周海文+王志剛

摘要：近年來，世界范圍內食品安全事件屢見不鮮，引起各國政府的高度重視，并出臺了豐富多樣的法律法規(guī)和治理措施。其中，歐盟被公認為具有最為完善的食品質量安全政策體系和監(jiān)控機制。文章對歐盟的食品質量標準的制定、認證體系的構建、監(jiān)管政策的實施情況以及對相關參與主體的影響等進行介紹分析，最后闡述其對我國食品質量安全監(jiān)管體系建設的啟示意義。

關鍵詞：食品質量安全；監(jiān)管政策；啟示

一、 引言

改革開放以來，隨著我國經濟的快速發(fā)展和居民收入水平的不斷提高，食品的消費結構和模式發(fā)生了巨大變化。消費者在所需食品的數量得到滿足后，逐步提高了對食品質量的要求，更加關注于食品的口感、營養(yǎng)、功能、安全性以及貯存方法等。但是，我國面臨的食品安全形勢不容樂觀，一方面食品市場存在嚴重的信息不對稱，導致市場失靈；另一方面，我國對食品安全違法懲處力度小，無法對食品生產者和經營者的違法行為產生有效的威懾效應，導致“毒豆芽”“鉻大米”“僵尸肉”等食品安全事件頻發(fā)，且屢禁不止。加之媒體對食品安全事件的頻繁報道，食品質量及其安全性日益為消費者所關切，公眾要求加強食品安全治理的呼聲越來越高。

盡管我國已經建立了以《食品安全法》和《農產品質量安全法》為核心，中央與各級地方政府、行業(yè)與企業(yè)多層次標準為補充的食品質量安全監(jiān)管體系，但是，存在食品安全標準建設滯后、政府管理職責不清、食品安全風險監(jiān)測和預警應急機制不健全等缺陷，導致監(jiān)督部門管理失位、缺位和錯位現(xiàn)象嚴重，食品質量安全形勢依然嚴峻。相形之下，歐盟現(xiàn)行的食品質量安全監(jiān)管體系建設更加完善，強調從“農田到餐桌”的“生產—經營—消費”全過程監(jiān)督管理，形成了法規(guī)、標準、認證與風險評估共同作用的監(jiān)管體系，集合了政府、企業(yè)、科研機構和消費者共同參與的監(jiān)管主體。那么，歐盟的食品質量安全監(jiān)管政策有哪些特點？它們是如何保障食品質量安全的？本文將通過綜述文獻中的新觀點來回答這一問題。

二、 食品質量安全的內涵

首先，食品質量的含義。質量作為食品適宜食用的標志，是食品固有的內在屬性。聯(lián)合國糧農組織（FAO）定義食品質量為對消費者的產品價值具有正面特質（營養(yǎng)價值、色澤、風味、生產和加工工藝等）而不存在負面特質（腐爛、病菌污染以及變質等）。食品質量可以通過其屬性進行評價，且食品的屬性主要通過以下兩種方法進行分類（表1）：一是根據食品的加工工藝的特征分類（生產標準、倫理標準、營養(yǎng)構成、可追溯性等）；二是按照食品的屬性分為搜尋品（價格、外觀、品牌和包裝）、經驗品（口味和方便性等）和信任品（安全性和可持續(xù)性等）。食品質量與消費者利益密切相關，消費者對食品質量的要求通常隨經濟的發(fā)展而提高，但是受到能力和知識的限制，消費者對食品質量的整體評價存在主觀隨意性。

其次，食品安全的含義。食品安全是食品質量的應有之義，屬于食品的信任品特征，是居民在食品購買消費以及質量期望形成的過程中唯一使用的屬性。我國最新版《食品安全法》把食品安全定義為“食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。食品安全也是一個綜合性概念，包括了食品衛(wèi)生、質量和營養(yǎng)等相關方面的內容，覆蓋整條食品產業(yè)鏈，涉及食品的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等環(huán)節(jié)。

再次，食品安全還具有政治學和社會學層面的含義。這里有兩點：一是從政治學角度來看，食品安全與人類生存權緊密相關，食品安全是政府和企業(yè)對公民最基本的責任和必須做出的承諾，凸顯了其唯一性和強制性的政治責任；二是從社會學角度來看，食品安全是個社會治理概念，每個國家在不同的經濟和社會發(fā)展階段所面臨的食品安全環(huán)境和問題和各不相同，治理手段也是與時俱進；即使在同一時期，經濟發(fā)展水平不同的國家，所面臨的食品安全環(huán)境也各有千秋。目前，就發(fā)達國家而言，食品安全風險主要是微生物污染難以有效預防和控制，以及由科學技術發(fā)展所帶來的不確定性，如轉基因食品對人類健康的影響機理還沒有定論；對發(fā)展中國家來說，食品安全風險則是市場經濟發(fā)育不完善和信息不對稱所引發(fā)的問題，如假冒偽劣、有毒有害物質的非法生產和添加；對欠發(fā)達國家來說，食品安全遭受的最大問題是食品的衛(wèi)生狀況堪憂，如清潔的飲用水短缺。

三、 歐盟食品安全政策的特點

1. 科學制定食品質量安全標準。公眾可接受的食品質量安全水平究竟是多少，難以有一個最終定論，主要有以下兩個難題：第一，毒理學限量標準有很多種。如微量的劇毒性化學類物質即可致人傷殘，甚至死亡，應禁止添加到食品中。而有些物質雖具有一定的毒性，但只要在一定的限量內，可以被人體分解或排出，不會對人類的健康造成實質性的危害。第二，食品安全限量標準有很多分類。主要的原因是人體對食品中不同種類的毒性物質或食源性病原體的可降解量是不同的，且不同年齡和體質的人對同一物質的毒性抵抗能力也存在差異。

為解決上述兩個難題，歐盟食品安全管理部門分別做出臺了如下兩點應對措施。首先，控制食品生產添加原料的類別，對其進行科學的動物試驗和食品安全風險評估分析。根據食品生產過程中必須人為使用的物質（食品添加劑、獸藥殘留物或食物中的農藥殘留）和天然存在于食品中的毒性物質的不同，分別制定了每日適宜攝入量和暫定每日耐受攝入量指標。此外，根據某些毒性物質（重金屬）在人體內不能分解而具有累積效應的特點，制定了暫定每周耐受攝入量指標。最終，在系統(tǒng)融合以上三個指標的基礎上建立了最高殘留限量指標。

其次，為精準制定限量標準，對食源性微生物的安全性評估堅持預防性原則。該標準主要采用了國際食品法典委員會（CAC）制定的（FSOs）“食品安全目標”標準。該標準步驟有二：第一，它需要區(qū)分各不同年齡段人體的食品安全水平，尤其考慮了毒物的作用大小其對兒童、病人及老人等易感人群的影響。第二，針對特定人群的食品消費結構，確定了相應的食品安全水平。因此，該標準確保了科學性和精準性，更好地指導和規(guī)范實踐。

2. 嚴格構建食品質量認證體系。認證是指企業(yè)自愿或被強制將生產的產品交于專業(yè)的第三方權威檢測機構，按照一定的技術標準對產品的生產工藝和質量進行審核，如果產品檢測結果符合各項標準要求，則可獲得認證證書或許可證。獲得認證不僅表明產品的質量能夠得到良好的保證，而且還使產品獲得一定的溢價空間。具體就食品安全認證來說，主要檢測項目包括是否使用違禁化學農藥和添加劑、農藥殘留以及食源性病菌是否超標等，并按生產過程控制和產品質量檢測結果，授予無公害、綠色、有機食品等認證標識。

由于歐盟經濟運行體制與我國不同，零售機構在認證體系構建方面具有強大的話語權和影響力，并制定了一系列食品安全認證標準。如歐洲零售商農產品工作組在零售商的倡導下提出了“良好農業(yè)生產規(guī)范”（GAP），旨在避免農產品在生產過程中受到外來物質的嚴重污染；英國零售商協(xié)會為滿足行業(yè)發(fā)展的需要，制定了BRC食品技術標準；HDE—德國零售商聯(lián)盟和FCD—法國零售商和批發(fā)商聯(lián)盟共同制訂了IFS國際食品標準，得到了歐盟食品零售商的廣泛認可。此外，生產者也發(fā)起了一些標準，比如荷蘭的HACCP。

在此背景下，歐盟和各成員國政府專注于食品質量安全的監(jiān)督和管理，不再指導和參與食品質量安全標準的制定，轉而由更加專業(yè)化的第三方權威科學技術機構來制定，使得食品安全標準更加科學、合理和精準。這些標準的出臺，目的在于堅持食品安全的根本原則下，整合全球的食品安全標準，建立有效的預警系統(tǒng)，及時篩選和發(fā)布食品安全問題信息，切實保護消費者，增強消費者對食品安全的信心。

3. 建立健全食品安全監(jiān)管制度。歐盟于2000年頒布《食品安全白皮書》強調食品安全從“農場到餐桌”整條食品供應鏈的全覆蓋監(jiān)管，包括種植、養(yǎng)殖、生產、加工、運輸、貯藏、批發(fā)、零售和消費等環(huán)節(jié)以及種子、農藥、化肥、原料、食品添加劑、工廠設備、運輸工具等生產資料，并建立了有效的預警機制，對潛在食品安全危害風險加以防范。建立了快速反應機制，當食品生產者的行為和企業(yè)的生產流程和工藝違反食品安全法律法規(guī)的規(guī)定時，監(jiān)管部門則會采取強制手段進行懲處，對保障消費者的食品安全信心，構建歐盟食品產業(yè)的良好信譽具有不可替代的作用。

歐盟在對整條食品產業(yè)鏈的產前原料準備、產中生產設備和技術控制和產后貯存和銷售的全程監(jiān)管的基礎上，建立了食品可追溯機制。例如，強制規(guī)定飼料生產企業(yè)對飼料原料的來源和配料進行登記和保存；要求養(yǎng)殖企業(yè)對飼養(yǎng)畜禽的生長、育肥和屠宰環(huán)節(jié)等進行全程記錄。食品安全與可追溯體系的認證促使食品企業(yè)的操作更加規(guī)范透明，監(jiān)管部門可以在發(fā)生食品安全事件時追本溯源，查清真相。

2002年歐盟制定的《基本食品法》對食品安全制度做了明確規(guī)定，具有最高的法律效力，對各成員國食品安全實行統(tǒng)一監(jiān)督和管理。與此同時，歐盟各成員國根據本國面臨的食品安全環(huán)境條件相繼設立的食品安全管理機構和監(jiān)督體系，為歐盟實現(xiàn)食品安全的最終目標提供了有效的制度保障。最終，歐盟食品安全監(jiān)管模式呈現(xiàn)“跨國統(tǒng)一監(jiān)管、歐盟和各成員國兩級監(jiān)控”的特點。

歐盟食品安全局（EFSA）在歐委會以及歐盟各成員國的監(jiān)督和指導下對食品鏈內的風險進行評估，并定期發(fā)布食品安全狀況。因為食品的營養(yǎng)價值、味道等與人們的飲食習慣密切相關且受消費者偏好的主觀影響較大，歐盟的法律規(guī)章對此并無明確的規(guī)定，但對原產地、地理標志等質量標簽體系的保護格外重視。一方面，質量標簽價格體系有效地阻止了食品商標和品牌的亂用和模仿，有效的保護了食品生產者的合法權益；另一方面，地理標志產品的保護與消費者的食品接受程度和評價水平正相關關系。

四、 歐盟食品安全政策對各參與主體的影響

該政策的影響有兩個方面：一方面，歐盟食品安全政策切實保障消費者的合法權益。理性的消費者在完全信息條件下肯定不會購買或食用不安全食品，但現(xiàn)實的市場交易中賣方往往比消費者掌握的食品（產品產地、營養(yǎng)成分或農藥殘留等）的信息更加充分。消費者要完全掌握食品質量安全信息，需要付出昂貴的信息搜尋成本。尤其當食品差異化程度很低時，消費者食用后往往無法判斷究竟是哪種食品引起了自身不適，難以斷定食品不安全的來源，導致無法正確評價食品的質量和安全性。如果將原本不是某個食品引起的身體不適卻誤認為由該食品引起，那么該食品將會受到不公正的評價，而本應受到消費者投訴的食品乃至賣方卻逃避了責任，使得生產和銷售不安全食品者在市場上形成劣幣驅逐良幣，最終導致市場失靈。對此，歐盟食品質量追溯體系可以對廣大消費者遭受的食品問題正本清源，尋找不安全食品生產和銷售方，同時對食品質量安全和食品企業(yè)行為進行嚴格監(jiān)管，切實保障消費者的合法權益。

另一方面，歐盟食品安全政策有效規(guī)范食品企業(yè)行為。通常情況下，為了確保生產出的食品更加安全，需要更加苛刻的衛(wèi)生環(huán)境、先進的生產工藝和靈敏的檢測設備，必然導致生產成本的提高，而且未必會在短期內獲得相應的收益。但如果始終遵守安全生產規(guī)范，生產出安全放心的食品，則可以打造食品的品牌效應，不僅會降低交易成本（包括違法后的懲處成本），而且會增加消費者對安全食品的忠誠度。這將在消費者和生產者之間構建起良好的信任關系，強化生產者的信譽。從長期來看，這對于生產者的總收益是增加的。

五、 對我國的啟示意義

通過上述分析，我國可資借鑒的啟示有以下四點：首先，制定科學合理的食品安全限量標準。雖然，我國已初步建立無公害、綠色、有機食品和相關體系認證的“三位一體”的農產品標準體系，但操作性、普適性較差，且國際認可度不高。因此，我國必須加快食品安全標準體系建設步伐，逐步縮小與國際先進食品安全標準的差距，及時清理和修訂不符合市場要求的標準，適應國際市場的需求，增強我國農產品貿易的競爭力。國家食品安全風險評估中心應堅持工作獨立性的原則，避免政府部門的行政干預。在參考歐盟強制性食品安全標準的基礎上，制定符合我國居民飲食習慣和體質特征的食品質量安全限量標準。在對食品安全實施強制性監(jiān)管的基礎上，應該堅持客觀、及時的原則，通報食品安全信息，向公眾提供科學建議。

其次，提高食品質量安全檢測技術水平。要實現(xiàn)對食品安全違法行為提早發(fā)現(xiàn)和及時處理，必須加強檢測配套設施和專業(yè)人才隊伍建設。一方面，加大專項財政資金支持，購買高精尖端檢測設備以及快速檢測儀器，提高我國食品質量檢測的覆蓋面、速率和準確度。另一方面，應該加強和鼓勵食品安全監(jiān)管從業(yè)人員的國際交流。積極安排食品質量檢測機構優(yōu)秀人才到歐盟參加專業(yè)化培訓，學習相關先進的檢測技能、檢測方法以及管理經驗，提高執(zhí)法監(jiān)管效率，建設一支綜合業(yè)務素質強的基層執(zhí)法隊伍。

再次，完善食品質量安全的認證和法律監(jiān)督體系。堅持食品質量安全預防為主，防治結合的原則下，結合我國面臨的食品安全實際環(huán)境，構建科學的食品安全風險管理系統(tǒng)。建立嚴厲的食品安全違法懲處的法律體系，發(fā)揮重典治亂的威懾作用，提高犯罪成本。加快推動食品安全監(jiān)管從高成本、低效率的“四龍治水”的分段監(jiān)管模式向“大監(jiān)管”模式的轉變，實現(xiàn)各部門間監(jiān)管的無縫對接，提高政府的監(jiān)管效率，營造良好的食品安全環(huán)境。

最后，兼顧各參與主體的利益。一方面，深入開展食品安全知識宣傳和教育工作，提升民眾的維權意識，鼓勵和倡導民眾參與食品安全監(jiān)管的積極性，加強食品安全監(jiān)管工作的信息公開、透明，設置食品安全問題的投訴熱線和構建暢通的舉報渠道，最大程度地杜絕政府“尋租”行為，切實保障消費者的合法權益。另一方面，提高食品企業(yè)的誠信生產和責任主體意識，加快食品質量認證體系的構建，促進企業(yè)的發(fā)揮品牌效應，增強市場競爭力。調動各參與主體的積極性，尋求社會監(jiān)管、自我監(jiān)管與自愿認證之間的最佳平衡點。積極發(fā)揮市場的導向作用，在確保食品質量安全底線和消費者合法權益的前提下，給予企業(yè)技術革新的空間。借鑒和引進國外先進技術，提高企業(yè)產品的國際聲譽和貿易競爭力，實現(xiàn)政府、企業(yè)和消費者等多方利益共贏。

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基金項目：農業(yè)部農產品質量安全監(jiān)督（風險評估）項目“農產品質量安全公眾認知評價體系構建與滿意度調查項目”（項目號：2130109）；廣義虛擬經濟技術研究專項資助項目“廣義虛擬經濟理論的拓展及其在食品安全領域中的應用”（項目號：GX2015-1009（Y））。

作者簡介：王志剛（1965-），男，漢族，遼寧省開原市人，中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授、博士生導師，研究方向為產業(yè)經濟和食品安全；周海文（1988-），男，漢族，山西省晉中市人，中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院博士生，研究方向為食品安全。

收稿日期：2016-11-06。