摘要：國家公園體制是我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一。國家公園體制不局限于體制講體制，而是一整套國家公園資源的規(guī)制安排。在構(gòu)建資源規(guī)制基本框架的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)有保護(hù)地資源規(guī)制現(xiàn)狀和問題進(jìn)行剖析，從資源規(guī)制的主體和客體、理念和職能目標(biāo)、規(guī)制手段等方面，對(duì)國家公園試點(diǎn)方案出臺(tái)后的資源規(guī)制體系變革進(jìn)行判斷。研究發(fā)現(xiàn)，國家公園體制在推進(jìn)規(guī)制主體的統(tǒng)一，在資源權(quán)屬、規(guī)劃管控、監(jiān)督和管理、協(xié)調(diào)保護(hù)與經(jīng)營(yíng)的關(guān)系等方面進(jìn)行了改進(jìn)和提升。未來國家公園體制將進(jìn)一步推動(dòng)我國保護(hù)地資源規(guī)制的變革，應(yīng)破除中央政府與地方政府之間、不同政府部門之間、跨區(qū)域跨流域管理主體之間、管理者（資源保護(hù)）與經(jīng)營(yíng)者（經(jīng)營(yíng)開發(fā)）之間、管理機(jī)構(gòu)和旅游者之間、管理機(jī)構(gòu)和民間組織之間的體制機(jī)制障礙；應(yīng)完善國家公園法律體系，統(tǒng)籌國家公園規(guī)劃體系，建立國家公園標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)立國家公園底線指標(biāo)；應(yīng)建立資源屬地政府依法規(guī)制的引導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制；在資源保護(hù)和提供公益服務(wù)前提下，調(diào)整利益關(guān)系，規(guī)范市場(chǎng)行為，讓市場(chǎng)行為朝著有益于資源保護(hù)和公益服務(wù)的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國家公園；資源規(guī)制；變革

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是“十三五”時(shí)期的重要任務(wù)。從2013年底中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件中正式提出建立國家公園體制到陸續(xù)出臺(tái)的《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）、《國家公園2015工作要點(diǎn)與實(shí)施方案大綱》《關(guān)于印發(fā)建立國家公園體制試點(diǎn)2015年工作要點(diǎn)的通知》《關(guān)于印發(fā)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案大綱的通知》，標(biāo)志著醞釀已久的國家公園體制改革正式啟動(dòng)。

國家公園源于美國，世界上現(xiàn)有100多個(gè)國家建有國家公園和準(zhǔn)國家公園。在國家公園發(fā)展的世界大背景下，關(guān)于我國保護(hù)地體制改革的討論由來已久，在圍繞國家公園的國際經(jīng)驗(yàn)、中國國家公園體制改革的必要性和可行性、國家公園體制在中國的發(fā)展思路等方面展開過較多研究。如今，國家公園體制在我國已初步確立，國家公園體制將會(huì)推動(dòng)我國傳統(tǒng)保護(hù)地資源規(guī)制的變革。本文將就這次變革的關(guān)鍵問題及實(shí)施路徑展開研究，以期為進(jìn)一步推進(jìn)國家公園體制改革提供參考。

一、資源規(guī)制理論

（一）資源規(guī)制理論內(nèi)涵

規(guī)制是政府或其特定部門，對(duì)企業(yè)及家庭、組織等的行為，依據(jù)規(guī)定進(jìn)行特定的約束。規(guī)制理論源于市場(chǎng)失靈，其主體是政府，作用范圍是市場(chǎng)不能解決的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。隨著資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束加強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位，并將其融入到政府規(guī)制已勢(shì)在必行。資源規(guī)制的核心思想是政府用資源環(huán)境為手段來調(diào)控人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。資源規(guī)制不同于資源管理，資源規(guī)制屬于公共管理范疇，政府是其唯一主體代表公共利益，對(duì)有可能和已經(jīng)影響資源環(huán)境的社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行計(jì)劃、規(guī)范、調(diào)節(jié)和約束。而資源管理的主體可以是政府，也可以是企業(yè)、個(gè)人及其他組織等，不同主體所代表的利益訴求，有可能對(duì)資源環(huán)境造成不良影響?！斗桨浮诽岢觥耙獙⒆匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)和文化自然遺產(chǎn)保護(hù)放在首位”、“要最大限度服務(wù)和服從于保護(hù)”的根本原則，正是資源規(guī)制的重要體現(xiàn)。

（二）資源規(guī)制基本框架

從最初的土地調(diào)控、能效管理開始，到最嚴(yán)格的水資源制度，再到最近出臺(tái)的“水十條”“大氣十條”，資源環(huán)境規(guī)制實(shí)踐由來已久。之所以提出資源規(guī)制理論，主要是要構(gòu)建一套制度化的資源規(guī)制體系（圖1），包括協(xié)調(diào)高效的規(guī)制主體、科學(xué)有效的規(guī)制工具、暢通有序的運(yùn)行機(jī)制及相應(yīng)的技術(shù)和方法支持等；實(shí)際上這是一套完整的制度安排，需要上升到資源環(huán)境規(guī)制理論的角度來系統(tǒng)審視。

資源環(huán)境規(guī)制的主體是政府，尤其是中央政府。中央政府是國家最高行政機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的任務(wù)，代表著最廣大人民的利益，需要保證資源環(huán)境的基礎(chǔ)支持作用和維持社會(huì)的長(zhǎng)期繁榮，是嚴(yán)格的規(guī)制主體。各資源環(huán)境主管部門和地方政府作為中央政府的委托代理人，也是資源環(huán)境規(guī)制的主體，是不完全的規(guī)制主體。資源環(huán)境規(guī)制客體包括資源本身，還包括一切有可能對(duì)資源環(huán)境有影響的經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為。

資源環(huán)境規(guī)制的手段有法律、法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)等。其中，資源環(huán)境法律規(guī)制是頂層規(guī)制，是最高層次的規(guī)制，具有最強(qiáng)的規(guī)制效力，包括涉及資源環(huán)境的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章和國際條約等。資源環(huán)境規(guī)劃規(guī)制是次層規(guī)制，包括與資源環(huán)境有關(guān)的各種類型規(guī)劃和年度計(jì)劃，具有較強(qiáng)的適應(yīng)性和系統(tǒng)性，資源環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制是技術(shù)層規(guī)制工具，資源環(huán)境規(guī)制指標(biāo)是為提高規(guī)制針對(duì)性和可評(píng)估性的資源環(huán)境規(guī)制工具的具體應(yīng)用，一般體現(xiàn)在法律法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)中，有時(shí)候也會(huì)單獨(dú)使用，如土地資源紅線、水資源三條紅線、生態(tài)紅線等。

資源環(huán)境規(guī)制實(shí)施也離不開資源環(huán)境監(jiān)測(cè)、資源環(huán)境評(píng)價(jià)和評(píng)估等技術(shù)手段的支撐。資源環(huán)境監(jiān)測(cè)是評(píng)斷資源規(guī)制執(zhí)行情況的基礎(chǔ)，為資源環(huán)境規(guī)制效果的評(píng)估提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。而資源評(píng)價(jià)和評(píng)估主要是資源環(huán)境規(guī)制實(shí)施后對(duì)資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和生態(tài)等造成的影響，既包括定性評(píng)價(jià)也包括定量評(píng)估，是對(duì)資源環(huán)境規(guī)制的反饋和修正。

國家公園體制作為一種新的制度安排可以納入到資源規(guī)制體系中來進(jìn)行系統(tǒng)審視。需要回答幾個(gè)重要問題：現(xiàn)有的保護(hù)地資源規(guī)制存在哪些問題？國家公園體制的建立如何能夠構(gòu)建靈活高效的保護(hù)地規(guī)制主體？國家公園體制下的資源規(guī)制手段該如何設(shè)計(jì)和完善？

二、我國保護(hù)地資源環(huán)境規(guī)制的現(xiàn)狀及問題

（一）我國保護(hù)地資源規(guī)制主體與客體現(xiàn)狀及問題

保護(hù)地資源規(guī)制主體呈現(xiàn)的是復(fù)雜的“條塊”格局。“條”是與保護(hù)地有關(guān)的各級(jí)國土、住建、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游等部門，各自設(shè)立了不同牌子的保護(hù)地，主要有九大類：風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、文物保護(hù)單位、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級(jí)旅游景區(qū)等。這種各立山頭、各自為陣的做法，在實(shí)際管理中缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，存在行政壟斷、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，很難形成資源有效監(jiān)管?！皦K”是國家級(jí)一省級(jí)一縣市級(jí)保護(hù)地所在地政府，地方政府作為保護(hù)地所有權(quán)的實(shí)際代表，在保護(hù)資金缺乏的情況下，很有可能更多地考慮經(jīng)濟(jì)效益，將保護(hù)與旅游經(jīng)營(yíng)合二為一。

保護(hù)地資源規(guī)制客體包括資源本身及相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為。保護(hù)地邊界清晰、權(quán)屬明確是資源有效利用和保護(hù)的前提。目前資源邊界存在爭(zhēng)議、交叉，土地權(quán)屬不明的現(xiàn)象還比較普遍。其次是對(duì)景區(qū)內(nèi)旅游及相關(guān)生產(chǎn)、建設(shè)活動(dòng)的管控。目前主要通過生態(tài)分區(qū)、游客容量來進(jìn)行管控，缺少科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)范及法律責(zé)任。最后是對(duì)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)依法規(guī)制的規(guī)制。目前缺少行政問責(zé)、執(zhí)法監(jiān)督，地方政府作為資源處置權(quán)的主體，其行為不受約束，尤其是拿地成本過低，土地用途不受管控；一些保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)管理和經(jīng)營(yíng)不分，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，甚至有的資源管理部門為了讓更多的保護(hù)地資源納入管理而放松規(guī)制。

（二）保護(hù)地資源規(guī)制理念及職能目標(biāo)

不同保護(hù)地基本上涵蓋了資源保護(hù)和資源合理利用的理念。從保護(hù)規(guī)制來看，自然保護(hù)區(qū)對(duì)資源保護(hù)的規(guī)制最強(qiáng)，風(fēng)景名勝區(qū)次之，其他類型保護(hù)地較弱。從資源利用來看，主要是旅游發(fā)展，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、A級(jí)旅游景區(qū)、國家地址公園都不同程度上體現(xiàn)了促進(jìn)旅游發(fā)展的理念。旅游發(fā)展這把雙刃劍，既可以促進(jìn)資源環(huán)境保護(hù)，也可能因過度建設(shè)或游客超載而破壞資源，保護(hù)與利用的天平并不容易保持平衡，孰重孰輕必須明確。目前除了風(fēng)景名勝區(qū)明確風(fēng)景名勝資源有償使用之外，其他保護(hù)區(qū)保護(hù)和旅游經(jīng)營(yíng)的關(guān)系尚未理清。

保護(hù)地資源規(guī)制的職能包括保護(hù)區(qū)設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用、管理和監(jiān)管等。保護(hù)地設(shè)立的工作主要是地方政府申請(qǐng)，由相應(yīng)管理部門論證通過。保護(hù)地的規(guī)劃主要是空間規(guī)劃，缺少管理規(guī)劃，保護(hù)地資源系統(tǒng)涉及多個(gè)管理部門，需要綜合協(xié)調(diào)對(duì)接多個(gè)相關(guān)資源部門，并非依靠規(guī)劃和管理機(jī)構(gòu)本身就能解決問題。資源保護(hù)和管理應(yīng)包括明確資源邊界和權(quán)屬、較為詳細(xì)和系統(tǒng)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)及相應(yīng)的資金支持等。目前管理仍很粗放，相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)方法很不健全，保護(hù)的資金缺乏。資源利用方面，以利用審批為主，無法激發(fā)市場(chǎng)活力，市場(chǎng)行為無法有效規(guī)范；缺乏對(duì)公權(quán)力的保護(hù)地資源監(jiān)管。

（三）我國保護(hù)地資源規(guī)制手段現(xiàn)狀及問題

保護(hù)地主要采用多元化主體的行政立法模式，沒有上位法統(tǒng)籌，缺乏系統(tǒng)性。保護(hù)地法規(guī)規(guī)制效力不一，普遍較弱。保護(hù)地資源保護(hù)任務(wù)重，但沒有明確保護(hù)資金的來源，資源保護(hù)的法律責(zé)任輕，責(zé)權(quán)利不對(duì)等。同一個(gè)景區(qū)對(duì)應(yīng)多個(gè)不同部門法規(guī)規(guī)章時(shí)，缺少適用和銜接標(biāo)準(zhǔn)。

保護(hù)地規(guī)劃目前有自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃/詳細(xì)規(guī)劃、濕地公園總體規(guī)劃、森林公園總體規(guī)劃、水利保護(hù)地總體規(guī)劃、地質(zhì)公園規(guī)劃、旅游區(qū)規(guī)劃、旅游度假區(qū)規(guī)劃等。保護(hù)地規(guī)劃各部門相繼出臺(tái)了規(guī)劃編制導(dǎo)則、技術(shù)規(guī)程等，但普遍缺少規(guī)劃執(zhí)行規(guī)范和問責(zé)，規(guī)劃效力不足。保護(hù)地為獲取多塊牌子以擴(kuò)大市場(chǎng)影響力，往往會(huì)申報(bào)多個(gè)資質(zhì)，導(dǎo)致重復(fù)規(guī)劃、交叉規(guī)劃時(shí)有發(fā)生。

保護(hù)地資源標(biāo)準(zhǔn)主要是資源分類、分區(qū)、規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，如風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范、風(fēng)景名勝區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)、自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程、森林公園總體設(shè)計(jì)規(guī)范及水利保護(hù)地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、水利旅游項(xiàng)目綜合影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。保護(hù)地相關(guān)活動(dòng)管控標(biāo)準(zhǔn)較少，如旅游用地是一種復(fù)合型用地，很難有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有必要探討和制定一套適用于現(xiàn)階段的規(guī)劃控制與管理的旅游用地管理辦法或技術(shù)規(guī)程，避免旅游發(fā)展與用地的矛盾。保護(hù)地考核標(biāo)準(zhǔn)也很不完善，僅建設(shè)部針對(duì)國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)出臺(tái)了《國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治驗(yàn)收考核標(biāo)準(zhǔn)》，但沒有相應(yīng)考核管理辦法和獎(jiǎng)懲措施，而且考核信息不公開。

三、國家公園體制實(shí)施背景下我國保護(hù)地資源規(guī)制的變革

（一）保護(hù)地資源規(guī)制主體與客體的變革

（1）統(tǒng)一資源規(guī)制主體。在保護(hù)地資源規(guī)制主體方面，《方案》要求：“試點(diǎn)省份要對(duì)現(xiàn)有各類保護(hù)地的管理體制機(jī)制進(jìn)行整合，明確管理機(jī)構(gòu)，整合管理資源，實(shí)行統(tǒng)一有效的保護(hù)和管理。”國家公園體制的建立，并不是要重新設(shè)立一套國家公園體系，而是基于現(xiàn)行的保護(hù)地體制機(jī)制的整合協(xié)調(diào)，“實(shí)現(xiàn)‘一個(gè)保護(hù)地一個(gè)牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，由省級(jí)政府垂直管理”?？紤]到委托代理的問題，垂直管理更有利于資源保護(hù)。

（2）明晰資源權(quán)屬。在保護(hù)地資源規(guī)制客體方面，明晰資源權(quán)屬是當(dāng)務(wù)之急?！斗桨浮诽岢觥耙⒔y(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)”“合理分割并保護(hù)所有權(quán)、管理權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等”，并分別對(duì)國有、集體所有資源的管理改革措施進(jìn)行了說明，對(duì)各項(xiàng)權(quán)責(zé)的進(jìn)一步分割提供了基礎(chǔ)。《方案》提出，“試點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)要積極探索管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)”，與之前的經(jīng)營(yíng)審批制度相比，有利于資源保護(hù)的經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新，提高資源利用效率?！斗桨浮诽岢?，“妥善處理試點(diǎn)區(qū)域當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的關(guān)系”“建立合理的補(bǔ)償機(jī)制”，這與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度相配合，有利于集體所有資源優(yōu)先權(quán)的保護(hù)。

（二）保護(hù)地資源規(guī)制理念及職能目標(biāo)的變革

（1）明確了保護(hù)和利用、經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。《方案》提出“要將自然生態(tài)系統(tǒng)和文化自然遺產(chǎn)保護(hù)放在首位”“要最大限度服務(wù)和服從于保護(hù)”的根本原則。該原則強(qiáng)調(diào)資源的基礎(chǔ)地位，明確了資源保護(hù)是根本，利用、經(jīng)營(yíng)都應(yīng)服從于保護(hù)。《方案》提出“實(shí)行收支兩條線管理”“各項(xiàng)支出由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排”等，明確了保護(hù)資金來源。

（2）更為重視用地的嚴(yán)格劃分和功能管控。《方案》中明確提出了“要嚴(yán)格按照主體功能定位和保護(hù)目標(biāo)，合理劃定功能區(qū)”“確定游客承載數(shù)量，建立門票預(yù)約制度”的要求，同時(shí)對(duì)于旅游和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開展、項(xiàng)目的布局有了嚴(yán)格的說明。

（3）強(qiáng)化監(jiān)督和管理?！斗桨浮诽岬健耙獜?qiáng)化規(guī)劃管控和監(jiān)督執(zhí)行，嚴(yán)格用途管制”“加強(qiáng)游客教育”“積極吸收社區(qū)居民參與，接受社會(huì)監(jiān)督”等內(nèi)容。加強(qiáng)了資源規(guī)劃效力，并利用社會(huì)力量對(duì)資源管理進(jìn)行監(jiān)督，降低政府監(jiān)管的成本。

（三）保護(hù)地資源規(guī)制手段的變革

國家公園體制目前還在試點(diǎn)階段，規(guī)制手段的運(yùn)用需要手段體系的構(gòu)建及試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的積累?！斗桨浮窂?qiáng)調(diào)了“落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線”和“科學(xué)編制規(guī)劃”等基本要求，提及資源權(quán)屬、容量監(jiān)測(cè)、用地控制、管理監(jiān)督等相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)建立健全執(zhí)法監(jiān)督、行政問責(zé)等制度。這些都為資源規(guī)制立法、規(guī)劃及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)手段提供了制度框架。手段體系的建立和制度的完善不是一蹴而就，需要不斷地推進(jìn)。

四、國家公園體制推進(jìn)保護(hù)地資源規(guī)制變革的實(shí)施路徑

（一）破除保護(hù)地資源管理體制障礙

“建立國家公園體制”的重點(diǎn)在于體制，應(yīng)是超越原有保護(hù)地體系統(tǒng)籌整合的結(jié)果?，F(xiàn)在逐漸推進(jìn)的是試點(diǎn)區(qū)的“一個(gè)保護(hù)地一塊牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”。是形式上的一塊新牌子還是真正的一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，有幾個(gè)重要關(guān)系需要理順，包括中央政府與地方政府之間的關(guān)系、不同政府部門之間的關(guān)系、跨區(qū)域跨流域管理主體之間的關(guān)系、管理機(jī)構(gòu)（資源保護(hù)）與經(jīng)營(yíng)者（經(jīng)營(yíng)開發(fā)）之間的關(guān)系、管理機(jī)構(gòu)和旅游者之間的關(guān)系、管理機(jī)構(gòu)和民間組織之間的關(guān)系等。（1）在中央與地方政府之間，國家公園根據(jù)重要性分級(jí)所有、分級(jí)管理。（2）不同政府部門之間，國家公園根據(jù)資源性質(zhì)各有側(cè)重。（3）在跨區(qū)域跨流域管理主體之間，應(yīng)與各級(jí)城市、區(qū)縣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確定好管轄權(quán)屬與職能，探索跨行政區(qū)管理的有效途徑。（4）管理機(jī)構(gòu)（資源保護(hù)）與經(jīng)營(yíng)者（經(jīng)營(yíng)開發(fā)）之間，資源保護(hù)和提供公益服務(wù)是根本，經(jīng)營(yíng)開發(fā)是為之服務(wù)的手段。（5）管理機(jī)構(gòu)與旅游者之間，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)為游客提供更多的公共游憩服務(wù)，同時(shí)教育和引導(dǎo)游客保護(hù)自然。（6）管理機(jī)構(gòu)和民間組織之間，民間機(jī)構(gòu)需對(duì)管理進(jìn)行監(jiān)督，管理機(jī)構(gòu)需要民間組織財(cái)力、人力的支持。

未來在國家層面，可以將現(xiàn)有分屬于各個(gè)部門的景區(qū)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來，合并成立國家公園管理局，垂直管理最有價(jià)值或最稀缺的國家公園，監(jiān)管國家公園。在地方層面，應(yīng)明晰資源產(chǎn)權(quán)，將地役權(quán)與土地權(quán)屬的調(diào)整、規(guī)劃的變更和稅收優(yōu)惠等關(guān)聯(lián)起來，保障土地所有者的正當(dāng)利益。

未來保護(hù)地資源管理體系有兩種思路：一是統(tǒng)一國家公園管理，即將所有的保護(hù)地都納入國家公園管理體系，將各個(gè)部門的保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)合并，形成國家公園管理局，進(jìn)行國家公園垂直監(jiān)管；二是將九大保護(hù)地的資源重新分割，成立國家公園管理局，優(yōu)質(zhì)資源劃人國家公園管理局進(jìn)行垂直管理。

（二）完善國家公園資源規(guī)制手段體系

（1）完善國家公園法律體系。為改變目前行政立法和法規(guī)混亂、不完善的現(xiàn)狀，應(yīng)盡快出臺(tái)上位法。明確上位法的立法框架，尤其在土地權(quán)屬、容量監(jiān)測(cè)、用地控制、管理監(jiān)督等方面統(tǒng)籌和完善法律法規(guī)體系。

（2）統(tǒng)籌國家公園規(guī)劃體系。國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)將促進(jìn)規(guī)劃?rùn)C(jī)制的統(tǒng)籌確立。國家公園規(guī)劃將在統(tǒng)籌各行政區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、旅游總體規(guī)劃等的基礎(chǔ)之上進(jìn)行，最終形成相互銜接、分級(jí)管理的規(guī)劃體系，解決多方規(guī)劃重疊沖突、地方規(guī)劃朝令夕改的問題。按照國家公園資源種類、數(shù)量、質(zhì)量和不同生態(tài)系統(tǒng)類型制定國家公園規(guī)劃方法體系。強(qiáng)化規(guī)劃管控，推進(jìn)規(guī)劃管理的法制化，為規(guī)劃體系和內(nèi)容、規(guī)劃的編制與審批、規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估與修改、規(guī)劃對(duì)接等提供法律規(guī)范。另外，應(yīng)建立國家公園規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括規(guī)劃前期研究方法體系，生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)、適宜性評(píng)價(jià)方法，規(guī)劃中期評(píng)估方法體系，容量監(jiān)控方法、規(guī)劃效果評(píng)估方法體系等。

（3）建立國家公園標(biāo)準(zhǔn)體系。一些西方發(fā)達(dá)國家對(duì)于有關(guān)旅游的法律、法規(guī)都較為全面并非常細(xì)化，已形成一套體系。如美國國家公園方面有一套成熟的標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)于此領(lǐng)域的每一個(gè)細(xì)節(jié)都有涉及。應(yīng)按照國家公園分類指導(dǎo)、國家公園規(guī)劃、用地分類、管控、國家公園監(jiān)管、容量檢測(cè)的要求，制定較為完善和詳細(xì)的國家公園資源標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，要進(jìn)行明確區(qū)分，并規(guī)定不同的法律效力。由于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不直接調(diào)整人的行為，不規(guī)定行為模式和后果，只能規(guī)定生產(chǎn)、管理、服務(wù)要求，所以對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的違反，尤其是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，需要依靠配套法規(guī)規(guī)定的法律責(zé)任，以保證標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施具有可操作性。標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)需要與相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策相適應(yīng)，考慮其經(jīng)濟(jì)可行性。

（4）設(shè)定國家公園底線指標(biāo)。首先應(yīng)完善底線指標(biāo)的資源環(huán)境數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。利用衛(wèi)星遙感、地圖分層疊加等技術(shù)手段，健全覆蓋區(qū)域資源環(huán)境要素的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)體系。其次根據(jù)資源環(huán)境要素情況，設(shè)立和論證國家公園底線規(guī)制指標(biāo)（規(guī)劃管控、建設(shè)管控、活動(dòng)管控），并配套相應(yīng)強(qiáng)化資源管控、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急防治等措施。

（三）建立資源屬地政府依法規(guī)制的引導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制

（1）建立資源屬地政府依法規(guī)制的引導(dǎo)機(jī)制。首先，明確國家公園規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能和執(zhí)法隊(duì)伍等，在此基礎(chǔ)上，圍繞國家公園資源保護(hù)制定系列相關(guān)制度與規(guī)章，并建立較嚴(yán)格的資源破壞和違規(guī)開發(fā)處罰標(biāo)準(zhǔn)。其次，積極宣傳國家公園資源保護(hù)所帶來的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，如地區(qū)發(fā)展環(huán)境的改善帶來的政績(jī)提升、居民生活環(huán)境改善、土地增值等，增加國家公園管理機(jī)構(gòu)與資源屬地在資源保護(hù)目標(biāo)上的趨同度，推進(jìn)資源屬地政府將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。再次，強(qiáng)化國家公園資源環(huán)境考核，淡化旅游經(jīng)濟(jì)考核，設(shè)定底線指標(biāo)，將指標(biāo)納入屬地政府考核體系。最后，設(shè)立國家公園保護(hù)專項(xiàng)基金，在資金上向資源密集區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。

（2）建立資源屬地政府依法規(guī)制的監(jiān)督機(jī)制。建立和健全社區(qū)、社會(huì)組織和志愿者監(jiān)督機(jī)制。社會(huì)監(jiān)督機(jī)制有助于降低政府監(jiān)管成本，也有助于保障公眾權(quán)益。調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c監(jiān)管的積極性，讓他們了解在國家公園保護(hù)和開發(fā)中的權(quán)利和義務(wù)，保障當(dāng)?shù)鼐用竦闹闄?quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。完善暢通舉報(bào)受理的渠道，設(shè)立專門熱線、信箱、微信微博公眾號(hào)，及時(shí)受理環(huán)境問題，并嚴(yán)肅調(diào)查，對(duì)違規(guī)行為給予處罰，對(duì)受害居民給予相應(yīng)補(bǔ)償。建立國家公園規(guī)劃和項(xiàng)目公布、通報(bào)制度，對(duì)監(jiān)管情況進(jìn)行公開。向公眾宣傳國家公園環(huán)境保護(hù)的重要性，提高旅游者的環(huán)保意識(shí)。游客進(jìn)入國家公園時(shí)，提供游客行為守則，告知如何進(jìn)行綠色旅游，減少旅游消費(fèi)的外部性。

（四）發(fā)揮并規(guī)范市場(chǎng)作用

國家公園保護(hù)得好與不好，最終還是要落到一個(gè)字“錢”上。口頭上喊保護(hù)，沒有相關(guān)保護(hù)資金支持，保護(hù)肯定不能到位。我國的保護(hù)地?cái)?shù)量巨大，不可能有充足的資金支持，必須發(fā)揮市場(chǎng)的作用。從現(xiàn)狀來看，主要有旅游經(jīng)營(yíng)模式、地產(chǎn)增值模式、富民保護(hù)模式、生態(tài)補(bǔ)償模式等，通過旅游經(jīng)營(yíng)收入、地產(chǎn)增值收入、富民意識(shí)的提高和生態(tài)受益地區(qū)的補(bǔ)償來促進(jìn)資源環(huán)境的保護(hù)，這些都是基于國家公園資源的有效利用為前提，是把雙刃劍。在保護(hù)與經(jīng)營(yíng)之間，經(jīng)營(yíng)開發(fā)只是手段，資源保護(hù)和提供公益服務(wù)的根本不能變。在這個(gè)宗旨下，調(diào)整利益關(guān)系，規(guī)范市場(chǎng)行為，讓市場(chǎng)行為朝著有益于資源保護(hù)和公益服務(wù)的方向發(fā)展。尤其在土地權(quán)屬方面，不僅要明晰權(quán)屬，還要保護(hù)土地相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益。

五、結(jié)語

國家公園體制的建立將對(duì)我國保護(hù)地資源規(guī)制體系產(chǎn)生新的沖擊，它將促進(jìn)保護(hù)地資源規(guī)制體系的調(diào)整和完善。本研究對(duì)保護(hù)地資源規(guī)制體系現(xiàn)狀進(jìn)行闡述，并分析面臨的難題和挑戰(zhàn)；在此基礎(chǔ)上，通過對(duì)目前國家公園體制推進(jìn)工作的理解，分析國家公園體制對(duì)保護(hù)地資源規(guī)制要素的變革。國家公園體制將打破既有的保護(hù)地管理亂象，推動(dòng)統(tǒng)一管理；將在資源權(quán)屬、容量監(jiān)測(cè)、用地控制、管理監(jiān)督等方面完善制度體系建設(shè)。研究最后在破除保護(hù)地管理體制障礙、完善國家公園規(guī)制體系、建立資源屬地政府依法規(guī)制的引導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制、發(fā)展和規(guī)范市場(chǎng)作用等方面，本研究提出了具體的實(shí)施建議。

[作者簡(jiǎn)介：胡詠君，湖州師范學(xué)院講師。]

（責(zé)任編輯 張?jiān)录t）