黃 晗

（首都師范大學政法學院，北京100089）

指標治理及其困境——以京津冀PM2.5空氣污染治理為例

黃 晗

（首都師范大學政法學院，北京100089）

指標治理是一種具有中國特色的政治現(xiàn)象，也是從中觀層面理解中國國家治理機制的一個重要視角。從政治指標到經(jīng)濟指標，再到預期性指標和約束性指標的二分，指標長期被作為保障中央政府各個時期主要決策在地方得以執(zhí)行的有效手段。以京津冀地區(qū)PM2.5空氣污染治理為例，考察PM2.5這一空氣污染治理指標的生成、下放、監(jiān)督和考核過程，指標治理存在有效的一面，但也有其固有的局限性，尤其當它面對諸如空氣污染這一類具有跨域性、復合性的新型治理議題時，表現(xiàn)出明顯的效果失靈。

指標治理；空氣污染；環(huán)境治理

指標治理是中國常見但獨特的一種政治現(xiàn)象，它是指就國家重要治理領(lǐng)域或政策目標生成或訂立相應的指標，并對指標進行層層下放和分解，通過考核官僚體系各個層級的指標實施狀況，從而保障政策的貫徹和執(zhí)行，以最終達成某種治理目標。在已有的學術(shù)研究中，一些學者事實上已經(jīng)對指標治理相近的政治現(xiàn)象進行了討論，并形成了一些具有分析性意義的概念，成為對中國特有國家治理機制的有益思考，例如：壓力型體制（楊雪冬，2012［1］）、目標責任制（王漢生、王一鴿，2009［2］；周黎安，2012［3］）、數(shù)目字管理（黃仁宇，2006［4］）、目標治理（鄢一龍、王紹光、胡鞍鋼，2013［5］）等等［6］［7］［8］［9］［10］［11］。①治理機制的相關(guān)討論可參見曹正漢《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，載《社會學研究》，2011年第1期；黃宗智《集權(quán)的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，載《開放時代》，2008年第2期；李侃如《中國的政府管理體制及其對環(huán)境政策執(zhí)行的影響》，李繼龍譯，載《經(jīng)濟社會體制比較》，2011年第2期；渠敬東《項目制：一種新的國家治理體制》，載《中國社會科學》，2012年第5期；周雪光《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，載《開放時代》，2012年第9期；周雪光、練宏《政府內(nèi)部上下級部門間談判的一個分析模型——以政策實施為例》，載《中國社會科學》，2011年第5期。

在已有的這些研究的基礎(chǔ)上，“指標治理”本身也十分值得關(guān)注。指標作為一個關(guān)鍵性治理工具，其生成、下放、分解、監(jiān)督和考核等過程都體現(xiàn)了深刻的制度性邏輯。國家在各個領(lǐng)域所訂立的治理目標往往需要通過生成關(guān)鍵性指標來加以確立并宣示重要性，同時，可測量、可分解的指標才能保證政策被嚴格地貫徹和執(zhí)行。因此，指標體系很多時候是體制運轉(zhuǎn)的一個中樞系統(tǒng)，指標治理也是當代中國國家治理的一種重要機制。同時，“指標治理”也具有已有概念所不能很好涵蓋的一些內(nèi)容和意涵。例如，相對于壓力型體制而言，指標治理不僅局限在基層政府，更是一種貫穿上下的治理機制；相對于目標責任制而言，指標治理可能更加引導人們關(guān)注指標的生成、責任的量化傳導及考核；指標治理也特指當指標管理與干部人事制度結(jié)合起來后的一種具有體制性色彩的治理機制，這一點上，它的意義也不是數(shù)目字管理或者目標治理所能全部涵蓋的。另外，諸如指標的生成、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，不僅涉及中央與地方的關(guān)系，還涉及國家與社會的關(guān)系，以及區(qū)域地方政府間的關(guān)系等更豐富多元的維度。因此，在這些意義上，指標治理研究是對已有研究的補充和豐富。

一、指標的演變：政治指標、經(jīng)濟指標、約束性指標

對指標的運用可以追溯到建國前的土改時期，中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)運用指標化的方式來劃分階級成分。根據(jù)當時中央的規(guī)定，必須在解放區(qū)的農(nóng)村中找出一定比例的階級敵人，在政治高壓下，階級劃分以指標的形式下放給各級政府。這種政治上的指標化管理模式在建國后的“三反”運動和“反右”運動中繼續(xù)被使用，“三反”時期的“打虎指標”和反右運動中“右派指標”是最典型的代表。建國后，因襲蘇聯(lián)的發(fā)展模式，在強烈的“趕超”意識下，中國建立起了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，國家的整體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以及個人的日常生活等一切活動被納入國家的計劃，而計劃的制定和實施則體現(xiàn)為一系列的生產(chǎn)和生活指標，由此，指標成為滲透國家經(jīng)濟社會方方面面的一種管理模式。

改革開放后，伴隨著從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟的過渡，計劃經(jīng)濟體制下針對各項具體物質(zhì)生產(chǎn)部門的指標化生產(chǎn)和管理逐漸式微，代之而起的是“GDP增長”這樣一個總體性的、可量化的經(jīng)濟指標。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展基調(diào)下，GDP增長成為政績考核的核心指標，指標與干部人事考核制度結(jié)合，成為各級政府行為的指揮棒。

GDP指標激勵下的“發(fā)展型地方政府”是推動中國經(jīng)濟增長奇跡的重要引擎。但以GDP為單一衡量指標的發(fā)展體制也帶來了諸如生態(tài)破壞、地方政府公共服務職能缺失等一系列問題。此后，正是伴隨著對單一發(fā)展思路的反思，中央政府試圖打破以GDP為單一指標的政績考核體系，在其中嵌入更多反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和政府職能轉(zhuǎn)變的指標元素。以“十一五”規(guī)劃為分水嶺，中央政府首次將指標考核體系劃分為“預期性指標”和“約束性指標”兩個維度，并在其中更加強調(diào)了體現(xiàn)政府公共服務職能的“約束性指標”的重要性。“預期性指標”是中央對地方政府預期將達到的經(jīng)濟社會發(fā)展目標的一種設(shè)定和規(guī)劃；而“約束性指標”則主要用于對政府公共服務責任承擔情況的約束和考核。一方面，中央用經(jīng)濟表現(xiàn)等“預期性指標”來對地方進行激勵；另一方面，中央又握住“約束性指標”這根韁繩，在必要時重啟政治控制的手段，通過人事任命系統(tǒng)的控制來改變地方政府官員所面臨的激勵和約束，為新政策的出臺、貫徹和實施保駕護航，調(diào)控地方政府在公共服務、環(huán)境保護和土地使用等方面的行為。由此，指標治理被運用到了包括社會管理、公共服務在內(nèi)的更加廣泛的現(xiàn)代社會治理領(lǐng)域。

指標治理是如何運行的？怎樣評價它的真正績效，尤其是當它被運用到新的治理領(lǐng)域時，它的有效性如何？這是本文提出的問題。

本文聚焦于現(xiàn)代國家治理的一個典型領(lǐng)域——環(huán)境治理領(lǐng)域。環(huán)境指標是約束性指標中具有代表性的一項。自科學發(fā)展觀被提出以來，中央試圖將環(huán)境這一因素納入官員考核體系中去，為此先后產(chǎn)生了幾個階段性環(huán)境指標。最初，中央政府提出體現(xiàn)科學發(fā)展觀的地方黨政干部考核指標體系，把環(huán)境保護、資源消耗與安全生產(chǎn)、耕地保護三個涉及可持續(xù)發(fā)展方面的考核評價要點作為對省級人民政府領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要依據(jù)，對地方官員實行環(huán)境問責制和一票否決制；其后，中央政府又引入綠色GDP核算，試圖“綠化”GDP，但這一努力最終因?qū)嵭惺茏瓒媸。弧笆晃濉睍r期，中央政府提出單位GDP能耗指標考核，這是中國政府第一次在五年計劃中引入強有力的環(huán)境約束性指標，這一單位GDP能耗指標在實行初期成效顯著，但地方政府的能耗項目很快反彈，甚至衍生出“拉閘限電”的鬧劇，也迫使中央政府再次將“十二五”的節(jié)能減排指標從單位GDP能耗修改為能源總量指標。近年來，空氣污染成為一個廣受關(guān)注的話題，以PM2.5顆粒物為特征的新的空氣污染形態(tài)是中國長期以來以環(huán)境為代價的經(jīng)濟增長、尤其是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型嚴重滯后的一個井噴式體現(xiàn)。因此，PM2.5成為新階段的又一代表性環(huán)境指標，中央政府再次將PM2.5納入官員考核體系，甚至超越GDP增長的指標力度，具有“一票否決”的效力。

本文正是選取京津冀地區(qū)PM2.5空氣污染治理這個具體的案例，試圖來觀察：指標治理如何被運用于解決空氣污染問題？具體而言，指標如何生成，如何實施，如何監(jiān)控，如何考核？同時，本文尤其關(guān)注的是，當指標被運用到諸如空氣污染治理這樣新的議題時，它的績效如何，遭遇到何種治理的困境？

二、案例：京津冀地區(qū)PM2.5空氣污染指標治理

（一）指標的生成

從技術(shù)上看，PM2.5之所以成為一項治理指標，與其自身特性有著很大關(guān)系。PM2.5可以直接進行測量，不需要進行核算和轉(zhuǎn)換，這為指標管理提供了較大的便利，也大大減少了地方政府作假造假的空間，增強了指標的可控性和可信度。同時，PM2.5作為一種新的復合型二次污染物，能全面反映包括二氧化硫、氮氧化物以及氣溶膠等等在內(nèi)的多種一次污染物形態(tài)，只要測量PM2.5一項指標，就可以間接反映其他各項污染物的治理狀況。因此，它能比較準確全面地反映一個地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)和污染形態(tài)，符合政府設(shè)置指標的可操作性、有效性原則，是對之前多種空氣質(zhì)量測量指標的最佳替代物。

從更深層次原因看，一方面，PM2.5被確定為考核指標，是國家和社會互動的結(jié)果，民眾的異議表達對于中央政府將PM2.5細顆粒物確立為空氣污染治理的考核指標并將之納入整個干部考核體系起到了很大的推動作用；另一方面，PM2.5指標的生成也源于央地關(guān)系現(xiàn)狀下中央政府試圖加強宏觀調(diào)控能力的考量。指標選擇背后的政治經(jīng)濟學意涵也有助于理解指標的運作和實施過程中形形色色的問題和現(xiàn)象。

首先，PM2.5被確定為考核指標是政府回應性的一個體現(xiàn)。2011年2月，北京連續(xù)多天霧霾，民眾的不滿情緒浮現(xiàn)。就在人們紛紛抱怨空氣質(zhì)量不堪忍受的時候，潘石屹在微博上轉(zhuǎn)發(fā)了一張來自美國大使館空氣治理監(jiān)測的截圖，顯示2010年10月30日12時，北京空氣質(zhì)量指數(shù)為425，PM2.5濃度為387，級別為有毒害。這條微博隨即引發(fā)了大量的轉(zhuǎn)發(fā)和評論，一時間民怨沸騰。七成受訪的北京民眾認為市政府的空氣污染檢測值和自己的直觀感受不相符，因此對政府的空氣質(zhì)量信息表示懷疑［12］。美使館數(shù)據(jù)引發(fā)的風波很快掀起了公民對于官方空氣質(zhì)量監(jiān)控行為一系列的質(zhì)疑：污染物指標缺失、測算方法被操縱、監(jiān)測點被轉(zhuǎn)移、信息發(fā)布模糊。隨著事件的進一步發(fā)酵，網(wǎng)絡積極分子開始發(fā)出市民自發(fā)測量空氣污染程度的號召，民間環(huán)保團體和個人紛紛走上街頭，自主測量PM2.5數(shù)據(jù)。多家環(huán)保NGO聯(lián)合發(fā)起“我為祖國測空氣”的環(huán)?；顒印Ｍ瑫r，各地自然之友小組紛紛響應網(wǎng)絡呼聲，自行購買空氣測量儀器測量PM2.5的數(shù)值，并進行實時發(fā)布［13］。最終，在網(wǎng)絡民眾力量的巨大壓力之下，政府承諾改進空氣監(jiān)測指標，公開空氣質(zhì)量監(jiān)測信息，并把PM2.5作為考核地方黨政干部一把手的一項重要指標。不可否認，PM2.5被納入公共決策議程很大程度上是社會意見領(lǐng)袖、網(wǎng)民、環(huán)保組織、專家等社會力量共同展開的一場關(guān)于空氣質(zhì)量信息公開的公民行動。

其次，PM2.5也是中央政府在經(jīng)濟過熱、產(chǎn)能過剩的宏觀經(jīng)濟形勢下，用以抑制經(jīng)濟過熱、淘汰落后產(chǎn)能、撬動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一個政策杠桿［14］。中央政府事實上一直存在著通過設(shè)定約束性指標對“地方發(fā)展主義”給予限制的動機，但這種調(diào)控“屢調(diào)不靈”，PM2.5的出現(xiàn)事實上為中央政府再一次調(diào)控提供了契機和政策工具。從PM2.5進入最高決策議程的過程來看，可以發(fā)現(xiàn)，這一過程在2012年末到2013年初經(jīng)歷了一個明顯的轉(zhuǎn)折。在2012年之前，雖然空氣污染日益嚴峻，但直到2012年10月國務院出臺《區(qū)域大氣污染防治十二五規(guī)劃》，政府對于空氣污染治理的態(tài)度仍然較為保守。轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在2013年初，新一屆政府對于空氣污染治理的態(tài)度發(fā)生了明顯的變化，出現(xiàn)了空氣污染治理是一種基本公共物品的提法。在緊接著的一系列會議和文件中，政府對空氣污染治理表現(xiàn)出巨大的決心，空氣污染治理被作為核心任務和政治任務提到空前的高度。中央政府通過PM2.5考核對地方政府的空氣污染治理行為進行激勵和監(jiān)督，事實上也是部分地運用這一政策工具來間接抑制經(jīng)濟增長速度，倒逼地方政府淘汰過剩產(chǎn)能，進行產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

（二）指標的下放和分解

PM2.5正式進入公共議程是在2013年6月。李克強總理召開國務院常務會議，把大氣污染治理上升到“重大民生問題”、“經(jīng)濟升級的重要抓手”的高度，形成了大氣污染防治的十條基本措施，也就是后來被簡稱為“國十條”的原始文本。在同年9月國務院出臺的《國務院大氣污染防治行動計劃》中，中央政府首次明確了中國PM2.5空氣污染治理的目標，并建立起針對PM2.5的目標責任制度。國務院與各?。▍^(qū)、市）人民政府簽訂大氣污染防治目標責任書，將重點區(qū)域的細顆粒物指標、非重點地區(qū)的可吸入顆粒物指標作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標，構(gòu)建以空氣質(zhì)量改善為核心的目標責任考核體系，也將目標任務分解落實到地方政府和企業(yè)。作為《大氣污染防治行動計劃》中最重要的區(qū)域，由國務院協(xié)調(diào)京津冀及周邊三省召開了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治工作會議，主抓空氣治理的國務院副總理張高麗對六省區(qū)的任務進行部署。環(huán)保部與北京、河北、天津、山西、內(nèi)蒙古、山東六省區(qū)市逐個簽訂了大氣污染防治目標責任書。京津冀三個省市也分別形成了各自的空氣污染治理計劃。在空氣質(zhì)量一票否決的制度下，空氣污染治理變成一個政治任務，也變成各級地方政府的首要大事。

PM2.5指標如何分解下放到各區(qū)縣？對于地方政府而言，面對國家規(guī)定的PM2.5治理指標，第一步就是要順次對指標進行縱向下放，對所屬各個轄區(qū)的PM2.5治理目標進行規(guī)定。以北京為例，對于中央下放的整體指標——顆粒污染物控制在60微克／立方米左右，市級政府按照各個區(qū)縣的特點和實際情況對指標進行調(diào)整，并分派給各個區(qū)縣。在生態(tài)基礎(chǔ)較好的區(qū)縣，如懷柔、密云、延慶等，相應拔高指標標準，而位于東部、南部的通州、順義、大興等工業(yè)基礎(chǔ)較好的平原地區(qū)，則適當放寬指標，位于城市中心的東城、西城、朝陽等區(qū)則選取中間值（見表1）。通過指標分解過程中的微調(diào)，地方政府在確保完成總體指標任務的前提下，對不同轄區(qū)的任務分擔進行了分配和切割。同時，跟以往一樣，為了更好地完成指標、彰顯政績，上級政府的指標到了地方官員那里往往被層層加碼。

表1　北京市PM2.5指標分組下放情況

除了縱向?qū)訉酉路?，指標也在不同職能部門之間被橫向分解，而這種分解往往是在關(guān)鍵指標壓力驅(qū)動下，通過一把手統(tǒng)抓統(tǒng)管之下的部門協(xié)同來實現(xiàn)的。盡管關(guān)于顆粒物污染的主要來源以及各種污染源的確切貢獻比例尚存在較大爭論和分歧，但在地方政府層面，污染控制的任務被拆分為四個方面：控制煤炭燃燒、控制企業(yè)污染排放、控制車輛尾氣排放、控制建筑物揚塵污染。同樣以北京為例，清潔空氣行動計劃的重點任務分解方案將各政府職能部門編入降塵、壓煤、控車、治污四組，若干關(guān)鍵職能部門被任命為各組組長，并明確牽頭單位一把手為責任人，各小組根據(jù)情況和需要吸收其他相關(guān)責任單位加入（見圖1）。

圖1　北京市PM2.5治理任務分組

很難簡單地評價這種項目制組織形態(tài)的實際效率。它主要取決于三方面因素：牽頭部門是否強勢、任務切割是否清晰、各單位分管領(lǐng)導關(guān)系是否和諧。大多數(shù)時候，牽頭任務被委派給較強勢部門，但也不能排除仍然有許多任務項的牽頭單位相較于相應的責任單位而言處于弱勢地位，這給協(xié)調(diào)工作帶來較大難度。同時，項目制結(jié)構(gòu)也無法避免雙頭領(lǐng)導的問題，在實際運轉(zhuǎn)過程中，當牽頭單位和責任單位就職責任務發(fā)生分歧時，就需要各自上訴分管領(lǐng)導，并由分管領(lǐng)導反映在市級工作會議上，由一把手來最終完成協(xié)調(diào)，因此在效率上并不可觀。這種空氣污染治理的體制也被同樣復制到了各個區(qū)縣。

（三）指標的監(jiān)控

指標不只是簡單地被下放、分解和驗收，中央政府還需要對指標的執(zhí)行過程進行監(jiān)督，而這一監(jiān)督有賴于克服上下級政府之間的信息不對稱，準確地掌握地方政府的信息和情況。在此次空氣污染治理過程中，中央政府事實上通過積極主張和推動環(huán)境信息公開，利用民眾的“社會化監(jiān)督”，達到了更好地監(jiān)控地方政府政策執(zhí)行情況的效果。

在我國既有的環(huán)保體制中，環(huán)保機構(gòu)的垂直化管理較為欠缺，環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)隸屬于地方政府管理，具有極強的屬地化特征，因此上級政府并不總能準確地獲取下級政府的信息，下級政府為了數(shù)字上好看往往扭曲真實的環(huán)境監(jiān)測信息，或者干預環(huán)境監(jiān)測過程，指標的具體執(zhí)行情況、上報指標的真實性都無法得到較好保障。在此次PM2.5空氣污染治理中，中央政府策略性地采取了兩項措施，具體而言：一是中央政府在對空氣污染治理實行目標責任制考核之初，就開始著手在全國范圍內(nèi)大量建設(shè)和增加空氣質(zhì)量監(jiān)測站點，把它作為空氣污染治理的一項重要工作；二是中央政府要求包括市級、縣（區(qū)）等在內(nèi)的各個層級的空氣污染監(jiān)測點向公眾公布空氣質(zhì)量的實時數(shù)據(jù)。

可以說，這兩項措施大大推進了環(huán)境信息公開的進程。而政府之所以扮演環(huán)境信息公開的積極倡導者和推動者的角色，更重要的原因在于它希望通過增設(shè)監(jiān)測點更好地掌握真實的環(huán)境信息，同時，也通過要求各個層級監(jiān)測點實時公開信息的方式避免中間層政府對指標的干預和操作。中央政府通過強制地方政府公開信息，事實上更多地是試圖通過發(fā)動社會力量對地方政府的指標執(zhí)行行為進行監(jiān)控。然而，這種有意識地與社會民眾結(jié)盟的政策并不意味著民眾參與污染治理或者環(huán)境信息公開的制度化，同時，也不意味著下級政府在指標執(zhí)行上真的喪失了操作的空間。

（四）指標的考核

隨著中央對空氣質(zhì)量重視程度的升級，PM2.5首次被上升為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標，與政府績效考核掛鉤，實行“一票否決”。為了確保指標能被執(zhí)行和落實，并迫使地方政府對當?shù)乜諝赓|(zhì)量負總責，中央政府要求各地嚴格落實目標責任，宣稱每月公布空氣質(zhì)量最差的十個城市和最好的十個城市名單。此外，中央政府對空氣的考核時間是在2017年，但事實上，從2014年開始，政府就已經(jīng)在進行內(nèi)部的逐年考核和驗收。

因為此前沒有應對像空氣治理這樣具有較大不確定性的事項，所以各級政府在制訂分階段的指標計劃時，事實上也是抱著“試試看”、“邊走邊看”的心態(tài)來掌握指標完成的進度和節(jié)奏。同時，指標雖然被層層下放，但是對于地方政府、尤其是中間層級的地方政府而言，仍然存在很大的靈活調(diào)控空間，可以通過對指標的分配和微調(diào)來達到彈性化控制。對于同一轄區(qū)的不同地方而言，污染治理績效考核一般只是在同一梯次的地區(qū)之間取一個相對排名，不同梯次之間不具有可比性，因而也就不對彼此構(gòu)成實質(zhì)性的壓力。即使在同一梯次中，一般情況下，上級政府也會適當照顧各個下級政府的積極性，對污染治理的考核結(jié)果進行一定的內(nèi)部調(diào)整。同時，下級政府還有相當多“訴苦”的途徑來陳述自身的特殊情況，從而改變上級的指標設(shè)計或者考核。以北京市S區(qū)為例，該區(qū)的一個監(jiān)控點設(shè)在機場附近，機場因為頻繁的飛機起落，帶來大量的空氣污染。但是，該機場不屬于S區(qū)管轄范圍，而是市政府和交通運輸部共同管理，因此S區(qū)以此為由提出更換監(jiān)測點位置的建議。再如，一些區(qū)縣的監(jiān)測點設(shè)在外埠車輛進城主干道附近，由于交通管制，大量外埠車輛只能在夜晚時段進入市區(qū)，導致監(jiān)測點的數(shù)據(jù)夜晚較高。①一般而言，夜晚的空氣污染指數(shù)要低于白天。類似情況很多地方都存在，因此，指標下派之后，地方很多時候會提出申訴以求軟化任務指標。盡管這種討價還價很多時候并不能真正軟化指標，但事前對困難的陳述能在指標無法完成時幫助下級政府避免一定的政治風險。

在指標的考核過程中，有幾個問題是比較顯著的：首先，因為指標被分解成了為數(shù)眾多的分解措施，一些職能部門的一把手可能身負多重任務。例如，在北京的清潔空氣行動計劃分解方案中，環(huán)保局局長一人就身兼六十多個項目的直接負責人。這種責任人制度的效率可想而知是值得懷疑的。其次，對于一票否決而言，因為缺乏明確的、可以科學界定的責任范圍，實際責任是很不明確的。再次，指標的設(shè)計和分派事實上是真真假假、虛虛實實，大多數(shù)時候，地方不同層級政府官員都能夠判斷，哪種指標是剛性的，哪些是彈性的。因此，上級政府在確定指標的時候是掌握全局、留有余地、酌情問責，下級政府也是邊做邊看、急緩有度、相機行事。最后，指標的考核某種程度上針對的只是一種“態(tài)度”，而非實際的績效。上級政府往往會酌情考慮各下級政府的實際情況，這不僅體現(xiàn)在指標的制定上有商量的空間，也體現(xiàn)在當考核情況不理想時，地方政府也并不總會被“一竿子打死”，而是受到“大棒加胡蘿卜”的對待，真正重要的是下級政府對指標的“忠誠度”宣誓。

三、指標治理的困境

指標治理的確能解決一定的問題，但是它能否真正實現(xiàn)治理效益的最大化？相關(guān)討論已經(jīng)從一些方面對指標在實行過程中可能面臨的問題進行了一定的闡述。大體而言：首先，指標的設(shè)定本身可能是不科學的，是拍腦袋的結(jié)果，很多指標在實行過程中并不具有可測量性和可操作性。其次，指標并不總是能衡量真實的治理效果，同一指標可能并不適用于情況迥異的不同地區(qū)。再次，指標具有弄虛作假的空間，指標的不切實際或者考核的政治性后果太過嚴重，事實上間接逼迫各級政府造假，造成“數(shù)字出官、官出數(shù)字”［15］，地方政府為了完成指標可以在做好材料上狠下功夫。最后，指標可能被選擇性執(zhí)行［16］，基層官員在面臨多項考核指標時往往做出自己的排序，指標的執(zhí)行與否取決于其是否被賦予更高的政治權(quán)重。

從京津冀PM2.5空氣污染治理的效果來看，指標治理在一定程度上發(fā)揮了效力。在空氣污染治理與黨政干部考核掛鉤的前提下，各地在削減煤炭產(chǎn)量、壓縮鋼鐵產(chǎn)量、外遷污染企業(yè)等量化任務的執(zhí)行方面確實都有了一定的舉措。但另一方面，這種傳統(tǒng)治理方式的困境也是顯見的。除了已有研究所討論的方面，指標治理的效力很大程度上取決于特定指標在整個政績考核體系中的政治重要性，因而這個指標背后所涉及的政策在公共議程中的可持續(xù)性并不一定是穩(wěn)固的。此外，指標治理至少還存在這樣幾個困境：

其一，治理的非常態(tài)化問題。指標治理顯然容易導致運動式治理和應急式管理。例如在空氣污染中，為了完成指標，應急式、突襲式的控制方式往往受到青睞。以北京為例，空氣重污染日應急管理在位階上要高于空氣污染的基礎(chǔ)性治理工作。原因很簡單，《清潔空氣行動計劃》規(guī)定年均PM2.5指數(shù)應控制在60微克／立方米，即每年P(guān)M2.5總量應控制在2000微克左右。而重污染日是指PM2.5數(shù)值在250微克／立方米以上的污染天氣。按此計算，一年中只要出現(xiàn)了7至8個250微克／立方米的重污染天氣，則無論政府的日常污染控制如何努力，全年的指標也決不可能完成。而近幾年出現(xiàn)在京津冀地區(qū)的霧霾天氣，嚴重時細顆粒物的濃度一度高達700微克～1000微克／立方米?？梢韵胍姡匚廴救盏目刂茖τ诘胤秸瓿煽諝赓|(zhì)量的指標就變得非常關(guān)鍵。同時，民眾對重污染天數(shù)的感受最深刻，對政府的指責也最激烈。因此，相比日常性空氣治理，各級政府更著力于制定滅火式的應急措施。為了突擊和應急，地方政府也會在不同種類的污染之間做出調(diào)配。對于京津冀地區(qū)許多城市而言，每年的冬季供暖期都意味著污染控制難度的加大，因此一些地方政府往往對機動車實行單雙號限行以抵消取暖所增加的污染排放，保證指標完成?？梢钥吹?，指標壓力迫使地方政府不得不采取休克式的強效措施，這與上一輪節(jié)能減排中地方政府為突擊完成指標而上演的“拉閘限電”鬧劇一樣，都暴露出指標治理的嚴重困境。

其二，質(zhì)的管理失靈。指標治理的一個技術(shù)性前提是指標可量化，即指標必須是簡單、清晰、可測量的。但是，諸如PM2.5空氣污染治理這一類問題卻非常典型地暴露了指標治理用量化管理去達到質(zhì)的效果、用單一指標去控制復合性污染的困境。就空氣污染的歷程而言，各級政府歷來習慣了將大氣污染控制的管理目標設(shè)定為污染物減排量，而這些污染物的選取并未見得能夠反映空氣污染的真實狀況。在此次PM2.5治理過程中，地方政府第一次遭遇了一個不能用“排放量”來測量的復雜指標，這一度令地方政府十分困惑、無從著手。地方政府官員習慣了指標拆解和“各個突破”，但是現(xiàn)在要跟虛無縹緲的空氣污染作斗爭，他們發(fā)現(xiàn)付出的努力和最后的結(jié)果具有極大的不對等性。這就表明，指標治理這樣一種傳統(tǒng)的治理機制在面臨新的復合性的不可量化的公共治理議題時，表現(xiàn)出比較明顯的治理失靈。

其三，跨域治理難以達成。指標治理無法處理的另一個問題是流動性。指標必須能在各個屬地間被明確地切割，才能被準確地下放和分配，這也是指標治理得以實行的一個技術(shù)前提。在面對諸如空氣污染這類問題時，指標治理顯然遭遇了這個技術(shù)困境。在此背景下，中央政府試圖通過“全國一盤棋”的方式，延續(xù)甚至運用更強覆蓋范圍的指標治理來解決跨域性問題，但是效果卻不盡如人意。

奧運會前期，為了確保北京空氣質(zhì)量，中央政府曾協(xié)調(diào)華北六省市建立起過一個大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。在這個機制框架下，六省市進行了一系列的生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)遷移和利益協(xié)調(diào)。奧運會舉辦期間，環(huán)保部牽頭與京津冀三地政府及周邊省份制定了一個包括停產(chǎn)停工、限號限行、城市清潔等各方面嚴格控制污染措施在內(nèi)的全方位空氣質(zhì)量保障和應急體系。但這一舉國行為下的協(xié)調(diào)機制顯然不能持續(xù)，奧運會結(jié)束后，聯(lián)防聯(lián)控機制旋即解體。在此次PM2.5空氣污染治理中，中央政府對于跨行政區(qū)域之間的利益協(xié)調(diào)和協(xié)同治理事實上仍然沒有更為可行的措施，而是只能在既有的屬地管理和目標責任制度框架下解決空氣污染問題。因而，中央政府提出用“全國一盤棋”的方式來解決跨域污染問題，即不僅在污染嚴重地區(qū)，同時也在周邊地區(qū)采取相同的指標下放，希望通過這種方式達到“治理好自己的污染就是最好的聯(lián)防聯(lián)控”的效果。這種模式在邏輯上是成立的，每個轄區(qū)控制好各自的污染源，理論上就能實現(xiàn)空氣質(zhì)量的整體改善。然而這個模式一旦實施起來，除了可以確切明確責任轄區(qū)的污染源之外，很多時候，各行政轄區(qū)之間往往就跨域污染的最終責任陷入無休止的推諉和扯皮中。尤其是，轄區(qū)之間交界地帶的污染問題屬于準公共物品，相鄰轄區(qū)政府都愿意在污染監(jiān)測的技術(shù)上“下功夫”，以論證污染源在相鄰轄區(qū)，從而撇清自己的責任。隨著各個地方政府紛紛尋求方法劃清責任界限，空氣污染問題愈加被屬地化地分割，跨域治理事實上很難實現(xiàn)。

同時，指標治理也使得污染控制區(qū)域內(nèi)不同行政轄區(qū)之間的生態(tài)補償難以實現(xiàn)。污染的過程實質(zhì)是一種資源和利益的分配過程，治理污染的過程其實也是另一種資源和利益的分配過程。因此，怎樣在治理污染的過程中合理地考慮和分配發(fā)展的機會、治污的權(quán)責是非常重要的。構(gòu)成同一個污染區(qū)域的不同行政轄區(qū)往往處在完全不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，具有完全不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)。區(qū)域內(nèi)發(fā)展的不平衡固然有其地理、資源稟賦等方面的原因，但從歷史發(fā)展上來看，經(jīng)濟發(fā)展的不均衡通常與中心區(qū)域向周圍區(qū)域的資源汲取有關(guān)，而產(chǎn)業(yè)形態(tài)的不均衡通常與落后區(qū)域承接中心區(qū)域的淘汰產(chǎn)業(yè)有關(guān)。然而，面對區(qū)域整體性的污染控制任務，又往往是落后地區(qū)在功能規(guī)劃中被定位為生態(tài)涵養(yǎng)一方，它們的很多發(fā)展機會不幸成為了被舍棄的對象，這更進一步加大了發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距，導致“生態(tài)貧困”與原有落后處境的疊加。

指標治理的模式一定程度上助長了上述生態(tài)貧困的惡性循環(huán)。一方面，指標往往是“一刀切”的，這是指標治理不利于資源和利益公平分配的一個特征，它事實上是用同樣的治理目標和標準去要求處在不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段的行政區(qū)域；另一方面，指標是自上而下通過指令下放的，但相應的利益補償卻并沒有被自上而下地給予配套，而是有賴于橫向的政府間協(xié)調(diào)。這導致的結(jié)果是，強制性的指標控制不是促進，反而是阻礙了橫向利益協(xié)調(diào)的實現(xiàn)。理想的狀況下，生態(tài)補償?shù)姆绞酵ǔ＿m用于解決不同行政轄區(qū)之間的交互污染問題，即在一個類似自由交易的市場環(huán)境中，各區(qū)域之間通過污染權(quán)交易、自然資源產(chǎn)權(quán)劃分和產(chǎn)權(quán)交易等方式來協(xié)調(diào)區(qū)域之間資源、利益和發(fā)展機會的分配。例如，城市政府在獲取干凈水源的時候，通常要向上游水源涵養(yǎng)區(qū)域付生態(tài)補償資金或者給予其他方面扶持，這事實上就是為生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)所犧牲的發(fā)展機會進行定價和付費。但指標治理并未有利于實現(xiàn)這種公平交易。指標仍然體現(xiàn)為計劃色彩十分濃厚的行政調(diào)控和行政命令，很多時候貧困地帶的生態(tài)貢獻是無償?shù)模蛘咚玫降难a償是臨時性的、非制度化的。由于指標是上級政府分配的，政府間處于發(fā)展優(yōu)勢地位或生態(tài)保護代價較小的一方并不認為自己有義務去對相鄰欠發(fā)展地區(qū)進行補償，而欠發(fā)展地方政府一方又沒有足夠議價能力來為自己損失掉的發(fā)展機會謀取補償，因此不同地區(qū)間發(fā)展利益的生態(tài)補償機制很難建立起來。在生態(tài)貧困地區(qū)，國家的生態(tài)涵養(yǎng)功能區(qū)劃、地方政府的發(fā)展意愿、當?shù)孛癖姷纳嬖V求長期處于失衡的狀態(tài)，形成了國家要生態(tài)、地方要財政、民眾要吃飯的利益沖突格局。由于指標的政治高壓，地方負責人可能最終偏向執(zhí)行指標一邊，這又帶來了民眾對地方政府軟弱無能的抱怨，造成這些地區(qū)民眾與地方政府關(guān)系的緊張。

四、結(jié)語：當指標治理遭遇新的公共議題

京津冀地區(qū)PM2.5空氣污染治理為我們呈現(xiàn)了一個指標治理的典型案例。在這個案例中，我們可以得出一些關(guān)于指標生成、下放、分解、監(jiān)督和考核等較為細致的觀察：指標治理的運行首先有賴于核心指標的生成。在PM2.5指標的生成過程中，我們看到中央政府長久以來對地方政府行為進行宏觀調(diào)控的意圖是如何與一個突發(fā)性的公民環(huán)境異議事件結(jié)合起來，從而把PM2.5空氣污染治理送上公共議程前端的。指標生成之后，通過把PM2.5的監(jiān)測值與官員的升遷掛鉤，實行“一票否決制”，指標在各級政府間被層層下放；通過一把手總抓統(tǒng)管下的任務協(xié)調(diào)，指標在政府各部門間被精密地分解。其次，為了防止以往的指標彈性化控制或者數(shù)據(jù)作假的問題，中央政府通過推動環(huán)境信息公開的方式策略性地引入民眾的社會化監(jiān)督，加強了對地方政府指標執(zhí)行過程的監(jiān)控。最后，指標的驗收和考核在最終期限到來之前事實上已經(jīng)在逐年進行，這些階段性考核始終伴隨著下級政府通過訴苦以求“軟化”指標的努力和上級政府在不同轄區(qū)間微妙的激勵與平衡。

從政策執(zhí)行的效率來看，指標的確能保證政策更有力地被執(zhí)行。但這種效力也很大程度上依賴于該指標在整個政績考核體系中的政治重要性，指標治理并沒有賦予政府的治理行為在組織和制度上的常態(tài)性。這一模式也天然導致高壓之下的運動式治理、應急式管理。最后，空氣污染治理這類跨域問題中的地區(qū)利益協(xié)調(diào)問題也是指標治理所無法很好解決的。指標的下放往往采取一刀切的辦法，也就是用同樣的治理目標和標準去要求處在不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段的行政區(qū)域，這加劇了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡。同時，指標的下放往往驅(qū)趕地方政府紛紛尋求方法劃清各自的責任界限，跨域問題愈加被屬地化地分割，以往行之有效的地區(qū)間利益補償機制在指標的作用之下反而更加失去了發(fā)揮作用的可能性空間。

從個案回到一般討論。究竟應該如何評價指標治理的效率？應該說，它具有有效的一面。在指標與黨政干部考核晉升掛鉤的體制下，指標治理能保障其所代表的公共政策的優(yōu)先地位，并促使整個體制圍繞核心治理任務充分動員人力、物力、財力，各個突破。但指標治理的局限性也是非常明顯的。指標高壓驅(qū)動下的政府行為已經(jīng)成為學者們廣泛研究的具有中國特色的政治現(xiàn)象。在一個權(quán)力集中、行政主導的國家治理體系中，經(jīng)濟發(fā)展、社會管理等方方面面都需要政府自上而下地去主導和推動，整個政治體制表現(xiàn)出高度對上負責的特征。也正因為如此，中央對地方、上級對下級的代理人監(jiān)督問題始終是一個大問題，中央對地方、上級對下級的控制必須事無巨細，指標必須盡可能地細致具體，以便于統(tǒng)計、監(jiān)督和考核。這樣一來，整個政府體制就在上級越考越多、越考越細，下級指標繁雜、壓力超載和無所適從的循環(huán)中不斷加強。久而久之，指標治理的有效性邊際遞減，體制的疲態(tài)化進一步加深。

同時，隨著現(xiàn)代國家治理領(lǐng)域的日益拓展，指標治理的有效性邊界也日益凸顯出來。在指標治理體制下，面臨新的治理任務，現(xiàn)有體制的反應是追加新的指標，修訂和調(diào)整現(xiàn)有指標體系，以使之繼續(xù)適用于新的情勢。但這些調(diào)適并不總是成功的。當指標治理被運用到一些全新的公共治理議題時，它遇到了較大的作用瓶頸。質(zhì)量管理、跨域事務管理、復合性事務管理都給指標的拆解和量化帶來了一定的困難，因此，當治理領(lǐng)域從量的管理拓展到質(zhì)的管理、從屬地的管理拓展到跨域的管理、從單一性事務的治理拓展到復合性事務的治理時，指標治理都表現(xiàn)出較低的效率。技術(shù)上難以為繼的時候，體制被迫做出轉(zhuǎn)變。例如，在污染領(lǐng)域，我們已經(jīng)可以看到垂直化管理的加強以及區(qū)域治理一體化的若干措施。但是，在制度安排沒有較大變動之前，既有的治理方式和手段都會努力去進行調(diào)適和應對，因此圍繞指標治理的運行及其在各個治理領(lǐng)域的績效表現(xiàn)，還仍然具有進一步討論的空間。

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The Predicament of Governance by Indicators——By the Case of PM2.5 Control in Beijing-Tianjin-Hebei Region

HUANG Han
（School of Political Science and Law，Capital Normal University，Beijing 100089，China）

Governance by indicators is a political phenomenon with Chinese characteristics，and it provides us an important perspective to understand the mechanism of China＇s national governance from the middle level.From political indicators to economic indicators，and then to the division between expected indicators and restrictive indicators，indicators have long been used as an effective means to ensure the implementation of the central government＇s main decision-making by local governments.As we can see from the process of generation，allocation，monitoring and evaluation of the PM2.5 indicator in the case of Beijing-Tianjin-Hebei regional PM2.5 air pollution control，this aforementioned mechanism has its inherent limitations as well as its efficiency，and it encounters with failure especially when facing cross-domain or composite problems such as air pollution.

governance by indicators；air pollution；environmental governance

D63

A

1009-1971（2016）06-0037-09

2016-08-20

北京市中國特色社會主義研究中心重大項目“國家治理體系現(xiàn)代化研究”（SAC201400002）

黃晗（1986—），女，湖北長陽人，講師，法學博士，從事環(huán)境治理、社會治理研究。

［責任編輯：張蓮英］