王 芳 盧曉芳 寧先會(huì) 劉淑航 寧星博

河南省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)

王 芳 盧曉芳 寧先會(huì) 劉淑航 寧星博

2009年，國(guó)務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）。自新農(nóng)保政策正式實(shí)施以來(lái)，取得了階段性成果。然而，新農(nóng)保政策在實(shí)施過(guò)程也存在一些問(wèn)題。本文在建立了新農(nóng)保政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，以河南省鄭州市滎陽(yáng)縣、洛陽(yáng)市偃師縣、商丘市梁園區(qū)、漯河市郾城區(qū)四個(gè)縣（區(qū)）為切入點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)新農(nóng)?？傮w實(shí)施效果與政府預(yù)期效果存在一定差距。并且，就新農(nóng)保政策在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，給出了提升新農(nóng)保政策實(shí)施效果的相應(yīng)對(duì)策。

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 實(shí)施效果評(píng)價(jià) 對(duì)策建議

一、河南省新農(nóng)保政策實(shí)施情況及樣本情況

（一）河南省新農(nóng)保政策實(shí)施情況

河南省老齡化人口基數(shù)大、增長(zhǎng)快。自1980年計(jì)劃生育政策的實(shí)施，老年人口占有的比重迅速上升。到2000年為止，完成了由成年型社會(huì)向老年型社會(huì)的轉(zhuǎn)變，正式步入老齡化社會(huì)。國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見出臺(tái)后，河南省根據(jù)其指導(dǎo)精神頒布了新農(nóng)保的相關(guān)制度政策。河南省于2009年確定第一批試點(diǎn)縣。2010年建立第二批試點(diǎn)縣，覆蓋地區(qū)包括登封、蘭考等22個(gè)縣市區(qū)，覆蓋農(nóng)村人口1311萬(wàn)。2011年設(shè)立第三批試點(diǎn)縣。此時(shí)，河南省已有101個(gè)縣（市、區(qū)）納入國(guó)家試點(diǎn)，覆蓋人口6100萬(wàn)，全省參保人數(shù)達(dá)1500萬(wàn)人。2012年，新農(nóng)保全省推廣后，據(jù)初步測(cè)算，制度全覆蓋后，全省受惠人口將達(dá)到7000萬(wàn)人。截止到2015年，河南省部分縣在全面完成上級(jí)政府下達(dá)的年度新農(nóng)保任務(wù)后，參保率有了很大的提升。其中，開封市通許縣、蘭考縣等縣參保率已逾95%。

（二）樣本縣（區(qū)）新農(nóng)保政策實(shí)施情況

本組選取河南省鄭州市滎陽(yáng)縣、洛陽(yáng)市偃師縣、商丘市梁園區(qū)、漯河市郾城區(qū)四個(gè)縣（區(qū)）為切入點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地考察，共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷400份，實(shí)際回收問(wèn)卷373份，對(duì)回收的問(wèn)卷進(jìn)行審核，剔除缺答的廢卷后，得到有效問(wèn)卷共計(jì)344份，問(wèn)卷有效率86%。被訪農(nóng)民性別比例為男性占比46.5%，女性占比53.3%；年齡層次在30～44歲的有27.9%，45～59歲的有40.7%，青年及以上者居多；文化程度在初中及以下的占比90.7%，基本符合河南省農(nóng)村年齡結(jié)構(gòu)層次與教育狀況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，被訪者參保率達(dá)到了94.7%，其中繳費(fèi)層次為100元檔的占近96%。

二、河南省新農(nóng)保政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)

（一）新農(nóng)保政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

由于對(duì)新農(nóng)保政策效果評(píng)價(jià)具有強(qiáng)烈的主觀性，要準(zhǔn)確把握相關(guān)信息，必須建立測(cè)評(píng)模型。在本文中，我們將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策視為產(chǎn)品，農(nóng)民視為顧客。在閱讀大量相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，參照常見的顧客滿意度模型SCSB，ACSI， ECSI和CCSI與吳建南（2007）從我國(guó)公共部門現(xiàn)實(shí)出發(fā)，借鑒美國(guó)顧客滿意度指數(shù)模型（ACSI），構(gòu)建適合我國(guó)公共部門的公眾滿意度測(cè)評(píng)模型與指標(biāo)體系，建立了新農(nóng)保政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)體系。（見表1）

測(cè)評(píng)體系可以劃分為四個(gè)層次，即一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)、四級(jí)指標(biāo)，每個(gè)層次的測(cè)評(píng)指標(biāo)都是由上一個(gè)層次的測(cè)評(píng)指標(biāo)展開，而上一層次的測(cè)評(píng)體系是通過(guò)下一層次的測(cè)評(píng)結(jié)果反映出來(lái)的。并將四級(jí)指標(biāo)體現(xiàn)在問(wèn)卷上，使用李克特量表對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分，非常滿意為5分，滿意為4分，無(wú)意見為3分，不滿意為2分，非常不滿意為1分。根據(jù)專家打分，認(rèn)為所選指標(biāo)權(quán)重并無(wú)明顯差異，最后將各項(xiàng)評(píng)分取均值，進(jìn)而對(duì)新農(nóng)保政策實(shí)施的總體效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）河南省新農(nóng)保政策實(shí)施效果總體評(píng)價(jià)

圖1 新農(nóng)保政策實(shí)施效果總體評(píng)價(jià)

根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查所得數(shù)據(jù)，將有效問(wèn)卷評(píng)分進(jìn)行分組并繪圖，得圖1。數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保政策實(shí)施效果的評(píng)分均值為3.25，標(biāo)準(zhǔn)差為0.501，即總體評(píng)分集中在2.749～3.751分。因而，新農(nóng)保政策某些方面實(shí)施效果并未達(dá)到政府預(yù)期效果。分析調(diào)查數(shù)據(jù)，也發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保政策實(shí)施確實(shí)存在一些問(wèn)題，其實(shí)施效果有待提升。

三、新農(nóng)保政策實(shí)施存在的問(wèn)題

（一）新農(nóng)保政策保障水平有待提高

表1 新農(nóng)保政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)體系及評(píng)分

第一，繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短對(duì)參保人員個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的金額影響小。以100元繳費(fèi)檔次為例，繳費(fèi)15年、40年，60歲后每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金額分別是77元、139元。繳費(fèi)年限比為2.67，而月領(lǐng)取的養(yǎng)老金額比為1.8。繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短僅對(duì)參保者的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金額產(chǎn)生影響，且影響的程度較小。第二，政府補(bǔ)貼不分個(gè)人繳費(fèi)檔次的高低。新農(nóng)保政策參保繳費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)分為每年100元、200元、300元、400元、500元五個(gè)檔次，但政府補(bǔ)貼政策卻不區(qū)分個(gè)人繳費(fèi)檔次的高低。參保者均享有30元補(bǔ)貼，繳費(fèi)檔次越低，則政府補(bǔ)貼占個(gè)人繳費(fèi)的比例越大。這項(xiàng)補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)農(nóng)民選擇較低的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，所以參保者的個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金較少，這種情況必然影響農(nóng)村居民未來(lái)的養(yǎng)老水平。第三，養(yǎng)老金的金額不足難以保障居民養(yǎng)老生活。農(nóng)民參保繳費(fèi)15年后五個(gè)繳費(fèi)檔次領(lǐng)取的養(yǎng)老金分別為每月77元、90元、103元、115元和129元。約2/3的農(nóng)民認(rèn)為維持老年生活的最低生活保障為300元，即使不考慮通貨膨脹，僅以養(yǎng)老保險(xiǎn)金也滿足不了居民基本養(yǎng)老需求。第四，集體籌資及政府補(bǔ)助有限。新農(nóng)?；鸢▊€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分，由于集體補(bǔ)助不是強(qiáng)制性規(guī)定，據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，河南省被調(diào)查地區(qū)基本沒有集體補(bǔ)助，且存在政府補(bǔ)貼資金不到位的現(xiàn)象。

（二）農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保政策的了解程度低

首先，政府宣傳力度不夠。根據(jù)調(diào)查可知，新農(nóng)保宣傳未達(dá)到理想效果有兩方面原因：一是宣傳方式形式化。政府的宣傳方式僅是采用標(biāo)語(yǔ)、橫幅和宣傳單形式，未向農(nóng)民詳細(xì)解釋和說(shuō)明新農(nóng)保政策，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保了解不深。二是宣傳內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)化。由于政策宣傳者對(duì)新農(nóng)保的描述為繳費(fèi)15年，60歲后每月領(lǐng)取養(yǎng)老金，造成村民對(duì)新農(nóng)保政策的不信任，不敢輕易參保。少數(shù)農(nóng)民認(rèn)為，政府只是為政績(jī)而強(qiáng)制農(nóng)民參保，從而農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保政策產(chǎn)生排斥心理。其次，農(nóng)民參保意識(shí)薄弱。一方面，農(nóng)民對(duì)政策存在模糊認(rèn)識(shí)甚至懷疑態(tài)度，對(duì)政策的兌現(xiàn)表示擔(dān)憂；另一方面，農(nóng)民無(wú)法區(qū)分商業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，加上我國(guó)長(zhǎng)期不注重農(nóng)村社會(huì)保障工作的建設(shè)，老農(nóng)保的失敗教訓(xùn)，使新農(nóng)保雖對(duì)農(nóng)民有利，農(nóng)民仍不愿參保。

（三）政策設(shè)計(jì)缺乏細(xì)節(jié)

我國(guó)農(nóng)村保障政策碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，新農(nóng)保政策和特殊農(nóng)民群體的社會(huì)福利政策有重疊部分。例如，農(nóng)村五保供養(yǎng)政策中規(guī)定政府對(duì)五保戶的吃、穿、住、衣、葬給予幫助。五保戶的主要受益人群是無(wú)依靠的農(nóng)村老人。而新農(nóng)保政策規(guī)定符合條件的參保者均可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，造成五保老人享受雙重補(bǔ)貼。再如，我國(guó)對(duì)失地且貧困的農(nóng)民采取的補(bǔ)償方式是一次性的貨幣補(bǔ)償，但是失地農(nóng)民也可以參與新農(nóng)保，這樣就會(huì)出現(xiàn)重疊補(bǔ)貼。此外，政策細(xì)則缺乏與其他社保政策銜接的具體規(guī)定，使得出現(xiàn)重疊補(bǔ)貼。

四、提升新農(nóng)保政策實(shí)施效果的對(duì)策

（一）提高保障水平

首先，調(diào)整補(bǔ)貼政策。政府應(yīng)根據(jù)具體情況，采取相應(yīng)的補(bǔ)貼激勵(lì)措施。高檔次的繳費(fèi)獲得更多的政府補(bǔ)貼，從而提高個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金額，有效鼓勵(lì)農(nóng)民選擇較高的繳費(fèi)檔次。其次，提高養(yǎng)老金待遇。新農(nóng)保雖對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老起到一定的作用，但遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民養(yǎng)老的最低保障需求，地方政府可在中央財(cái)政補(bǔ)貼基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加養(yǎng)老金的補(bǔ)貼金額，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保對(duì)農(nóng)民的真正保障。

（二）加大政府宣傳力度

首先，各級(jí)政府要把新農(nóng)保作為一項(xiàng)真正惠民的政策，大力開展，切實(shí)為農(nóng)民著想，而不是將其看作一種財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，在宣傳方式上，采用農(nóng)民易于接受的形式進(jìn)行宣傳，如針對(duì)村民的不同情況，制定適合的養(yǎng)老計(jì)劃，充分調(diào)動(dòng)村民參保的積極性。最后，各級(jí)政府，特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要通過(guò)各種媒體渠道，幫助村民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老觀念，樹立起風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保政策的信心。

（三）增加農(nóng)民收入，增強(qiáng)其繳費(fèi)能力

大部分農(nóng)民選擇較低的繳費(fèi)檔次源于其較低的繳費(fèi)能力，這就需要從多方面促進(jìn)農(nóng)民增收，提高其繳費(fèi)能力。例如，政府可增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，因地制宜地推進(jìn)由多種農(nóng)業(yè)形式相結(jié)合的發(fā)展方式。發(fā)展地方農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)及服務(wù)業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)附加值，從而提高農(nóng)業(yè)收益，進(jìn)而提高農(nóng)民繳費(fèi)能力。

（四）促進(jìn)基金保值增值

第一，拓寬基金來(lái)源渠道。目前，新農(nóng)?；鸹鶖?shù)的規(guī)模小，可以采取恰當(dāng)可行的措施，拓寬新農(nóng)?；鸹I集的渠道，增加基金基數(shù)。一方面，可以引入社會(huì)捐助、公益金為新農(nóng)?；I集資金；另一方面，可以采用多渠道融資手段，如發(fā)行新農(nóng)保養(yǎng)老債券。第二，完善基金運(yùn)營(yíng)模式。新農(nóng)保資金的保值、增值方式：一是在銀行存定期的基礎(chǔ)上，適當(dāng)抽取部分資金投資于風(fēng)險(xiǎn)較低且收益高于銀行存款的政府國(guó)債；二是投資于國(guó)家政策支持的大型固定資產(chǎn)項(xiàng)目；三是將部分基金投資于大型的正處于成長(zhǎng)期的實(shí)業(yè)投資，確保低風(fēng)險(xiǎn)。第三，加強(qiáng)對(duì)基金的監(jiān)管。加大對(duì)新農(nóng)保資金投資的監(jiān)管力度，做到基金投資透明，投資方向及收益公開，發(fā)揮社會(huì)群眾的監(jiān)督作用。處罰私自挪用資金等違法現(xiàn)象，確保新農(nóng)?；鹆夹赃\(yùn)作。

（作者單位為東北師范大學(xué)）

［1］ 尚長(zhǎng)風(fēng).破解農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)困境的創(chuàng)新制度及評(píng)價(jià)［J］.財(cái)政研究，2007（9）：48-51.

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