（長春工業(yè)大學(xué)，吉林 長春 130012）

政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀及對策
——以寧波市海曙區(qū)為例

王燕平

（長春工業(yè)大學(xué)，吉林 長春 130012）

面臨嚴(yán)峻的老齡化趨勢，如何整合政府和社會力量成為解決養(yǎng)老問題的關(guān)鍵，政府通過購買的方式將部分職能轉(zhuǎn)交給社會組織和市場是破解養(yǎng)老難題的方法之一。海曙區(qū)作為寧波市政治經(jīng)濟(jì)文化中心，早在2004年率先試點(diǎn)開展居家養(yǎng)老服務(wù)，其社會化居家養(yǎng)老探索工作走在全國前列，因此，本文從寧波市海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實際出發(fā)，分析目前政府購買服務(wù)在實踐操作中存在的主要問題，并提出了一系列建議，從而提高政府購買服務(wù)的效率，降低成本，滿足老年人的“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所樂”的多元化需求。

政府購買服務(wù)；社會組織；居家養(yǎng)老

一、政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)概述

我國開展購買公共服務(wù)的實踐和研究相對較晚，雖然一些研究者已經(jīng)明確了政府購買服務(wù)的主體、客體、方式等幾個要素，但是還沒有比較統(tǒng)一的定義。本文采取的政府購買服務(wù)的定義是政府將原來由自己直接承辦的、為社會發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項，通過“購買”服務(wù)等方式交由有資質(zhì)的社會組織（包括從事社會公共服務(wù)的非營利部門和社會服務(wù)組織以及私營企業(yè)等）來承接，并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付服務(wù)費(fèi)用。這是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府公共服務(wù)提供方式。這里的社會組織是指由登記管理機(jī)關(guān)納入登記管理范圍的。

二、寧波市政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

近年來，寧波市海曙區(qū)60周歲以上的老年人口絕對數(shù)量逐年增長，截止2015年底，海曙區(qū)60歲以上戶籍老年人口7.05萬，老齡化系數(shù)已經(jīng)達(dá)到23.7%。

為了更好實現(xiàn)政府和社會組織的合作。2004年5月，寧波海曙區(qū)政府確定了“政府扶持、非營利組織運(yùn)作、社會參與”的工作思路，要求建立新型的社會化居家養(yǎng)老服務(wù)體系。2005年3月，海曙區(qū)在全區(qū)65個社區(qū)全面推廣居家養(yǎng)老服務(wù)模式，其以老年人的需求為驅(qū)動，以項目為載體的政府購買服務(wù)實踐。海曙區(qū)政府開始通過政府年度財政預(yù)算，每年花150萬元向公益性社會組織——海曙星光敬老協(xié)會，為海曙區(qū)內(nèi)高齡、獨(dú)居、困難的600名老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)。政府購買服務(wù)的數(shù)量是每位老人每天一小時，顯然不能滿足老人的需求，需要敬老協(xié)會發(fā)揮自身的公益性精神，動員志愿者為部分老人提供上門服務(wù)。

2011年寧波市進(jìn)一步擴(kuò)大購買范圍，通過公開招標(biāo)等形式，吸納更多的社區(qū)組織參與，同時將服務(wù)的受益對象進(jìn)一步拓展，讓越來越多的老年人享受便利。近期寧波市將發(fā)布政府購買服務(wù)事項指導(dǎo)性目錄，并統(tǒng)一將購買資金列入政府財政預(yù)算，未來還將建立健全政府購買服務(wù)的

績效評估機(jī)制，使公共財政資金得到更合理的利用。

三、寧波市政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

盡管寧波市在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)方面進(jìn)行了一些嘗試，形成了“政府扶持、非營利組織運(yùn)作、社會參與”的工作思路，但是總體來說還處于起步和探索階段，這種政府購買服務(wù)方式在降低成本、提高效益及提升公眾“獲得感”的同時，也存在一些問題。

1、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)不健全

政府購買服務(wù)的優(yōu)質(zhì)和高效，需要政府出臺相應(yīng)的政策予以保障。目前政府購買服務(wù)法律法規(guī)不健全主要表現(xiàn)以下兩個方面：一是法律法規(guī)政策缺乏指導(dǎo)性。雖然寧波市海曙區(qū)政府出臺了政府購買服務(wù)的實施原則、實施方式、實施意見等文件，但是由于部分政府在做出采購需求項目調(diào)研活動不充分，使得制定的指導(dǎo)意見或者具體實施辦法不具有指導(dǎo)性和可操作性。二是政府制定的具體政策不具有連續(xù)性。我國地方官員的任期比較短，也會出現(xiàn)職位輪換、臨時調(diào)用的情況，從而使官員的任期相對不穩(wěn)定。這一屆官員實行的政策，可能不能得到下一屆官員的認(rèn)可，或者為了片面的追求政績，從而使政策連續(xù)性中斷。

2、政府購買服務(wù)項目的操作程序不規(guī)范

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，是將經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和企業(yè)的競爭模式引進(jìn)公共服務(wù)，這在一定程度上會使政府偏離公共服務(wù)的供應(yīng)者角色，從而公共服務(wù)所具有的公平性、公益性缺失。其主要表現(xiàn)在政府購買服務(wù)項目缺乏透明度和公正性。雖然目前海曙區(qū)政府在財政預(yù)算中單獨(dú)列出了政府采購資金預(yù)算，但是并不向社會公開，從而使相應(yīng)的服務(wù)承接組織難以根據(jù)自身的情況制定合適的承接方案。另外政府招標(biāo)信息的披露也存在著不透明性，通常的做法是私下找社會組織洽談，選擇合適的承辦商，或者為了排斥一些潛在的承接組織而不在指定的媒體上發(fā)布招標(biāo)公告，更有甚者沒有招標(biāo)形式或者規(guī)避招標(biāo)。

3、政府的監(jiān)管評估機(jī)制不完善

目前我國政府購買服務(wù)項目以政府部門內(nèi)部監(jiān)督評估為主，缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督評估。由于寧波市海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的購買對象600名獨(dú)居、空巢老人，沒有相應(yīng)的硬性指標(biāo)可以作為服務(wù)好壞的評估標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督評估需要涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)等方面的知識，然而我國的政府購買服務(wù)起步較晚，在政府購買服務(wù)人員的隊伍中還缺少這一類知識系統(tǒng)完整、工作經(jīng)驗豐富的監(jiān)督評估人員，從而使對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督評估帶有很大的隨意性和不規(guī)范性，所以需要引進(jìn)專業(yè)性的監(jiān)督評估部門。另外社會公眾作為政府購買服務(wù)的購買對象，能夠?qū)μ峁┑姆?wù)有個比較直觀的感受。然而公民權(quán)利意識還比較薄弱，不能起到一定的監(jiān)督作用。

4、社會組織自身力量薄弱

近年來，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，社會組織有了一定的發(fā)展空間，在數(shù)量和規(guī)模上都有了一定的突破。但在現(xiàn)實情況中，政府和社會組織的依附關(guān)系依然存在，例如，在寧波市海曙區(qū)政府向星光敬老協(xié)會購買服務(wù)，星光敬老協(xié)會是政府自上而下的倡導(dǎo)下建立的，敬老協(xié)會幾乎成為政府的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)，缺少獨(dú)立性。造成我國社會組織發(fā)展緩慢，獨(dú)立性弱的原因主要有以下兩個：一是長期以來我國社會組織實行“歸口管理，雙重負(fù)責(zé)”，即注冊登記在民政部門，主管部門則有政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)。登記注冊限制條件多和程序復(fù)雜，社會組織發(fā)展受到一定限制。二是某些社會組織獨(dú)立性差，由于一部分社會組織是在政府的扶持下發(fā)展起來的，對政府的過分依賴，影響了社會組織的日常工作的開展，失去了社會組織民間代表性，直接影響社會組織自身的公信度和吸引力。

四、完善政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)對策

我國政府資源和能力有限，還無法迅速適應(yīng)人口老齡化的變遷速度，公共服務(wù)系統(tǒng)還無法完全應(yīng)對老齡化社會所需的各種老年公共服務(wù)產(chǎn)品。如何抵擋洶涌而來的＂銀色浪潮＂，讓老年人能夠安度晚年，提升老齡人口幸福度，維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)展是一個重要而熱點(diǎn)的問題。為了優(yōu)化公共服務(wù)供給機(jī)制，必須做到以下幾個方面。

1、建立健全政府購買的各項法律法規(guī)

法律法規(guī)是政府進(jìn)行居家養(yǎng)老的購買的依據(jù)，為了提高政府購買的質(zhì)量和效率，在建立健全法律法規(guī)方面需要做到以下兩點(diǎn)：一是法律法規(guī)要有前瞻性和長遠(yuǎn)性。政府在進(jìn)行購買服務(wù)之前要制定一個體系的法律法規(guī)，其應(yīng)該建立在實事調(diào)研中，充分了解老年人的需求以及在政府購買進(jìn)程中可能存在的問題和難題，制定具有前瞻性的法律政策。二是法律法規(guī)的連續(xù)性。對于上一屆比較好的政策，下一屆領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該繼續(xù)實行，對政府官員實行全方位考核，從而減少政府官員為了片面追求在任期間的政績，而荒廢好的政策，保持政策的連續(xù)性。

2、規(guī)范政府購買服務(wù)項目的操作程序

規(guī)范政府購買服務(wù)的操作程序首先就要保證政府購買服務(wù)的透明度和公正性。一是政府要把政府購買服務(wù)的資金向社會組織公開，從而使資金的使用逐步規(guī)范、公開、透明，從而提高有服務(wù)能力的社會組織積極的參與到政府職能的承接中。二是要保證政府的購買服務(wù)項目公開招標(biāo)，在招標(biāo)過程中政府要在指定的媒體上發(fā)布公告，從而使社會組織全面的了解招標(biāo)信息，打破某些項目由社會組織壟斷，通過公開招標(biāo)引入旗鼓相當(dāng)?shù)纳鐣M織競爭，通過良性競爭，拿到項目的具體執(zhí)行權(quán)，不僅有利于政府購買服務(wù)的市場化和人性化，而且還能提高公共財政投入公共服務(wù)的資金效率。

3、完善政府監(jiān)督評估機(jī)制

在購買服務(wù)的過程中，政府不能一味地追求降低行政成本，而是要將服務(wù)質(zhì)量、效率的提升作為重要的價值目標(biāo)。這就要求強(qiáng)化監(jiān)管意識，加強(qiáng)對政府購買服務(wù)流程中各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，確保承接機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照合同履行服務(wù)職責(zé)，嚴(yán)格財政資金使用，同時注重收集公眾對服務(wù)的反饋，研究提出改進(jìn)的對策措施，確保政府管理不缺位。由于政府的專業(yè)技術(shù)人員有限，需要積極引入專業(yè)化的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府要積極引導(dǎo)公眾的參與意識、責(zé)任意識、公共利益觀念，從而在與政府、社會力量的互動中更好地維護(hù)自身的合法權(quán)益。政府、社會組織、公眾在良性互動過程使政府購買服務(wù)合同落到實處，對居家養(yǎng)老服務(wù)的供給效能形成保障。

4、加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)

社會組織要通過內(nèi)部治理優(yōu)化、公信力重塑、能力提升等自身建設(shè)的強(qiáng)化來維護(hù)其公益性。要在充分認(rèn)識社會組織內(nèi)部治理特殊性的基礎(chǔ)上強(qiáng)化公益意識、治理結(jié)構(gòu)完善來規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行并以民主決策制度等具體管理制度的完善來規(guī)范內(nèi)部管理。此外，應(yīng)從資源汲取能力和企業(yè)化經(jīng)營能力等關(guān)鍵點(diǎn)為入手，全面提升社會組織的服務(wù)能力。一方面要健全監(jiān)管機(jī)制。要改革社會組織登記管理制度，簡化登記手續(xù)，使大量社會組織獲得合法身份，政府要逐步由重入口登記向兼中準(zhǔn)入和日常管理轉(zhuǎn)變。在年檢基礎(chǔ)上，強(qiáng)化重大活動報告制度、現(xiàn)場監(jiān)督制度、等級評估制度和達(dá)標(biāo)評比備案制度的建設(shè)；另一方面，促進(jìn)社會組織的發(fā)展，應(yīng)逐步減少行政門檻，著重自下而上地發(fā)展和扶持社會組織。社會組織要拓展自身發(fā)展空間，凡是社會組織能夠有效發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域，要通過積極的與政府溝通，承接相應(yīng)的政府購買服務(wù)項目。

[1] 魏中龍．政府購買服務(wù)的理論與實踐研究[M]．中國人民大學(xué)出版社,2014．

[2] 苗紅培．政府向社會組織購買公共服務(wù)的公共性保障研究[D]．山東大學(xué),2016．

[3] 李恒促．政府購買社會組織居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐和思考——以廈門市為例[J]．福建廣播電視大學(xué)學(xué)報,2016(1)．

[4] 楊柯．試論社會組織登記管理體制改革路徑選擇[J]．理論月刊,2011(12)．

（責(zé)任編輯：劉偲然）