李永忠

30多年改革開放，政治體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，乃是不爭(zhēng)的事實(shí)。最早，想用行政體制改革代替政治體制改革。行政體制改革受阻后，又以行政機(jī)構(gòu)改革代替行政體制改革；先后六次行政機(jī)構(gòu)改革都無功而返。都以為政治體制改革，成了改革的禁區(qū)，媒體的禁語。誰能料想，具有里程碑意義的六中全會(huì)上，正式確定了“以習(xí)近平同志為核心的黨中央”。會(huì)后10天，便確定在北京市、浙江省、山西省開展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)。我研究制度反腐30多年，也未能想到中央能以如此寬廣度、高強(qiáng)度、大力度來高調(diào)推進(jìn)這一前所未有的“重大政治改革”。

為此，我結(jié)合多年的研究，特就設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)方案，提出“三強(qiáng)三弱”的思路，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展。

一是強(qiáng)干弱枝。十八大以前，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的溫家寶，曾感慨：政令不出中南海。這是因?yàn)椋嗄陙?，中央推行集體領(lǐng)導(dǎo)，常委分權(quán)；而地方各級(jí)黨委卻反其道而行之，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記到縣委、市委、省委書記都在不斷集權(quán)。由此，造成中央權(quán)威水位不斷下降，而地方的水位不斷上升。這一降一升的水位高差，不僅政令不出中南海，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)倒灌中南海。新一屆黨中央敏銳地認(rèn)識(shí)到問題的嚴(yán)重性，開始下大力扭轉(zhuǎn)這些年枝強(qiáng)干弱、尾大不掉的被動(dòng)局面。多年來受雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的制約，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣存在枝強(qiáng)干弱的情況。由于紀(jì)檢監(jiān)察體制不能有實(shí)質(zhì)性改革，于是被動(dòng)地選擇了擴(kuò)大外延的做法。地方各級(jí)紀(jì)委增加編制、增設(shè)機(jī)構(gòu)都側(cè)重于支線而非主線，都偏向于強(qiáng)枝而非強(qiáng)干。這種不能審時(shí)度勢(shì)的做法，形成了干弱枝強(qiáng)的局面。要盡快扭轉(zhuǎn)這一被動(dòng)局面，真正實(shí)現(xiàn)強(qiáng)干弱枝。

首先，試點(diǎn)省的監(jiān)察委員會(huì)要通過弱枝——減少分散在省級(jí)各部門、各單位的專職監(jiān)察干部，來強(qiáng)干——充實(shí)和加強(qiáng)省監(jiān)察委員會(huì)的力量。其次，要通過弱枝——減少或取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、市級(jí)、縣級(jí)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位紀(jì)委（紀(jì)檢組）的機(jī)構(gòu)、人員，來強(qiáng)干——充實(shí)和加強(qiáng)市、縣監(jiān)察委員會(huì)的力量。毛澤東分兵以發(fā)動(dòng)群眾，集中以應(yīng)對(duì)強(qiáng)敵的做法，值得我們借鑒。同時(shí)還能既集中兵力，又精兵簡(jiǎn)政。

二是強(qiáng)法弱紀(jì)。1993年紀(jì)委與監(jiān)察的合署辦公，由于監(jiān)察的地位低——政府的一個(gè)部門，合署后，只好走上擴(kuò)大外延的做法，既讓紀(jì)委越來越偏離黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)的定位，也拖累了紀(jì)委——黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的地位，還使紀(jì)委越來越難于把紀(jì)律挺在前面，去抓早抓小，使紀(jì)委的關(guān)口不斷后移并后撤。通過合署后紀(jì)委與監(jiān)察的合理分工，紀(jì)委執(zhí)紀(jì)要強(qiáng)，執(zhí)法要弱。監(jiān)察執(zhí)法要強(qiáng)，執(zhí)紀(jì)要弱。監(jiān)察委員會(huì)主管查處官員違法犯罪，減少并弱化執(zhí)紀(jì)的事，違紀(jì)的問題主要?dú)w紀(jì)委管。這樣，既體現(xiàn)紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)在法前，抓早抓小，把紀(jì)律挺在前面的的職責(zé)；又能夠加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦違法犯罪案件的力量，增加執(zhí)法的手段。對(duì)于違法犯罪問題，監(jiān)察委員會(huì)采用反貪的偵查手段、強(qiáng)制手段、審計(jì)的查賬手段等，就順理成章了。如此，既能明確職能，合理分工，又能取長(zhǎng)補(bǔ)短，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

三是強(qiáng)前弱后。首先，一線的辦案人員要增加。十八大以來，之所以取得明顯的反腐成效，一個(gè)重要原因，就是各級(jí)紀(jì)委保證了2/3的力量在辦案一線。今后的監(jiān)察委員會(huì)也要這樣，增強(qiáng)一線辦案人員的力量，盡量減少和弱化二線及后方兵力的配置。其次，要重視和加強(qiáng)信息情報(bào)的及時(shí)搜集匯總整理。前期情報(bào)信息工作做得好，辦案的力量才能得到最佳發(fā)揮。從而讓監(jiān)督前置，辦案緊隨，形成反腐的利劍。還可借鑒香港廉署等機(jī)構(gòu)配置、職能設(shè)置、力量分配的成功經(jīng)驗(yàn)。香港廉政公署80%的兵力就在執(zhí)行處，負(fù)責(zé)一線辦案；在情報(bào)搜集上也非常重視，比如和媒體的關(guān)系非常密切。一旦媒體發(fā)現(xiàn)了什么問題，它們很快就可以掌握，跟進(jìn)去分析有沒有違法、犯罪情形，怎么去調(diào)查應(yīng)對(duì)等。

3個(gè)試點(diǎn)省市的監(jiān)察體制改革之后，如何“實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”，我以為全覆蓋有上中下三策可選擇：上策——監(jiān)察工作全覆蓋；中策——監(jiān)察機(jī)構(gòu)全覆蓋，下策——監(jiān)察人員全覆蓋。

上策，也就是最好的模式，叫監(jiān)察工作的全覆蓋。就是通過積極主動(dòng)的監(jiān)察工作，把所有的監(jiān)察對(duì)象覆蓋住。是工作上門、監(jiān)督上門，而不是機(jī)構(gòu)設(shè)門、人員住門。香港廉署用的就是這種模式，他們是辦案力量的全覆蓋。

中策，二流模式，是機(jī)構(gòu)全覆蓋。比如在每個(gè)部門、每個(gè)單位都設(shè)一個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，這樣監(jiān)察干部之間的交流比較方便，職級(jí)待遇等具體問題也好解決。但是，“廉價(jià)政府”通常是“廉潔政府”的一個(gè)基本要因，機(jī)構(gòu)覆蓋需要很多的人力、物力、財(cái)力，有違“廉潔政府”的初心。

下策，最差的模式，則是人員的全覆蓋。向各個(gè)部門和單位派駐監(jiān)察人員，但這種做法有違毛澤東“分兵以發(fā)動(dòng)群眾，集中以應(yīng)付強(qiáng)敵”的原則。在腐敗問題嚴(yán)重的情況下，將人員分散派駐，難以形成拳頭，而且效率很低。過去我們有很多分散駐在各單位的專職紀(jì)檢監(jiān)察人員，但能真正發(fā)揮作用者寥寥，因此必須把人員整合起來集中使用。

兩千多年前的漢武帝，通過異體監(jiān)察總結(jié)出的“以小制大，內(nèi)外相維”的八字真經(jīng)，對(duì)我們今天擔(dān)負(fù)著重大政治改革的北京、山西、浙江三省市的監(jiān)察體制改革仍有可取之處。