文/田文靜 劉志陟 張琛 編輯/丁小珊

解讀中巴合作新契機(jī)

文/田文靜 劉志陟 張琛 編輯/丁小珊

巴基斯坦《2015年發(fā)電政策》整合了該國(guó)原有電力政策的優(yōu)勢(shì)，并做了更積極的調(diào)整。中國(guó)投資者應(yīng)及時(shí)關(guān)注相關(guān)政策的變化，優(yōu)化投資路徑和結(jié)構(gòu)，以更好地實(shí)現(xiàn)自身效益。

2015年4月，巴基斯坦政府公布了《2015年發(fā)電政策》（《Power Generation Policy 2015》，下稱《新政策》），意味著此前在巴基斯坦電力投資舞臺(tái)上實(shí)行了13年的電力政策（《Policy For Power Generation Projects Year 2002》，下稱“2002版政策”）將淡出歷史舞臺(tái)。

目前，《新政策》出臺(tái)已一年，且有力支持了中巴經(jīng)濟(jì)走廊項(xiàng)下電站項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。為了讓企業(yè)更明確不同版本政策的關(guān)鍵點(diǎn)、及時(shí)把握電力領(lǐng)域的機(jī)遇，本文將在梳理巴基斯坦電力政策沿革的基礎(chǔ)上，為中國(guó)企業(yè)挖掘新機(jī)遇提供一些思路。

更新適用范圍

2002年，巴基斯坦政府制定并發(fā)布的2002版政策，廣泛適用于私人投資、公共投資、公私合營(yíng)投資的巴基斯坦電站項(xiàng)目。為進(jìn)一步吸引對(duì)可再生能源/新能源領(lǐng)域的投資，2006年，巴基斯坦政府又制訂并發(fā)布了適用于光伏電站、風(fēng)電站、甘蔗發(fā)電等新能源項(xiàng)目的《2006年替代能源發(fā)電政策》，對(duì)投資者開(kāi)發(fā)替代能源電站項(xiàng)目的方式、電價(jià)確定、融資和財(cái)務(wù)優(yōu)惠措施、政府擔(dān)保等做出了規(guī)定。

《新政策》在結(jié)合巴基斯坦電力部門近年來(lái)新發(fā)展和新訴求的基礎(chǔ)上，對(duì)適用范圍進(jìn)行了更新。

一是進(jìn)一步明確了自身的適用范圍。就投資而言，《新政策》適用私人投資項(xiàng)目、公私合營(yíng)（PPP）項(xiàng)目以及滿足特定條件的公共投資項(xiàng)目。就電站類型而言，《新政策》主要適用于以水電和熱電（燃煤、燃油、天然氣）為代表的常規(guī)能源發(fā)電項(xiàng)目。聯(lián)邦政府私人電力與基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)（Private Power and Infrastructure Board，下稱“PPIB”）及省級(jí)政府的相關(guān)主管機(jī)構(gòu)可為此類常規(guī)能源電站項(xiàng)目的私人投資者提供“一站式”服務(wù)。但《新政策》不適用于根據(jù)2006版政策實(shí)施的光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、甘蔗發(fā)電等新能源電站項(xiàng)目。

二是對(duì)過(guò)渡期做出了安排：對(duì)依據(jù)2002版政策取得有效政府支持函（Letter of Support，即 “LOS”）的項(xiàng)目，仍將適用2002版政策；對(duì)意向函（Letter of Intent，即 “LOI”）在2015年2月15日前到期的項(xiàng)目，在《新政策》生效一個(gè)月內(nèi)可以選擇適用該政策。

細(xì)化項(xiàng)目開(kāi)發(fā)路徑

2002版政策不區(qū)分電站類型，統(tǒng)一將所有項(xiàng)目的取得路徑分為自選址模式（Proposals on Raw Sites）和招標(biāo)模式（Solicited Proposals）兩種。自選址模式主要適用于項(xiàng)目前期工作未啟動(dòng)的發(fā)電項(xiàng)目；招標(biāo)模式適用于巴基斯坦政府已經(jīng)完成項(xiàng)目可行性研究的項(xiàng)目。在自選址模式下，私人投資者首先需根據(jù)前期勘探情況向主管機(jī)關(guān)提交其選定地址的項(xiàng)目建議書，主管機(jī)關(guān)在審查后授予項(xiàng)目投資者應(yīng)享有的優(yōu)先項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)。

《新政策》則將電站類型區(qū)分為水電和熱電，并明確了兩種類型項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)路徑。

水電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)路徑如下：對(duì)已經(jīng)完成項(xiàng)目可行性研究和工程詳細(xì)設(shè)計(jì)的項(xiàng)目，采用國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)方式，通常報(bào)出最低電價(jià)的投標(biāo)者中標(biāo)；對(duì)僅完成項(xiàng)目可行性研究但未完成詳細(xì)設(shè)計(jì)的項(xiàng)目，采用遞交項(xiàng)目建議書的方式，項(xiàng)目將授予排名最靠前的投資者，且投資者可獲得用于可行性研究升級(jí)的短期意向函；繼續(xù)允許采用自選址模式開(kāi)發(fā)水電項(xiàng)目，但增加了比選環(huán)節(jié)以鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，項(xiàng)目會(huì)授予經(jīng)比選后排名最靠前的投資者，投資者可獲得用于開(kāi)展可行性研究的意向函；對(duì)小水電項(xiàng)目（指裝機(jī)容量在25MW以下的項(xiàng)目），按照預(yù)先電價(jià)（Upfront Tariff）條款實(shí)施。

熱電項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)路徑如下：投資者原則上以國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)或基于預(yù)先電價(jià)遞交項(xiàng)目建議書的方式選擇，但對(duì)于巴基斯坦政府有國(guó)際承諾的項(xiàng)目（例如項(xiàng)目需快速實(shí)施或者項(xiàng)目需要特殊燃料、選址或融資），授予程序會(huì)相對(duì)靈活。后者主要包括省級(jí)政府批準(zhǔn)但交由PPIB繼續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目、政府間協(xié)議指定的項(xiàng)目、基于限制性貸款或使用本地燃料的項(xiàng)目、公私合營(yíng)項(xiàng)目、巨形電站項(xiàng)目等8類。此類項(xiàng)目的具體授予程序目前尚不清晰。

優(yōu)化技術(shù)細(xì)節(jié)

第一，明確了“三方政府支持函”的銜接機(jī)制。相較2002版政策，《新政策》刪除了劃分聯(lián)邦政府和省級(jí)政府權(quán)力范圍的“50MW標(biāo)準(zhǔn)”（ 電站項(xiàng)目以裝機(jī)容量50MW為界，50MW以上由聯(lián)邦政府提供服務(wù)，以下由省級(jí)政府提供服務(wù)），不再嚴(yán)格區(qū)分聯(lián)邦政府和省級(jí)政府的管理權(quán)限，放寬了對(duì)省級(jí)政府建設(shè)和管理發(fā)電項(xiàng)目的限制，允許并支持省級(jí)政府自主建設(shè)和擁有電站項(xiàng)目。

由于只有獲得PPIB簽發(fā)的政府支持函才能與PPIB簽署執(zhí)行協(xié)議（特許權(quán)協(xié)議）并獲得巴基斯坦政府的主權(quán)擔(dān)保，新政策頒布之前，對(duì)于省級(jí)政府主導(dǎo)并簽發(fā)意向函的項(xiàng)目，實(shí)踐中一直存在如何與聯(lián)邦政府簽發(fā)政府支持函進(jìn)行銜接的問(wèn)題。對(duì)此，《新政策》明確了“三方政府支持函”模式：對(duì)于省級(jí)政府已經(jīng)出具意向函且擬向聯(lián)邦實(shí)體售電的項(xiàng)目，PPIB將基于省級(jí)政府的要求，同省級(jí)政府共同出具三方政府支持函，并以此提供政府的主權(quán)擔(dān)保；對(duì)于省級(jí)政府頒發(fā)意向函但購(gòu)電人為省級(jí)實(shí)體的發(fā)電項(xiàng)目，在滿足特定條件下，也可對(duì)其出具巴基斯坦政府的主權(quán)擔(dān)保，具體由聯(lián)邦政府根據(jù)省級(jí)政府的要求采取一事一議的制度進(jìn)行審批。

第二，項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的完成時(shí)間更靈活。2002版政策對(duì)意向函、政府支持函的有效期均做出了規(guī)定。如果在有效期內(nèi)（意向函為12至24個(gè)月，政府支持函為15至18個(gè)月）因投資人/項(xiàng)目公司的原因而未能完成相關(guān)環(huán)節(jié)的工作，巴基斯坦政府有權(quán)兌現(xiàn)保函。

《新政策》沒(méi)有明確限定意向函和政府支持函的有效期，僅原則性地規(guī)定有效期取決于項(xiàng)目的規(guī)模和類型。但作為須按期完成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的擔(dān)保，投資人/項(xiàng)目公司仍需按2002版政策的標(biāo)準(zhǔn)提交意向函保函（1000美元/ MW）和政府支持函保函（5000美元/ MW）。

第三，延長(zhǎng)了鎖定期時(shí)間。2002版政策對(duì)投資者轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股份有“鎖定期”的限制性規(guī)定，在鎖定期內(nèi)，主投資者（Main Sponsor）應(yīng)至少持有項(xiàng)目公司20%的股份，所有投資者應(yīng)至少合計(jì)持有項(xiàng)目公司51%的股份（主投資者和投資者的身份通過(guò)巴基斯坦政府簽發(fā)的意向函加以確定）。《新政策》保留了這一限制性規(guī)定，且“鎖定期”期限更長(zhǎng)：將起算時(shí)間從簽發(fā)政府支持函之日提前至意向函簽發(fā)之日，而終止時(shí)間則仍持續(xù)至電站實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)營(yíng)后6年。

第四，兩部制電價(jià)保持不變。《新政策》依舊延續(xù)“兩部制”電價(jià)定價(jià)方式，即電量電價(jià)和容量電價(jià)并行。

電量電價(jià)與電站實(shí)際并網(wǎng)發(fā)電能耗有關(guān)，其構(gòu)成一般涵蓋可變運(yùn)維成本、燃料成本和用水費(fèi)用等，單位是盧比/千瓦時(shí)（Rs/kWh）。電量電費(fèi)基于電站實(shí)際發(fā)出的凈輸出電量乘以當(dāng)時(shí)的電量電價(jià)計(jì)算支付。容量電價(jià)則是與某一額定裝機(jī)容量電站的建設(shè)、運(yùn)維以及銷售等方面的固定成本有關(guān)，其構(gòu)成一般涵蓋股東回報(bào)、還本付息、固定運(yùn)維成本、保險(xiǎn)費(fèi)、融資費(fèi)用等，單位是盧比/千瓦/月（Rs/kW/month）。容量電費(fèi)需基于購(gòu)電協(xié)議中約定的可用容量進(jìn)行計(jì)算，與電站實(shí)際發(fā)出的凈輸出電量無(wú)關(guān)。即無(wú)論電站實(shí)際提供多少凈輸出電量，容量電費(fèi)均按約定的電站機(jī)組可用容量乘以當(dāng)時(shí)的容量電價(jià)計(jì)算支付。具體電價(jià)及構(gòu)成一般由巴基斯坦國(guó)家電力監(jiān)管局（National Electric Power Regulatory Authority）決定。

《新政策》也保留了2002版政策的電價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制。為保證投資人收益，政策規(guī)定，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間可以根據(jù)特定情況對(duì)電價(jià)進(jìn)行調(diào)整。例如可根據(jù)盧比兌美元、英鎊、歐元、日元的匯率變化，巴基斯坦消費(fèi)物價(jià)指數(shù)變化，美國(guó)消費(fèi)物價(jià)指數(shù)變化，以及電站燃料價(jià)格變化等進(jìn)行電價(jià)調(diào)整。

第五，進(jìn)一步明確和完善了優(yōu)惠措施。《新政策》基于近年來(lái)電力部門發(fā)展的實(shí)踐和訴求，對(duì)于體現(xiàn)在財(cái)政激勵(lì)措施、財(cái)務(wù)安排、電價(jià)安排、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議文本等安排中的優(yōu)惠措施做了進(jìn)一步的完善和明確。例如：允許項(xiàng)目公司100%由外資擁有；允許電價(jià)中包含有吸引力的股權(quán)投資回報(bào)率或內(nèi)部收益；允許在購(gòu)電協(xié)議中包含購(gòu)電人同意的最低限度“照付不議”條款；在因購(gòu)電人電費(fèi)支付延遲引起的燃料供應(yīng)不足、無(wú)法調(diào)度電力的情況下，允許向項(xiàng)目公司支付容量電費(fèi)和部分電量電費(fèi)；允許和外國(guó)銀行簽訂的直接協(xié)議適用英國(guó)法。

據(jù)PPIB初步預(yù)計(jì)，就常規(guī)能源電站而言，到2020年，巴基斯坦將新增裝機(jī)容量9185MW；到2025年，將新增裝機(jī)容量15000MW。雖然從目前看，《新政策》的配套實(shí)施指南尚未發(fā)布，聯(lián)邦和省級(jí)政府的具體操作規(guī)則也尚待細(xì)化，其實(shí)施效果亦有待觀察，但從政策的出臺(tái)仍可以看到巴基斯坦政府對(duì)于私人投資電力部門一貫的支持和鼓勵(lì)。

在實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略和“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”的政策環(huán)境下，巴基斯坦電力市場(chǎng)給中國(guó)投資者帶來(lái)了巨大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。中國(guó)投資者應(yīng)在把握機(jī)遇、積極開(kāi)拓巴基斯坦電力市場(chǎng)的同時(shí)，多關(guān)注巴基斯坦聯(lián)邦和省級(jí)政府層面的法律和政策變化風(fēng)險(xiǎn)，盡可能優(yōu)化投資路徑和投資結(jié)構(gòu)，更好地實(shí)現(xiàn)投資的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)自身的合法權(quán)益。

作者單位：金杜律師事務(wù)所