方旖旎

鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)“制度高地”探討

方旖旎

鄭州市航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的“制度高地”建設(shè)過程中，地方政府相關(guān)部門應(yīng)該避免進(jìn)入“政策洼地”，結(jié)合區(qū)內(nèi)實(shí)際準(zhǔn)備向“負(fù)面清單”過渡，確保制度供給的穩(wěn)定性，構(gòu)建規(guī)范的政企互動模式。

“制度高地”；制度創(chuàng)新；航空港區(qū)

一、引言

2007年，河南省委、省政府批準(zhǔn)設(shè)立鄭州航空港；2010年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立鄭州新鄭綜合保稅區(qū)；2012年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，次年將其定位將國家級航空港綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)。自此航空港區(qū)成為鄭州市乃至河南省承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建中原經(jīng)濟(jì)對接全球化分工的平臺。在傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢逐步喪失，新優(yōu)勢尚在培育之中時，探討航空港區(qū)“制度高地”具有重要的實(shí)踐與理論意義。

二、試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新影響機(jī)制

航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)本質(zhì)是制度安排的集合，其核心為通過制度創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)主體提供新型規(guī)則體系，降低經(jīng)濟(jì)成本，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。在國內(nèi)區(qū)域性政策制定中，當(dāng)?shù)卣袚?dān)著制度供給的主要責(zé)任。政府主導(dǎo)制度創(chuàng)新，制度影響比較優(yōu)勢，企業(yè)根據(jù)比較優(yōu)勢決定經(jīng)濟(jì)行為影響經(jīng)濟(jì)增長，同時通過非經(jīng)濟(jì)行為影響政府決策，使制度創(chuàng)新于己有利，形成新一輪良性循環(huán)。

（一）制度創(chuàng)新產(chǎn)生比較優(yōu)勢

通常情況下，制度差異將導(dǎo)致各地市場結(jié)構(gòu)與發(fā)展基礎(chǔ)差異。首先，信息不完全致使交易成本為正，制度創(chuàng)新有效地降低了交易過程的不確定性，減少交易主體逆向選擇與道德風(fēng)險，在資源一定時，交易費(fèi)用的降低意味著生產(chǎn)可能性邊界外移。其次，制度創(chuàng)新產(chǎn)生好的激勵機(jī)制，使個人收益接近于社會收益，使兩者避免零和或負(fù)和博弈，形成帕累托改善。再次，制度創(chuàng)新促進(jìn)資源合理流動，使資源由非生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至生產(chǎn)領(lǐng)域，或由低效率部門轉(zhuǎn)移至高效率部門，在未改變資源稟賦的情況下增加社會福利與產(chǎn)出。

（二）企業(yè)依據(jù)比較優(yōu)勢確定經(jīng)濟(jì)行為

制度創(chuàng)新使地區(qū)市場形成新的比較優(yōu)勢。航空港地區(qū)地處內(nèi)陸，對外開放程度較低，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與資源稟賦使航空港區(qū)最初只能依靠外源式產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，在資本與技術(shù)要素稟賦較弱，勞動力與土地資源相對富裕的前提下，導(dǎo)入碎化產(chǎn)業(yè)鏈，即引進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)加工組裝環(huán)節(jié)，企業(yè)將航空港區(qū)定位為生產(chǎn)區(qū)域而非消費(fèi)市場。配套產(chǎn)業(yè)缺乏使加工貿(mào)易增長，區(qū)內(nèi)投資是以本土廉價資源為導(dǎo)向的縱向資本流入，與貿(mào)易形成互補(bǔ)，而加工貿(mào)易進(jìn)一步擴(kuò)大使企業(yè)不斷追加投資，如僅鄭州手機(jī)項目2011～2014年間累計實(shí)現(xiàn)投資323億元。不斷擴(kuò)張的片段式技術(shù)與資本密集型產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)引入引發(fā)“雁陣”效應(yīng)，形成區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園，形成產(chǎn)業(yè)升級，其中的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)進(jìn)一步提高引入產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢。

（三）企業(yè)根據(jù)現(xiàn)有制度采取非經(jīng)濟(jì)行為

現(xiàn)有制度是政府基于其有限理性以政府福利最大化提供的制度供給，與企業(yè)利益最大化存在偏差。對此，企業(yè)將用有限資源對政府實(shí)施非經(jīng)濟(jì)性行為。首先，在頒布制度前，企業(yè)通過向政府表達(dá)服務(wù)訴求形成政府服務(wù)與企業(yè)需求的匹配。但由于政府需考慮社會綜合效用，且對不同企業(yè)偏好不同，因此企業(yè)間服務(wù)訴求滿足程度將不同。如服務(wù)訴求未得到滿足，在決策出臺前，企業(yè)將通過政治行為引導(dǎo)政策發(fā)展方向，以獲得制度先發(fā)優(yōu)勢。最后如果制度出臺與己不利時，企業(yè)將一方面拖延新制度實(shí)施，或通過其他途徑彌補(bǔ)新制度造成的經(jīng)濟(jì)損失，兩種都使企業(yè)將生產(chǎn)性資源轉(zhuǎn)為非生產(chǎn)性資源。

三、實(shí)驗(yàn)區(qū)面臨的主要制度性問題

航空港的產(chǎn)業(yè)集聚始于外源型，該模式顯著特點(diǎn)是先通過招商建立龍頭效應(yīng)，以此樹立標(biāo)桿后產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)吸附效應(yīng)，快速推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集聚與配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展。主要弊端在于一是產(chǎn)業(yè)鏈引入不完整，聚集于加工制造環(huán)節(jié)，附加值低；二是外部嵌入性產(chǎn)業(yè)引進(jìn)通常與本地經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度弱，經(jīng)濟(jì)外溢性小，內(nèi)生集聚效應(yīng)低。

（一）傳統(tǒng)要素成本優(yōu)勢逐步喪失

目前，航空港區(qū)征地成本約15萬元/畝：土地平整8.7萬元/百畝，燃?xì)馀c熱力管道成本約720萬元/千米，臨時道路與用電成本約210萬元/千米。從富士康項目進(jìn)駐開始，鄭州市成為全省唯一連續(xù)三年人口凈流入城市，到2014年底，鄭州富士康廠區(qū)農(nóng)民工含五險一金資薪為2790.1元/月，高出深圳13.56%。同時配套產(chǎn)業(yè)落后，使制造業(yè)物流成本增加，如生產(chǎn)手機(jī)所需原料由深圳運(yùn)至鄭州，平均物流費(fèi)用為2元/臺。

（二）主導(dǎo)行業(yè)缺乏核心競爭力

航空港區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建立在區(qū)位優(yōu)勢與勞動力優(yōu)勢基礎(chǔ)上，盡管目前已建立高端制造、航空物流與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，但主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)競爭力均不強(qiáng)。其中智能手機(jī)制造業(yè)中，盡管手機(jī)產(chǎn)量達(dá)1.44億部，但因企業(yè)缺少手機(jī)制造中的核心技術(shù)與發(fā)明專利，因此以貼牌模式與組裝加工為主，主要零部件均為進(jìn)口，致使鄭州手機(jī)生產(chǎn)中加工貿(mào)易模式占據(jù)主導(dǎo)地位。

（三）航空物流發(fā)展支持不足

臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要空、路、鐵三種交通運(yùn)輸模式無縫對接，也需要相匹配的物流行業(yè)與倉儲行業(yè)。盡管航空港區(qū)已建立三網(wǎng)聯(lián)合，但首先三個交通部門自成體系，冷鏈物流與倉儲設(shè)施不完善；其次航空港區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，對臨空經(jīng)濟(jì)支撐有限；再次國際上諸如迪拜、仁川等國際大型航空港的貨物中轉(zhuǎn)以國際轉(zhuǎn)國際為主，而鄭州航空港一直到2014年才首次實(shí)現(xiàn)國際地區(qū)貨郵量超過國內(nèi)地區(qū)。盡管毛發(fā)制品、鋁制品是鄭州市傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢產(chǎn)品，但鄭州僅有糧食期貨市場發(fā)展成熟，且地區(qū)糧食貿(mào)易又以國內(nèi)貿(mào)易為主，大宗商品現(xiàn)貨交易市場空白，致使航空港區(qū)難以發(fā)展大宗商品交易，區(qū)域內(nèi)大物流發(fā)展后勁不足。

（四）行政審批效率低

目前，航空港區(qū)行政審批仍沿用串聯(lián)審批制度，效率低下。開始運(yùn)營前，企業(yè)通過正常渠道需要經(jīng)歷十幾個環(huán)節(jié)154項審驗(yàn)或?qū)徍耸马?。其中立項最?8個工作日，大型項目①投資超過10萬平方米或10億元。環(huán)評70天，建設(shè)用地與工程規(guī)劃10天，若涉及林地采伐或文物勘探則可能耗時1～3個月（省林業(yè)廳審批70天，國土2～3個月，文物勘探至少1個月），項目招投標(biāo)1個月。與其他地區(qū)相比，審批效率低下，且模式落后。如溫州市將環(huán)評工作提前，企業(yè)項目從拿地開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)審批階段，深圳市將環(huán)評改為后置，推行無紙化辦公，廈門市只要企業(yè)項目符合規(guī)劃，立即辦理規(guī)劃證。

四、改善制度性問題的對策

（一）強(qiáng)調(diào)實(shí)驗(yàn)性，避免“政策洼地”

在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則發(fā)生重大轉(zhuǎn)變、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，鄭州航空港區(qū)將探索內(nèi)陸空港經(jīng)濟(jì)與國際貿(mào)易、投資對接模式，建成“制度高地”，形成可在全省范圍內(nèi)復(fù)制的制度供給經(jīng)驗(yàn)?！爸贫雀叩亍北举|(zhì)是制度創(chuàng)新，不是簡單給予企業(yè)優(yōu)惠政策疊加，而是探索政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新管理模式、促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，為進(jìn)一步改革開放提供經(jīng)驗(yàn)與樣本參考，借助制度開拓企業(yè)利益空間，發(fā)掘新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

（二）逐步劃清行政界限，準(zhǔn)備向“負(fù)面清單”過渡

國際上自貿(mào)區(qū)實(shí)踐成功的主要經(jīng)驗(yàn)集中在“制度創(chuàng)新”與“政府支持”兩大方面。目前，全球已有80個國家實(shí)施“準(zhǔn)入前國民待遇”+“負(fù)面清單管理”的投資規(guī)范。上海自貿(mào)區(qū)作為國內(nèi)自貿(mào)區(qū)實(shí)踐典范，盡管也開始“負(fù)面清單管理”模式，但究其實(shí)質(zhì)依然存在政府干預(yù)過多的問題。航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)作為內(nèi)陸開放性實(shí)驗(yàn)區(qū)，在擁有連接?xùn)|西部地區(qū)樞紐的天然地理優(yōu)勢同時，傳統(tǒng)的低成本優(yōu)勢正在逐步喪失，而新的比較優(yōu)勢尚未建立，因此短期內(nèi)政府還不能完全放棄優(yōu)惠性政策的吸引，因此不能對上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)簡單照搬，而應(yīng)該結(jié)合區(qū)內(nèi)實(shí)際，在新比較優(yōu)勢形成前，政府需要進(jìn)行行業(yè)培育，并在此過程中逐步減少對市場干預(yù)，進(jìn)入向“負(fù)面清單”過渡的準(zhǔn)備階段。

（三）確保制度供給的穩(wěn)定性與可預(yù)期性

“制度高地”與“政策洼地”的重要區(qū)別之一在于后者是簡單的“優(yōu)惠性政策”疊加，政府較易改變，不利于投資者形成穩(wěn)定的制度預(yù)期。同時，對于投資者而言，盡管大量的優(yōu)惠性政策能夠降低企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本，但是糟糕的制度環(huán)境卻在不斷增加企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營成本。因此通過構(gòu)建“制度高地”，形成穩(wěn)定的制度預(yù)期與環(huán)境，減少企業(yè)為應(yīng)對政府行為不斷消耗有限的生產(chǎn)性資源，鼓勵高質(zhì)量、長期的資本流入，降低地區(qū)內(nèi)投資波動性。

（四）規(guī)范政企互動機(jī)制

提倡政企互動，對企業(yè)利益訴求快速反應(yīng)。企業(yè)位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展一線，掌握最直接與最真實(shí)的經(jīng)濟(jì)信息，同時企業(yè)面臨的問題除了企業(yè)自身原因外也帶有行業(yè)特色。在航空港這一外源產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的經(jīng)濟(jì)體系中，區(qū)內(nèi)企業(yè)受國際市場波動明顯，尤其是目前出口過度集中高技術(shù)產(chǎn)業(yè)加工貿(mào)易，勞動力成本以及其他資源低成本優(yōu)勢逐漸喪失，新競爭優(yōu)勢尚在培育階段，對企業(yè)訴求快速反應(yīng)不僅能夠延長地區(qū)優(yōu)勢轉(zhuǎn)型時間，也能有效降低企業(yè)運(yùn)營成本，吸引外資進(jìn)入。同時縮小政策供給與市場實(shí)際需求偏差的重要策略之一就是增強(qiáng)誘致性制度供給，即增加經(jīng)濟(jì)主體對制度的變更與改進(jìn)。這樣一方面能夠鼓勵規(guī)范性的政企互動，使企業(yè)或者先發(fā)優(yōu)勢，同時避免企業(yè)為應(yīng)對不利的制度消耗自身生產(chǎn)性資源。

中國已有的四個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均不同程度推行制度創(chuàng)新，但鄭州航空港區(qū)因其地理位置、服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略以及輻射帶動周邊地區(qū)等發(fā)展地位與自貿(mào)區(qū)的差異，不能簡單照搬，需要結(jié)合航空港區(qū)實(shí)際，探討屬于航空港區(qū)自己的“制度高地”。

［1］中金公司.變革中的中國系列之二：筑巢引鳳，鄭州帶動中原崛起.http://www.ccic.com.cn.

［2］方旖旎.鄭州市對外經(jīng)貿(mào)特征與對策［J］.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報，2015，（05）：24-28.

方旖旎，女，湖北黃石，博士，河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院講師，研究方向：外商對華投資。

F127.1

A

1008-4428（2016）01-36-02

2015年河南省政府招標(biāo)課題（2015B026），2015年河南省社會科學(xué)普及規(guī)劃項目（063）。