王東偉

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072）

論工傷認(rèn)定的申請(qǐng)時(shí)效制度

王東偉

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072）

社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的工傷認(rèn)定是受工傷職工能夠獲得工傷保險(xiǎn)待遇補(bǔ)償?shù)那疤?，直接關(guān)系到職工的合法權(quán)益。而工傷認(rèn)定行為是典型的依申請(qǐng)行政行為，申請(qǐng)人在申請(qǐng)時(shí)限內(nèi)提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)才能受理。申請(qǐng)時(shí)限是申請(qǐng)時(shí)效制度的內(nèi)容之一，它與申請(qǐng)行為、法律后果共同構(gòu)成了時(shí)效制度。我國(guó)法律規(guī)定的工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效制度仍然存在問(wèn)題，比如時(shí)限的起算點(diǎn)問(wèn)題、耽誤制度不完善等，在實(shí)踐中也引發(fā)了諸多爭(zhēng)議，法律規(guī)定仍然需要進(jìn)一步完善。

工傷認(rèn)定；申請(qǐng)；時(shí)效

工傷認(rèn)定是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門根據(jù)法律的規(guī)定確認(rèn)勞動(dòng)者的傷殘或疾病是否屬于工傷的一種行政確認(rèn)行為。這種行政行為的作出以用人單位或勞動(dòng)者提出申請(qǐng)為前提，是一種依申請(qǐng)的行政行為。在行政實(shí)體法上，有效且合法的申請(qǐng)是作出依申請(qǐng)行政行為的必要實(shí)質(zhì)要件。在行政程序上，有效的申請(qǐng)，其內(nèi)容必須出自申請(qǐng)人的真實(shí)意思表示；合法的申請(qǐng)除具備行政程序行為的一般合法要件外，申請(qǐng)還必須具備有關(guān)申請(qǐng)的法定特別要件，例如法定方式、法定期限等［1］。申請(qǐng)的法定期限是行政程序中時(shí)效制度內(nèi)容之一。行政程序法一方面要顧慮到人民權(quán)益的程序保障，另一方面也必須在體現(xiàn)行政權(quán)特色的前提下，提升行政效能［2］。時(shí)效制度的設(shè)計(jì)也要在不損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的前提下，保證行政效率原則的實(shí)現(xiàn)?！豆ｋU(xiǎn)條例》規(guī)定了行政相對(duì)人的申請(qǐng)時(shí)效制度，規(guī)定用人單位和勞動(dòng)者必須在法定時(shí)限內(nèi)提出申請(qǐng)，否則承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效制度的設(shè)計(jì)一方面是為了督促用人單位及時(shí)履行工傷報(bào)告義務(wù)和受傷害勞動(dòng)者及時(shí)行使權(quán)利，另一方面也是為了提高行政效率，便于工傷認(rèn)定決定的作出，及時(shí)穩(wěn)定法律關(guān)系，減少工傷行政爭(zhēng)議。

一、工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效的內(nèi)涵

行政時(shí)效是指一定的事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過(guò)法定的期限而產(chǎn)生某種行政法律后果的程序法律制度。包括法律事實(shí)、時(shí)限和后果三個(gè)基本要素［3］。工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效是行政時(shí)效的一種，是指職工因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病后，用人單位或職工在法定時(shí)限內(nèi)向社會(huì)保險(xiǎn)行政

部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，以獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如果申請(qǐng)超過(guò)法定時(shí)限且沒有正當(dāng)理由，則喪失了通過(guò)工傷保險(xiǎn)基金獲得救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：申請(qǐng)主體的申請(qǐng)或不申請(qǐng)行為、申請(qǐng)時(shí)限和法律后果。

（一）申請(qǐng)行為的基礎(chǔ)——申請(qǐng)權(quán)

工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效的基礎(chǔ)是申請(qǐng)主體的申請(qǐng)權(quán)。申請(qǐng)權(quán)的享有是基于其享有的權(quán)利保護(hù)利益，也可以是基于法律的規(guī)定。根據(jù)法律的規(guī)定①《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款。，工傷認(rèn)定申請(qǐng)權(quán)主體包括用人單位、職工或其近親屬、工會(huì)組織。其中用人單位、職工或其近親屬的申請(qǐng)權(quán)是基于其享有經(jīng)由國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部門作出工傷認(rèn)定行為所保護(hù)的利益，有實(shí)現(xiàn)或維護(hù)其權(quán)利的必要。工會(huì)組織享有申請(qǐng)權(quán)則是基于法律的明文規(guī)定。

（二）工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限的法律屬性

學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限的法律屬性的認(rèn)定有爭(zhēng)議，有的認(rèn)為是除斥期間，工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限不可中止、中斷和延長(zhǎng)①比如四川宜賓某企業(yè)因其職工于2013年6月28日遭受工傷事故傷害，該職工已經(jīng)參加了工傷保險(xiǎn)。按照《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，企業(yè)最遲應(yīng)當(dāng)于7月27日提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，但是由于7月27日和28日為雙休日，所以7月29日才提出。勞動(dòng)和社會(huì)保障部門受理了申請(qǐng)并認(rèn)定為工傷。但在支付工傷保險(xiǎn)待遇時(shí)，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)認(rèn)為，公司應(yīng)在事故傷害發(fā)生之日起30日內(nèi)向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，此期間為不變期間，不應(yīng)中止、中斷和延長(zhǎng)，所以有關(guān)費(fèi)用應(yīng)由公司負(fù)擔(dān)。參見：向春華.雙休日應(yīng)否順延工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限［J］.中國(guó)社會(huì)保障，2013（11）.。因?yàn)椤豆ｋU(xiǎn)條例》并沒有對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限的中止、中斷情形進(jìn)行規(guī)定。在審判實(shí)務(wù)中有的法院認(rèn)為工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限是可變期間，而不屬于除斥期間，應(yīng)當(dāng)適用中止、中斷和延長(zhǎng)等期間耽誤制度，否則苛求職工必須在1年的期限內(nèi)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，不僅是對(duì)法律條文的限縮解釋，也違背了立法本意［4］。

筆者以為工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限是行政時(shí)效的內(nèi)容之一，它與申請(qǐng)（或不申請(qǐng)）行為和法律后果共同構(gòu)成行政時(shí)效制度。

首先，從法律規(guī)定來(lái)看，申請(qǐng)時(shí)限應(yīng)當(dāng)適用中止、中斷和延長(zhǎng)等期間耽誤制度?！豆ｋU(xiǎn)條例》第17條規(guī)定了用人單位在特殊情況下，可以申請(qǐng)時(shí)限的延長(zhǎng)。國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)山東省人民政府法制辦公室的復(fù)函中同意“工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限應(yīng)扣除因不可抗力耽誤的時(shí)間”，說(shuō)明復(fù)函也認(rèn)為申請(qǐng)時(shí)限適用中止制度②參見國(guó)務(wù)院法制辦《關(guān)于對(duì)＜工傷保險(xiǎn)條例＞第十七條、第六十四條關(guān)于工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限問(wèn)題的請(qǐng)示的復(fù)函》（國(guó)法秘函［2005］）39號(hào)。?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條則明確規(guī)定，由于不屬于職工或者其近親屬自身原因超過(guò)工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限內(nèi)，并明確列舉了哪些情況“不屬于職工或者近親屬自身原因”。

其次，從法律后果來(lái)看，工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限不屬于除斥期間。除斥期間的權(quán)利人在法定期間內(nèi)不行使相應(yīng)的民事權(quán)利，在該法定期間屆滿時(shí)導(dǎo)致該民事權(quán)利的消滅。而工傷職工超過(guò)法定時(shí)限未向勞動(dòng)和社會(huì)保障部門提出申請(qǐng)，雖喪失了啟動(dòng)工傷認(rèn)定行政程序的權(quán)利，即不能再經(jīng)由行政權(quán)力進(jìn)行處理，但是其并沒有喪失要求用人單位進(jìn)行賠償?shù)膶?shí)體權(quán)利③比如寧夏回族自治區(qū)實(shí)施《工傷保險(xiǎn)條例》辦法第十六條規(guī)定：工傷認(rèn)定申請(qǐng)從發(fā)生傷害事故或者確診為職業(yè)病之日起計(jì)算超過(guò)一年的，人力資源社會(huì)保障部門不予受理，由此產(chǎn)生的工傷待遇問(wèn)題由受傷職工或者其近親屬、工會(huì)組織與用人單位協(xié)商解決；協(xié)商不成的，可以依法向人民法院提起訴訟。。其工傷保險(xiǎn)待遇不再?gòu)墓ｋU(xiǎn)基金支付，而是由用人單位承擔(dān)。“此時(shí)，工傷糾紛完全是用人單位和職工之間平等主體的利益爭(zhēng)議，不涉及公共利益，國(guó)家無(wú)需介入對(duì)其進(jìn)行行政管理，故賦予職工及其近親屬訴權(quán)，可以最大限度地保護(hù)受傷職工獲得工傷保險(xiǎn)待遇的實(shí)體性權(quán)利”［5］。因此，如果沒有超過(guò)人身?yè)p害的民事訴訟時(shí)效，仍然可以提起民事訴訟，要求用人單位承擔(dān)賠償責(zé)任。如果超過(guò)訴訟時(shí)效，受傷害職工也可以接受用人單位的自愿賠償。

（三）法律后果

申請(qǐng)人因不正當(dāng)遲延而提出申請(qǐng)者，其申請(qǐng)權(quán)失效，此為一般法律原則，因而構(gòu)成申請(qǐng)不合法［6］。申請(qǐng)者必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。因?yàn)?，如果申?qǐng)人已經(jīng)長(zhǎng)期知悉或應(yīng)當(dāng)知悉其享有申請(qǐng)權(quán)，而無(wú)正當(dāng)理由沒有在法定時(shí)限內(nèi)提出，此時(shí)，行政機(jī)關(guān)及第三人已確信不再有申請(qǐng)者，申請(qǐng)者即喪失啟動(dòng)行政行為程序的權(quán)利。

在工傷認(rèn)定申請(qǐng)行為中，如果申請(qǐng)者超過(guò)法定時(shí)限而沒有提出申請(qǐng)，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。其中用人單位承擔(dān)法律后果有以下兩種情況：一是如果用人單位未按法定時(shí)限提出，而工傷職工在時(shí)限內(nèi)提出，用人單位承擔(dān)從事故傷害發(fā)生之日或職業(yè)病確診之日起到勞動(dòng)保障行政部門受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)之日的有關(guān)費(fèi)用。二是用人單位和工傷職工都沒有在法定時(shí)限內(nèi)提出，用人單位將自己完全承擔(dān)工傷賠償責(zé)任，相應(yīng)的費(fèi)用不再?gòu)墓ｋU(xiǎn)基金中支出。工傷職工承擔(dān)的法律后果則是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門不再受理其工傷認(rèn)定的申請(qǐng)，也就喪失了從工傷保險(xiǎn)基金中獲得工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償金的權(quán)利。

二、我國(guó)法律規(guī)定的工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效

（一）歷史演變

我國(guó)工傷保險(xiǎn)立法經(jīng)歷了1951年原政務(wù)院公布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》、1996年勞動(dòng)部頒布的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》和2004年實(shí)施并于2011年修改的國(guó)務(wù)院頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》。根據(jù)法律規(guī)定的變化，我們可以把工傷認(rèn)定申請(qǐng)制度大致分為三個(gè)階段：第一階段是1951年至1996年，工傷事故發(fā)生后，企業(yè)及各單位有向勞動(dòng)部門報(bào)告的責(zé)任，受傷害職工并沒有申請(qǐng)的權(quán)利。第二階段是1996年至2004年，在這個(gè)階段中實(shí)行的是企業(yè)向勞動(dòng)行政部門報(bào)告工傷事故，職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定的制度。第三階段是2004年至今，工傷認(rèn)定由用人單位向勞動(dòng)和社會(huì)保障部門申請(qǐng)，用人單位在法定時(shí)限內(nèi)不提出的，職工在法定時(shí)限內(nèi)才可以申請(qǐng)。

通過(guò)對(duì)有關(guān)工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效的法律規(guī)定的縱向梳理，可以看出其變化主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是申請(qǐng)主體的變化。第一階段并沒有建立工傷認(rèn)定的申請(qǐng)時(shí)效制度。第二階段申請(qǐng)工傷認(rèn)定的主體是職工，用人單位只有報(bào)告義務(wù)。第三階段是用人單位和職工都可以提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。二是申請(qǐng)時(shí)限的放寬。1996年的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》規(guī)定工傷職工或其親屬應(yīng)當(dāng)自工傷事故發(fā)生之日或者職業(yè)病確診之日起，十五日內(nèi)向當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政部門提出工傷保險(xiǎn)待遇申請(qǐng)。遇有特殊情況，申請(qǐng)期限可以延長(zhǎng)至三十日。2004年實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，用人單位的申請(qǐng)時(shí)限是事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，職工的申請(qǐng)時(shí)限是在用人單位未在法定時(shí)限內(nèi)提出申請(qǐng)時(shí)，自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起一年之內(nèi)。

從立法的發(fā)展來(lái)看，對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效制度中的申請(qǐng)主體范圍的擴(kuò)大和時(shí)限延長(zhǎng)的規(guī)定，一方面是為了督促用人單位作為工傷申報(bào)的義務(wù)主體在法定時(shí)限內(nèi)履行義務(wù)，和受傷害職工及近親屬作為權(quán)利人及時(shí)行使權(quán)利以獲得賠償和補(bǔ)償，另一方面也是為了方便調(diào)查收集證據(jù)以便作出合法的工傷認(rèn)定行為，減少工傷行政爭(zhēng)議，及時(shí)穩(wěn)定法律關(guān)系。立法的變化主要是從保護(hù)受工傷職工的合法權(quán)益角度來(lái)考慮的，但是由于法律對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效的規(guī)定仍然存在不完善之處，導(dǎo)致在工傷認(rèn)定實(shí)踐中引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。

（二）現(xiàn)行工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效制度存在的問(wèn)題

1.工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限起算點(diǎn)的規(guī)定容易引起爭(zhēng)議

《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條規(guī)定，無(wú)論用人單位還是受傷害職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定的時(shí)限都是從“事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日”起計(jì)算。一般情況下，一旦事故發(fā)生，傷害結(jié)果也就隨之發(fā)生。但是在有些情況下，事故發(fā)生之時(shí)，受傷害者當(dāng)時(shí)可能未察覺傷害或醫(yī)院沒有診斷出來(lái)，也就是傷害發(fā)生之日與事故發(fā)生之日不一致，如果再以“事故傷害發(fā)生之日”為起算時(shí)間，不利于保護(hù)勞動(dòng)者獲得工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，在實(shí)踐中也容易發(fā)生爭(zhēng)議。比如在楊某訴無(wú)錫市勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定行政糾紛案［7］中，原告楊某在2004年6月某日在修理汽車的工作中，鐵屑濺入左眼中，當(dāng)時(shí)只是感覺左眼疼痛，滴了眼藥水后疼痛緩解，并沒有去醫(yī)院檢查。2006年10月3日，原告感覺左眼劇烈疼痛，視覺模糊，10月11日至13日在人民醫(yī)院手術(shù)治療，醫(yī)生診斷認(rèn)為楊某左眼患鐵銹沉著綜合癥，左眼球內(nèi)附異物，左眼視力明顯減弱，所受傷害與涉案事故存在因果關(guān)系。楊某于2007年4月9日向無(wú)錫市勞動(dòng)局提交工傷認(rèn)定申請(qǐng)，勞動(dòng)局以工傷認(rèn)定申請(qǐng)已超過(guò)法定的申請(qǐng)時(shí)效為由，不予受理。在此案件中，工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限的起算時(shí)間成為原被告爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。原告楊某認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從“傷害結(jié)果發(fā)生之日”起計(jì)算申請(qǐng)時(shí)限，而被告勞動(dòng)局則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從“事故發(fā)生之日”起計(jì)算。由于原被告雙方對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限的起算時(shí)間的理解不同，才導(dǎo)致了爭(zhēng)議的發(fā)生。

2.時(shí)效耽誤制度的規(guī)定不明確

工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限是行政時(shí)效制度的內(nèi)容之一，不是不變期間，應(yīng)當(dāng)適用中止、中斷和延長(zhǎng)的情況。而《工傷保險(xiǎn)條例》沒有規(guī)定工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限的中止、中斷情況，延長(zhǎng)情況也只籠統(tǒng)規(guī)定了用人單位“遇有特殊情況，經(jīng)報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門同意，申請(qǐng)時(shí)限可以適當(dāng)延長(zhǎng)?！辈]有明確哪些屬于“特殊情況”，也沒有說(shuō)明可以延長(zhǎng)多長(zhǎng)時(shí)間。勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定的《工傷認(rèn)定辦法》中也沒有對(duì)此作出規(guī)定。各地在《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施細(xì)則中的規(guī)定也不統(tǒng)一。有的省只是籠統(tǒng)規(guī)定用人單位遇到特殊情況可以申請(qǐng)時(shí)限延長(zhǎng)①如安徽省實(shí)施《工傷保險(xiǎn)條例》辦法第十三條：用人單位遇有特殊情況，報(bào)經(jīng)統(tǒng)籌地區(qū)勞動(dòng)保障行政部門同意，工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限可以延長(zhǎng)30日；《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉辦法》第十一條：職工發(fā)生事故傷害或者按照《職業(yè)病防治法》規(guī)定被診斷、鑒定為職業(yè)病，因特殊情況用人單位不能按照規(guī)定時(shí)限提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)的，經(jīng)州、市（地）人力資源和社會(huì)保障行政部門同意，申請(qǐng)時(shí)限可以延長(zhǎng)30日。，有的省明確規(guī)定了哪些屬于特殊情況②如山東省《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施細(xì)則第十二條：用人單位、工傷職工或者其近親屬、工會(huì)組織提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，要按照《條例》第十七條的規(guī)定時(shí)限向統(tǒng)籌地區(qū)人力資源社會(huì)保障行政部門提出。其中，用人單位因交通事故、失蹤、因工外出期間發(fā)生事故傷害及受其他不可抗力因素影響不能在規(guī)定時(shí)限內(nèi)提出申請(qǐng)的，經(jīng)統(tǒng)籌地區(qū)人力資源社會(huì)保障行政部門同意，申請(qǐng)時(shí)限可以適當(dāng)延長(zhǎng)，但延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)30日。。同時(shí)各省對(duì)延長(zhǎng)申請(qǐng)時(shí)限長(zhǎng)短的規(guī)定也不一致，有30日、60日、90日等③如安徽省、新疆維吾爾自治區(qū)、重慶市規(guī)定的是延長(zhǎng)時(shí)間不超過(guò)30日，湖南省規(guī)定的是60日，甘肅省規(guī)定的是90日。。工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效制度的設(shè)計(jì)是為了督促用人單位履行義務(wù)和受傷害職工行使權(quán)利，如果用人單位不積極履行義務(wù)，會(huì)產(chǎn)生自行承擔(dān)賠償責(zé)任的法律后果。而如果受傷害職工因?yàn)椴粚儆谧陨碓驅(qū)е虏荒芗皶r(shí)行使權(quán)利，錯(cuò)過(guò)申請(qǐng)時(shí)限，因沒有時(shí)限耽誤制度卻喪失了申請(qǐng)的程序上的權(quán)利，這種制度設(shè)計(jì)也不符合保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的立法精神。

法律規(guī)定的不完善引起了工傷認(rèn)定申請(qǐng)實(shí)踐中的諸多爭(zhēng)議，但是這種狀況也在最高人民法院發(fā)布的司法解釋和法院在個(gè)案的判決中得以彌補(bǔ)和完善。最高人民法院于2014年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條完善了期限耽誤制度，明確規(guī)定由于不屬于職工或者其近親屬自身原因超過(guò)工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限內(nèi)。也明確列舉了哪些情況是“不屬于職工或者其近親屬自身原因”①最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定（法釋〔2014〕9號(hào)）第七條：有下列情形之一耽誤申請(qǐng)時(shí)間的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不屬于職工或者其近親屬自身原因：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）屬于用人單位原因；（四）社會(huì)保險(xiǎn)行政部門登記制度不完善；（五）當(dāng)事人對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系申請(qǐng)仲裁、提起民事訴訟。。在個(gè)案中，有的人民法院也在運(yùn)用工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限的耽誤制度來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題。如在鄒某（宏達(dá)豪紡織公司的法定代表人）訴廣東省佛山市禪城區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定行政案中，職工鄧某在2006年4月24日發(fā)生工傷事故后，7月28日提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，禪城區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局認(rèn)為鄧某所列用人單位宏達(dá)豪紡織公司不具有用工主體資格、不能與勞動(dòng)者形成勞動(dòng)關(guān)系，不予受理其工傷認(rèn)定申請(qǐng)。鄧某后來(lái)通過(guò)民事訴訟途徑解決后，才由生效民事判決最終確認(rèn)與其存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的用人單位是宏達(dá)豪紡織公司。鄧某于2008年1月16日再次申請(qǐng)工傷認(rèn)定，禪城勞動(dòng)局從《工傷保險(xiǎn)條例》切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的立法目的考慮，認(rèn)定鄧某已在1年的法定申請(qǐng)時(shí)效內(nèi)提出過(guò)工傷認(rèn)定申請(qǐng)，是因存在不能歸責(zé)于其本人的原因而導(dǎo)致其維護(hù)合法權(quán)益的時(shí)間被拖長(zhǎng)，受理其申請(qǐng)并作出是工傷的認(rèn)定決定。宏達(dá)豪紡織公司的法定代表人鄒某不服工傷認(rèn)定決定，提起訴訟。一審和二審法院都維持了禪城勞動(dòng)局的工傷認(rèn)定行為，認(rèn)為由于不屬于職工或者其近親屬自身原因超過(guò)工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限內(nèi)［8］。

三、我國(guó)工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效制度之完善

法律制度的設(shè)計(jì)要體現(xiàn)立法目的和立法精神。《工傷保險(xiǎn)條例》的立法目的一方面是保障工傷職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，另一方面是促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)。勞動(dòng)和社會(huì)保障部門的工傷認(rèn)定行為是確定勞動(dòng)者能否享受工傷保險(xiǎn)待遇的前提，也能確定用人單位是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，還可以起到向勞動(dòng)和社會(huì)保障部門報(bào)告工傷事故的作用。因此，工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效制度的設(shè)計(jì)要達(dá)到既保障作為弱勢(shì)群體的勞動(dòng)者受工傷事故傷害后的醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，也起到國(guó)家對(duì)用人單位事故知悉和監(jiān)督的作用，以實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)的預(yù)防功能。

（一）完善工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限的起算點(diǎn)

除斥期間一般適用于形成權(quán)，其時(shí)限一般是從“實(shí)體權(quán)利成立之日”起計(jì)算，而訴訟時(shí)效一般適用于申請(qǐng)權(quán)，時(shí)限從“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”申請(qǐng)權(quán)之日起計(jì)算。我國(guó)《民法通則》和《行政訴訟法》規(guī)定的訴訟時(shí)效制度都已相對(duì)完善。民事訴訟和行政訴訟時(shí)效的起算點(diǎn)都是“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”其權(quán)利受損害之日②《民法通則》第137條：訴訟時(shí)效期間從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時(shí)起計(jì)算。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈民法通則〉若干問(wèn)題的意見》第168條：人身?yè)p害賠償?shù)脑V訟時(shí)效期間，傷害明顯的，從受害之日起算；傷害當(dāng)時(shí)未曾發(fā)現(xiàn)，后經(jīng)檢查確診并能證明由侵害引起的，從傷勢(shì)確診之日起算?！缎姓V訟法》第四十六條：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。。

行政時(shí)效與訴訟時(shí)效類似，其區(qū)別在于行政時(shí)效制度適用于行政程序，針對(duì)的是啟動(dòng)行政程序的申請(qǐng)權(quán)，而訴訟時(shí)效適用于訴訟程序，針對(duì)的是啟動(dòng)司法程序的申請(qǐng)權(quán)，但是時(shí)限的起算點(diǎn)規(guī)定應(yīng)當(dāng)類似。工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限屬于行政時(shí)效的內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)參照訴訟時(shí)效的有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)工傷認(rèn)定不應(yīng)局限于以“事故發(fā)生之日”為起算點(diǎn)，而應(yīng)當(dāng)以“知道或者應(yīng)當(dāng)知道工傷事故傷害結(jié)果”的時(shí)間為起算點(diǎn)。勞動(dòng)者“知道或者應(yīng)當(dāng)知道工傷事故傷害結(jié)果”應(yīng)以醫(yī)院確診其傷害（傷害與工傷事故有因果關(guān)系）③在國(guó)外，有的國(guó)家規(guī)定醫(yī)生負(fù)有報(bào)告工傷事故的義務(wù)。由此可見，工傷認(rèn)定申請(qǐng)以醫(yī)院確診其受工傷事故傷害之日起計(jì)算較為科學(xué)。參見：“許多國(guó)家規(guī)定雇主、雇員以及醫(yī)生都有責(zé)任報(bào)告工傷事故。在德國(guó)，每一位醫(yī)生和雇主都需履行通報(bào)疑似工傷的法定義務(wù)。在加拿大安大略省，每一位醫(yī)師和雇主都須履行通報(bào)疑似工傷的法定義務(wù)。在日本，申請(qǐng)工傷醫(yī)療待遇的工傷勞動(dòng)者可以通過(guò)實(shí)行救護(hù)或治療的工傷醫(yī)院向勞動(dòng)基準(zhǔn)署提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)?！庇谛廊A.工傷保險(xiǎn)法論［M］.北京:中國(guó)民主法制出版社，2011.p141.之日為起算點(diǎn)。

（二）明確規(guī)定時(shí)效的耽誤制度

1.時(shí)效中止、中斷情況的規(guī)定

時(shí)效的中止是指在申請(qǐng)時(shí)限內(nèi)因不可抗力或者其他障礙不能行使請(qǐng)求權(quán)，時(shí)效中止，從中止時(shí)效的原因消除之日起，時(shí)效期間繼續(xù)計(jì)算。能夠引起工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效中止的情況只能是不屬于職工或者其近親屬自身原因。法律對(duì)能引起工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效中止的情況進(jìn)行規(guī)定時(shí)可以參照《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中規(guī)定的情形：不可抗力；人身自由受到限制；屬于用人單位原因；社會(huì)保險(xiǎn)行政部門登記制度不完善；當(dāng)事人對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系申請(qǐng)仲裁、提起民事訴訟。

時(shí)效的中斷是指在時(shí)效期間進(jìn)行中，因發(fā)生一定的法定事由，致使已經(jīng)經(jīng)過(guò)的時(shí)效期間統(tǒng)歸無(wú)效，待時(shí)效中斷的事由消除后，時(shí)效期間重新起算。訴訟時(shí)效因提起訴訟、當(dāng)事人一方提出要求或者同意履行義務(wù)而中斷。工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效的中斷事由通常是用人單位承諾對(duì)工傷職工進(jìn)行賠償。因?yàn)橛萌藛挝蝗绻皇谴饝?yīng)賠償，而后卻不履行賠償責(zé)任，此時(shí)職工再申請(qǐng)工傷認(rèn)定，可能已經(jīng)超過(guò)了法律規(guī)定的時(shí)限，如果因此而喪失工傷認(rèn)定的申請(qǐng)權(quán)，對(duì)職工來(lái)說(shuō)顯失公平。所以這種情況應(yīng)當(dāng)視為時(shí)效的中斷，如果用人單位不履行賠償承諾，工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效重新計(jì)算。

2.時(shí)效延長(zhǎng)制度的完善

時(shí)效的延長(zhǎng)是指因出現(xiàn)中止、中斷等法定事由外的障礙事由，導(dǎo)致權(quán)利人無(wú)法在法定時(shí)限內(nèi)行使請(qǐng)求權(quán)時(shí)，向有權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)延長(zhǎng)時(shí)限，是否準(zhǔn)許由有權(quán)機(jī)關(guān)決定。工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限延長(zhǎng)制度的完善，需要明確以下兩個(gè)方面：一是不宜過(guò)于細(xì)化規(guī)定“特殊情況”，因特殊情況屬于法定事由外的情形，可以由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門裁量決定。二是應(yīng)明確規(guī)定延長(zhǎng)申請(qǐng)和決定的程序，可以借鑒《重慶市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》第十二條的規(guī)定①《重慶市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》第十二條：職工因工發(fā)生事故傷害或者依法被診斷、鑒定為職業(yè)病，所在單位應(yīng)當(dāng)自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，向參保地區(qū)縣（自治縣）社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提出工傷認(rèn)定書面申請(qǐng)。遇有特殊情況需要延期提出工傷認(rèn)定書面申請(qǐng)的，用人單位應(yīng)當(dāng)在事故發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)向參保地區(qū)縣（自治縣）社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提出書面延期申請(qǐng)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起3個(gè)工作日內(nèi)書面答復(fù)；對(duì)有正當(dāng)理由的，申請(qǐng)時(shí)限最多可以延長(zhǎng)30日。。

（三）加強(qiáng)用人單位超過(guò)申請(qǐng)時(shí)限法律責(zé)任的規(guī)定

《工傷保險(xiǎn)條例》第17條規(guī)定用人單位在工傷事故發(fā)生后“應(yīng)當(dāng)”向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。所以，對(duì)于用人單位來(lái)說(shuō)，申請(qǐng)工傷認(rèn)定是一項(xiàng)法定義務(wù)，如果用人單位不履行義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法律如果不明確規(guī)定用人單位工傷認(rèn)定申請(qǐng)超法定時(shí)限的法律責(zé)任，用人單位可能會(huì)因各種原因（比如基于安全生產(chǎn)監(jiān)督的因素、領(lǐng)導(dǎo)安全生產(chǎn)責(zé)任追究的因素或者以后工傷保險(xiǎn)費(fèi)率提高的因素等）拖延工傷認(rèn)定申請(qǐng)的提出，一方面不利于保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，另一方面可能因證據(jù)的滅失給社會(huì)保險(xiǎn)行政部門認(rèn)定工傷帶來(lái)一定的困難。

用人單位超過(guò)申請(qǐng)時(shí)限的法律責(zé)任可以從以下三個(gè)方面規(guī)定：一是明確規(guī)定用人單位承擔(dān)從事故傷害發(fā)生之日或職業(yè)病確診之日起到勞動(dòng)保障行政部門受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)之日的有關(guān)費(fèi)用；二是明確用人單位故意拖延提出申請(qǐng)時(shí)，提高其在行業(yè)內(nèi)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)率檔次的風(fēng)險(xiǎn)；三是對(duì)用人單位故意拖延申請(qǐng)，不進(jìn)行工傷申報(bào)的，予以行政處罰。處罰種類的設(shè)定不能違反《行政處罰法》的規(guī)定?！豆ｋU(xiǎn)條例》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。

［1］［6］林錫堯.行政法要義［M］.臺(tái)北:元照出版公司，2006. p533，p535.

［2］葉俊榮.面對(duì)行政程序法［M］.臺(tái)北:元照出版有限公司，2002.p64.

［3］方世榮，戚建剛.論行政時(shí)效制度［J］.中國(guó)法學(xué)，2002（2）: p81～92.

［4］周雯，巢軍.工傷認(rèn)定的申請(qǐng)期限不是除斥期間［N］.人民法院報(bào)，2011-2-24（006）.

［5］陳嬋.工傷認(rèn)定申請(qǐng)期限及超期申請(qǐng)的法律后果［N］.人民法院報(bào)，2014-2-26（006）.

［7］中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)［J］.2008（1）: p40～45.

［8］黃樂平，徐建軍.工傷保險(xiǎn)行政糾紛典型案例解讀（下）［J］.勞動(dòng)保護(hù)，2014（11）:p70～72.On the Application Prescription System of the Work-related Injury Identification

Wang Dongwei
(Law School Wuhan University,Wuhan Hubei 430072,China)

The identification of work-related injury of the social insurance administrative department is the premise that the work-related injury workers can get work-related injury insurance compensation.So it is directly related to the legal rights and interests of workers.The identification of work-related injury is a typical administrative action according to application.Only when the applicant applies within the time limitation can the administrative organs accept it.Application limitation is one of factors of the application prescription system which has three basic factors:application actions,limitation and legal consequence.The application prescription system of identification of work-related injury in our country is still not perfect,such as,the problem of starting point of application,delay system etc.These imperfections have caused many disputes in practice,so the law still needs further perfecting.

identification of work-related injury;application;prescription

D922.5

A

1671-6639（2016）01-0043-05

2015-12-15

王東偉（1980-），女，武漢大學(xué)法學(xué)院訴訟法專業(yè)2014級(jí)博士研究生。