陳玉惠

[摘 要] 目前，我國政府采購管理過程中存在的問題是：在采購主體方面，采購專業(yè)人才匱乏、依法采購觀念淡薄;在采購范圍和規(guī)模方面，擴張趨勢明顯，但整體經(jīng)濟貢獻力度較低;在采購環(huán)境方面，缺乏公平公正的有效競爭環(huán)境;在采購監(jiān)督方面，信息公開滯后、監(jiān)督職責(zé)不明、預(yù)算執(zhí)行不到位。其改進措施是：強化依法采購觀念，打造專業(yè)采購隊伍;擴大政府采購服務(wù)，創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展新動力;堅持公平公正原則，構(gòu)建有效競爭環(huán)境;落實監(jiān)管部門職責(zé)，創(chuàng)新采購監(jiān)管方式。

[關(guān)鍵詞] 政府采購;財政資金;監(jiān)管

[中圖分類號] F810[文獻標(biāo)識碼] A

The Approach to Strengthening Management of Government Procurement

CHEN Yuhui

Abstract： There are problems for the management of China's government procurement now， including shortage of personnel with specialty， weak consciousness of procurement according to law， an obvious trend of procurement expansion with a poor economic contribution， and lack of a fair and just environment for efficient competition. In addition， as to supervision over the procurement， there are delayed information publication， undefined responsibilities and incomplete budget enforcement. The improvement approach is proposed， including strengthening the consciousness of legal procurement， building professional teams， widening government procurement coverage for services to create new powers for economic growth， persevering to the principle of fairness and justice in building an efficient competition environment， putting duties of the regulatory authorities into practice with innovation of supervision pattern.

Key words： government procurement， fiscal fund， supervision

一、引言

政府采購作為行政機關(guān)、事業(yè)單位和團體參與市場經(jīng)濟的一項重要重要活動，一直備受重視，從2003年出臺并于2014年修訂的政府采購法實施以來，我國已逐步建立起對政府采購的管理和監(jiān)督體系，結(jié)合采購政策、采購程序和采購過程等方面對其進行規(guī)范和指導(dǎo)。但是，隨著宏觀經(jīng)濟下行趨勢的持續(xù)以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，各級政府在面臨財政收入減少的壓力下，存在著利用政府采購“暗度陳倉”，變相套取財政資金的行為，同時，政府采購過程中也存在諸多管理漏洞，從而使政府采購成為一些地方政府的“謀利”手段。因此，深入透徹地分析我國政府采購管理過程中存在的問題，并有針對性的進行糾正，能夠有效發(fā)揮出政府采購在提高公共服務(wù)水平、強化宏觀調(diào)控和活躍市場經(jīng)濟等方面的積極作用。

二、我國政府采購管理過程中存在的問題

（一）在采購主體方面，采購專業(yè)人才匱乏、依法采購觀念淡薄

政府采購是一項重大的經(jīng)濟活動，在采購過程中需要采購人員根據(jù)市場情況對采購對象、供應(yīng)商選擇等方面做出合理判斷，根據(jù)采購需求，考慮商品類、服務(wù)類和工程類的不同特征，并結(jié)合我國政府采購目錄的范圍限定和限額標(biāo)準(zhǔn)，選取不同的采購方式。但是，在集中采購的方式下，我國政府采購多由財政部門主管、公共資源交易中心和社會代理機構(gòu)組織實施，鑒于時間和成本的限制，采購人員在缺乏對市場行情和供應(yīng)商的調(diào)研和了解的情況下，對供需狀況無法做出合理判斷，議價能力較低，導(dǎo)致在供應(yīng)商的選取和合同簽訂時處于被動地位，造成財政資金的浪費;此外，我國政府采購人員對采購政策和法規(guī)缺乏及時的了解和學(xué)習(xí)，解讀不深刻，在實際采購工作中，脫離采購法律法規(guī)的限制，在采購方式和采購流程上未能嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致采購管理效率低下、管理標(biāo)準(zhǔn)難以有效執(zhí)行。

（二）在采購范圍和規(guī)模方面，擴張趨勢明顯，但整體經(jīng)濟貢獻力度較低

政府采購范圍廣、規(guī)模大，小到辦公用品的購買大到鐵路、公路、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，除了商品采購，還包括對服務(wù)和工程項目的購買，輻射我國市場經(jīng)濟的三大產(chǎn)業(yè)，在拉動內(nèi)需、保護基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和促進經(jīng)濟發(fā)展方面具有重要意義。但是，相比外國政府采購的范圍，我國政府采購范圍的潛力未能有效釋放，《政府集中采購目錄》對采購內(nèi)容作了詳細劃分和限額規(guī)定，主要集中于發(fā)揮自身提供職能服務(wù)作用的辦公用品、專用設(shè)備和服務(wù)項目，以及基礎(chǔ)實施等工程建設(shè)，對涉及國家利益和公共服務(wù)的覆蓋范圍不全面，在推動政府采購服務(wù)的進程中缺乏對范圍劃分的動態(tài)調(diào)整，限制了政府采購作為一種經(jīng)濟手段對我國市場經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的影響范圍;此外，在采購規(guī)模上，我國政府采購呈現(xiàn)上升趨勢，2015年我國政府采購規(guī)模首次突破20萬億，具體為21070.5億元，比上年增加21.8%，其中占比最大的服務(wù)類項目比上年增加了72.9%，但政府采購在GDP的比重僅為3.1%，與國際10%的占比仍有較大差距，尤其是對服務(wù)類項目的采購力發(fā)掘才剛剛起步，因此對第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的貢獻力不足。

（三）在采購環(huán)境方面，缺乏公平公正的有效競爭環(huán)境

公平公正的采購環(huán)境能夠有利于采購活動的有序開展，降低信息不對稱，保證采購市場的競爭效率，避免“暗箱操作”和財政資金的流失，同時，將政府采購攤在“陽光下”也便于監(jiān)管部門和社會大眾對其進行有序監(jiān)督。2015年我國公開招標(biāo)的政府采購金額為16413.5億元，占全國政府采購規(guī)模的77.9%，相比上年有所下降，但公開招標(biāo)仍是政府采購的主要方式，公開招標(biāo)的流程一般為招標(biāo)邀請、資格審查、發(fā)放招標(biāo)文件、開標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)、決標(biāo)及合同授予，且針對的是金額重大的政府采購，采購部門通過將招標(biāo)流程形式化、模糊招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)定投標(biāo)方等各種“小動作”來攫取“大收益”，從中謀利;此外，地方政府為了擴大地方財政，保護地方企業(yè)，設(shè)置投標(biāo)方準(zhǔn)入門檻，將不同的市場參與方置于不平等的競爭地位，阻礙資源的合理配置和市場的有效競爭。

（四）在采購監(jiān)督方面，信息公開滯后、監(jiān)督職責(zé)不明、預(yù)算執(zhí)行不到位

定期信息公開制度和方式、持續(xù)的監(jiān)督機構(gòu)和人員以及科學(xué)的預(yù)算編制和執(zhí)行對政府采購的監(jiān)管十分重要，只有通過權(quán)威的信息公開平臺和定期披露，監(jiān)管部門才能獲取政府采購的信息，打擊借公謀私，規(guī)范政府采購行為;同時結(jié)合財政預(yù)算，控制財政支出，確保財政資金得到合理利用。在我國，政府采購信息平臺建設(shè)仍有滯后，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府部門缺乏相關(guān)的信息公開渠道，全方位監(jiān)督體系難以發(fā)力，信息公開的內(nèi)容、時間、方式缺少統(tǒng)一的規(guī)范，時效性差、內(nèi)容不全、方式粗糙等降低了信息使用的效率和質(zhì)量;政府采購的監(jiān)管職責(zé)主要由財政部門承擔(dān)，同時其他行政監(jiān)督部門、審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)也承擔(dān)部分監(jiān)督職責(zé)，在監(jiān)督過程中，存在著職責(zé)不明導(dǎo)致相互推諉和監(jiān)督滯后導(dǎo)致資金流失的現(xiàn)象，難以震懾政府采購中的違法違紀(jì)行為;預(yù)算作為財政部門監(jiān)督的一種手段，需要科學(xué)編制和嚴(yán)格執(zhí)行，在政府采購過程中，由于缺乏對市場的調(diào)研和分析、對需求的預(yù)測不精準(zhǔn)以及未能考慮環(huán)境變化等，預(yù)算的編制和實際需求偏差較大，對政府采購的監(jiān)管和考核失去科學(xué)合理的評價標(biāo)準(zhǔn)。

三、對政府采購管理的改進措施

（一）強化依法采購觀念，打造專業(yè)采購隊伍

在我國政府采購法的指導(dǎo)下，立法機關(guān)應(yīng)制定更加詳細具體的采購法律，根據(jù)采購對象的差異化細化法律指引，將法律法規(guī)的具體化與政府采購的執(zhí)行工作相匹配，更精確的指引政府采購行為;采購主體應(yīng)該改變模式化的采購思維，將政府采購從“買東西”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?chuàng)造價值”的過程，依照法律規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行采購流程，確保財政資金的使用落到實處;鑒于采購的頻繁和金額的重大，政府部門應(yīng)結(jié)合采購需求，打造專業(yè)的采購人才隊伍，加強對采購人員的培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)采購法律法規(guī)和相關(guān)政策，引進經(jīng)驗豐富的采購人才，定期進行市場調(diào)研，廣泛收集市場信息，深入了解供應(yīng)商，多方位、多角度比對，擇優(yōu)而選，提高對市場的敏感度，結(jié)合市場變化趨勢，提升對采購商品、服務(wù)和工程質(zhì)量的品鑒和判斷能力。

（二）擴大政府采購服務(wù)，創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展新動力

我國政府采購仍有上升的空間，尤其是對服務(wù)類的采購需求，能夠創(chuàng)造經(jīng)濟增長的動力、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。擴大政府采購服務(wù)，可以從以下幾點出發(fā)：第一，補充政府采購目錄中對采購服務(wù)范圍的劃分，明確采購目錄在采購范圍上的指導(dǎo)作用，并允許各地各級采購部門根據(jù)自身需求將相關(guān)品類納入采購范圍，量入而出、量需而購;第二，結(jié)合預(yù)算編制，在結(jié)合以前年度經(jīng)驗、市場行情變化、宏觀經(jīng)濟調(diào)整要求等，科學(xué)分析預(yù)算年度的服務(wù)采購需求和價格水平，提高相關(guān)預(yù)算的準(zhǔn)確性，在執(zhí)行中，實行定期分析差異，總結(jié)原因，糾正采購服務(wù)過程中存在的問題;第三，創(chuàng)新政府采購服務(wù)的方式，引進政府間采購服務(wù)外包機制，推進采購服務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，借鑒相關(guān)采購經(jīng)驗，降低采購成本，同時，給予采購部門在公共服務(wù)采購合同上的自主權(quán)，提高采購效率，規(guī)范和推廣PPP模式，提高對中長期項目的投資能力，發(fā)揮政府采購與社會資本合作在減輕財政壓力、擴展政府采購邊界上的積極作用。

（三）堅持公平公正原則，構(gòu)建有效競爭環(huán)境

政府采購作為市場的需求方，應(yīng)在選擇供給方上去行政化，尊重市場力量，結(jié)合我國采購法的具體實施條例，在選擇承接主體時，通過公開招標(biāo)平臺引進承接主體，打破地區(qū)限制，改變地區(qū)保護的落后意識，上級部門加強對下級采購部門的監(jiān)督和指導(dǎo)，樹立全局意識，促進財政資金跨區(qū)流動和經(jīng)濟資源的合理配置;在采購方式上，靈活采用邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價等方式，落實標(biāo)準(zhǔn)化、程式化的采購流程，加強對關(guān)鍵采購節(jié)點的監(jiān)督和考評，尤其是在公開招標(biāo)過程中，引進第三方評審機構(gòu)，形成有力的外部監(jiān)督，確保依據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)公平選擇投標(biāo)方，嚴(yán)防以權(quán)謀私、內(nèi)幕交易等擾亂政府采購市場的違法行為;建立承接方信用記錄，結(jié)合承接方提供商品、服務(wù)和工程的質(zhì)量，對承接主體的業(yè)務(wù)能力和信譽情況進行客觀評價，同時對弄虛作假、騙取財政資金的“關(guān)系戶”列入承接主體黑名單，提高違約成本，促進公平競爭。

（四）落實監(jiān)管部門職責(zé)，創(chuàng)新采購監(jiān)管方式

財政部門承擔(dān)政府采購監(jiān)督的主要職責(zé)，應(yīng)發(fā)揮帶頭職責(zé)，改變松懈的監(jiān)管觀念，確保財政資金的使用得到適當(dāng)?shù)膶徟?，細化各層級財政部門對本級采購主體的監(jiān)督職責(zé)，建立起從采購預(yù)算制定、采購方式確定、承接對象選擇和采購事后評價全過程的監(jiān)督;同時，完善審計部門和監(jiān)察機關(guān)等相關(guān)部門對政府采購的事后監(jiān)督機制，建立嚴(yán)格的懲處機制，不定期審計和監(jiān)察政府采購活動，提高監(jiān)督的不可預(yù)見性，及時發(fā)現(xiàn)政府采購過程中存在的違法行為，嚴(yán)肅懲治并進行公開披露。在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達時代，政府采購可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和公開信息平臺，定期披露政府采購的相關(guān)信息，公布招標(biāo)信息、采購結(jié)果和失信名單，放大社會大眾和新聞媒介的監(jiān)督作用，同時，結(jié)合基層政府信息公開的渠道和方式，將政府采購信息及時予以公布，確保基層群眾對采購主體的采購活動進行必要了解，推進政府采購流程的公開化，提高政府采購信息的透明度。

四、結(jié)語

在我國市場經(jīng)濟進入“新常態(tài)”的發(fā)展趨勢下，擴大政府采購的規(guī)模和范圍，加強對政府采購的管理，能夠發(fā)揮出政府購買力在有效推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進節(jié)能減排和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面上的推動作用，同時，擴大基礎(chǔ)建設(shè)，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過采購主體和監(jiān)管部門的內(nèi)外兼修，能夠改善政府采購中存在的低效率和資金流失等不良行為，提高政府的公信力和服務(wù)能力，為我國經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整保駕護航。

[參 考 文 獻]

[1]郁萍萍.芻議政府采購管理中的問題及對策[J].經(jīng)營管理者，2016（9）

[2]王艷杰.我國政府采購管理與監(jiān)督問題研究[J].時代金融，2016（18）

[3]李翠萍.市場經(jīng)濟條件下如何規(guī)范政府采購管理[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2016（14）

[責(zé)任編輯：王鳳娟]