰(zhàn)略，以低稅負來增強吸引力，提供稅收優(yōu)惠和財政補貼，同時推行中央儲備金計劃增強政府財力，完善公共服務(wù)，培養(yǎng)綜合性的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會良性循環(huán)，實現(xiàn)多方互利共贏。

二是完善政策綜合配套，構(gòu)建競爭優(yōu)勢和比較優(yōu)勢。新加坡除了實施低稅負政策之外，還完善公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建新加坡特色的比較優(yōu)勢。與此同時，推行中央儲備金計劃，形成一套完善的政策運轉(zhuǎn)體系。

三是充分發(fā)揮政府作用。新加坡經(jīng)濟較為發(fā)達，但新加坡發(fā)展的成功離不開政府作用的充分發(fā)揮。比如：新加坡推行的強制儲蓄中央儲備金計劃，使得政府有財力進行基礎(chǔ)設(shè)施。

責(zé)編:夢超

【中圖分類號】F224