嚴曉玲

提高國有資本收益上繳比例的難點分析和建議

嚴曉玲

央企2007年試行國有資本經營預算制度，開始恢復國有企業(yè)紅利的上繳。國有企業(yè)屬于全民所有，國有資本收益理應全民共享。然而，國有資本收繳比例偏低、總體上仍屬于體制內循環(huán)等問題的存在，使得全體人民并不能享有國企紅利分配收益。為此，必須提高國有資本收益收繳比例，使之更多用于保障和改善民生。

國有資本收益；利潤上繳；國有企業(yè)分紅

一、引言：問題的提出

國有資本收益上繳比例問題一直是學術界和民眾熱議的問題。事實上，國有資本收益上繳比例經歷了多次改革。在計劃經濟時代，國家統(tǒng)分統(tǒng)銷，利潤上繳100%，而后逐步過渡到1984年的利改稅制度，以稅收替代了利潤，稅后利潤留給企業(yè)，到了1993年，改為上繳部分按稅率征收稅，剩余部分留給企業(yè)，國有企業(yè)經歷了十三年不用上繳紅利的年代，2007年才開始恢復國有企業(yè)紅利的上繳。由于2007年以來國有資本收繳比例偏低，因此，對于提高國企收益上繳比例的呼聲越來越高。直到2013年11月15日，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十。此消息一傳出，再一次引發(fā)了社會各界人士激烈的討論。雖然《決定》給出了最新的參照，但30%的比例還是引起了廣泛的爭議。目前我國對國企利潤的改革還處于不成熟階段，就單單國有資本收益上繳比例來說，還存在著很大的問題，因此國企紅利改革任務仍然任重而道遠。今后對國有資本收益比例的研究仍會繼續(xù)下去，并且有著重大的意義。

二、提高國有資本收益上繳比例的難點分析

國有資本收益上繳問題不僅僅關系到國企的管理體制改革，更是關系到社會資源分配的公平性。國資委某位領導在被采訪的時候回應道，國企上繳的利潤不應該大幅度提高，原因在于，第一，母公司可支配的利潤僅僅占到利潤總額的百分之二十上下；第二，國企在增加創(chuàng)新能力、解決歷史遺留問題和促進改革等方面仍需投入巨額資金。針對上述觀點，以下從社會公平、國企管理體制和過度投資行為三個視角闡述了提高國有資本收益比例的必要性。

（一）國資委監(jiān)管力度不夠，導致國企出現(xiàn)各種管理問題

國資委受全體國民委托扮演出資人的角色，規(guī)范國企的各種行為，監(jiān)管國企資產的保值增值等，監(jiān)督管理者是否有舞弊等不正當行為，建立健全激勵機制、懲罰機制，盡全力為作為股東的國民謀求福利。國資委在本質上是國民代理人，它有著監(jiān)督國有企業(yè)的職責，與此同時也要受到全體國民的監(jiān)督，代表民眾的利益。

但是，就監(jiān)督方面而言，國資委并沒有做好。國企的一些腐敗現(xiàn)象總是在經過媒體曝光，公眾對之嗤之以鼻以后國資委才開始重視該問題，并著手展開跟蹤調查。2011年，國家審計署公開發(fā)表中國核工業(yè)集團等十幾家國企2007年到2009年3年間的審計報告。從有關的數(shù)據(jù)來看，有些國企存在偷稅漏稅、簽發(fā)假發(fā)票、違反規(guī)定濫發(fā)薪資和領導公款私用等一系列不良問題。其中更嚴重的是出現(xiàn)了投資項目“先上車后補票”、趕超工期造成一些豆腐渣工程、亂發(fā)福利等。甚至有的國企出現(xiàn)對主管的國資委有謊報瞞報現(xiàn)象，其中包括中國鋼鐵等國企。之所以會出現(xiàn)這樣的問題，主要在于國資委沒有及時有力地監(jiān)督國企，使之信息公開透明，沒有對國企內部控制與管理進行仔細謹慎的核查。導致國企領導人缺乏應有的約束，國有財產分配不公正。國企之所以沒能夠很好反映國企的特殊本質，在激勵機制、內部控制和利潤分配等方面處理不當，造成國民利益損失，這大部分原因在于國資委監(jiān)管力度不夠和激勵處罰機制不健全。

（二）盲目過度投資，極大浪費全體國民財富

國資委某位發(fā)言人說國企不應該大幅度提高國有資本上繳比例，所謂的原因在于國企現(xiàn)在還處于解決歷史包袱和推進改革發(fā)展的階段，仍然需要大量資金的投入。但是由于重新配置內部自由資金不像外部融資那樣需要嚴格地審查，在內部治理機制以及外部治理壞境不容樂觀的條件下，國企內部人士很有可能會為了私利而并非完全是為了規(guī)模經濟來進行過度的投資，因此導致投資過熱以及投資效率低下的結果。

就投資擴張方面來說，就是因為國有資本上繳比例低，國企擁有的閑置資本充足，便想方設法大量進行海外投資擴張，如此盲目行為致使海外巨虧事故頻頻發(fā)生。例如，2011年6月份，中國鐵建所投資的“沙特輕軌”項目遭受了巨大虧損，虧損額達到41.5億元，同年7月初，中方宣布澳大利亞一個國企投資的資源開發(fā)項目以失敗告終，該項目虧損總額達到3.4億元。據(jù)中國石油大學在2010年出具的一份報告中顯示：由于受到海外投資環(huán)境變化以及管理體制等因素影響，我國三大石油公司在海外投資的項目累計虧損達到三分之二。

就歷史包袱方面而言，國資委有關負責人稱國企存在很多歷史遺留問題，僅僅安置廠辦大集體職工這一項費用就至少需一百個億。歷史包袱確實是國企改革需要解決的一個問題，但是如此之高的費用讓人不得不對國企解決歷史包袱的效率產生質疑，歷史包袱不應該僅僅靠給予國企大量留存利潤來解決，應該更多依靠制度創(chuàng)新和市場化來給予解決，只有這樣方能節(jié)約改革國企的成本，堅決杜絕這個問題成為國企資源浪費的又一個源頭。

（三）國企收益上繳比例過低并且存在分配不合理的問題

在國外，國有企業(yè)收益上繳的比例差別很大。新西蘭國企在根據(jù)自身的盈利前景、資本結構以及未來的投資計劃等方面制定合理的分紅計劃前，其董事會先與持股政府進行了協(xié)商交流。

瑞典、丹麥、挪威以及芬蘭等國家其國企董事會為多個年度設定了合理的目標分紅率。比如，把目標分紅率設定為整個運營周期預期盈利總額的33%、50%或者67%。很多國家上繳的國有資本收益比例一般為利潤的三分之一到三分之二，有的國家上繳比例甚至高達80%～90%。國家收繳上來的利潤一般用于民眾。

我國不僅國有資本收益上繳比例偏低，在用途上也沒有用于民眾，而是“取之國企，用之國企”，從央企來，又循環(huán)回到了央企內。2011年國有資本經營預算支出一共為858.55億元，其中的723.55億元主要用于國企海外投資支出、國企科技創(chuàng)新項目支出、國企兼并與重組基金、國企社會保障支出以及國企預留資金等。資金重新投入國企，其中只有十幾億元是用于支持發(fā)展新興產業(yè)。五十億元用于補充社會保障基金，四十億元納入到財政預算體系中，用于社會保障等民生事業(yè)發(fā)展支出。

國企上繳的利潤，若只是成為國企的內部使用基金，而沒有用于民生事業(yè)的發(fā)展。那么就違背了國有企業(yè)為“民之儲蓄”的本質，也沒有履行應有的社會責任。

三、政策建議

（一）正確認識國企性質，建立健全國企評價體系

國企與普通民營企業(yè)，在本質上有著很大的不同，它是屬于國民的財富，理應服務大眾，為民謀福利。國資委的關鍵績效指標（即KPI）導向誤導了國企，導致其濫用行政壟斷權，唯利潤最大化是圖，而忽略了更為重要的老百姓利益和社會效益。建立完善的國企評價體系，把社會效益指標納入到評價體系中，是使國企能夠重新正確定位自身的有效方法。

現(xiàn)今國企參照國外的激勵機制，把國企得利于行政壟斷所得利潤納入到管理者的薪酬體系里，這從本質上來說，相當于把國民的利益轉移給管理層，是對社會分配的嚴重不公。針對這個問題，應該重新建立合理的管理者與職工的薪酬體系，把其中含有國企壟斷效益帶來的收益從原有體系中剔除，以管理者及職工通過努力爭取而得的利潤以及所創(chuàng)造的社會綜合效益取而代之，作為激勵的薪酬標準。

此外，從對全體國民以及企業(yè)職工負責的角度來說，應該及時通過市場化運作及制度創(chuàng)新來有效解決國企的歷史包袱問題，以求節(jié)約改革的成本。

（二）提高國有資本收益上繳比例，使之用于民生

在對國企自身定位正確認識的基礎上，提高國有資本收益上繳比例，使之服務于民生，這是情理之中的事情。國企利潤上繳比例應該高到什么程度，大體上有如下幾個參照標準：第一，國外國企利潤上繳比例；第二,行業(yè)分紅比例；第三，國企的現(xiàn)金留存狀況。

綜合以上這幾個標準來看，對于資源壟斷型國企，其應當并且有能力承受上繳稅后利潤達50%以上，也就是說要比新制度中所說的到2020年達到30%的利潤比例要高很多。另外對于資源競爭型國企，也應該在原有的基礎上，參照同行業(yè)的利潤上繳比例，提高比例。所收繳上來的這部分利潤，應該納入到財政預算體系或者成立一個專門的基金組織來進行統(tǒng)一管理，主要用于醫(yī)療、社保、教育等方面的建設，真正使百姓的財富回歸到百姓的身上。

（三）規(guī)范國企的監(jiān)督機制，建立科學的決策機制

國企之所以經常出現(xiàn)投資不善造成巨額損失、不受限制地隨意分配國有資產和缺乏應有的社會責任感等問題的一個很重要的原因在于沒有有效地規(guī)范國企的監(jiān)督機制。由于國企的信息不公開不透明，國資委往往沒有履行好監(jiān)督者的職責，不僅如此，還出于部門利益，成了為國企說話的代言人。所以，國有資本收益上繳比例的確定，應該建立一個以國企及國資委信息公開透明為基礎的全體國民監(jiān)督機制。國有資產為國民所有，因此全體國民對國有資產擁有監(jiān)督權。對國企施行全體國民監(jiān)督機制，可以促使國資委重視并認真做好監(jiān)督者的角色，督促國企的管理者有效分配國有資本，并建立健全科學決策機制。

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嚴曉玲，女，福建詔安人，福建師范大學經濟學院研究生，碩士研究生，研究方向：會計學、企業(yè)資本預算管理。

F276.1

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1008-4428（2016）06-19-02