楊勇　雷孝鋒　李爾華　高旭年

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《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序（試行）》解讀

楊勇雷孝鋒李爾華高旭年

作者單位：中山大學(xué)達(dá)安基因股份有限公司產(chǎn)品注冊與知識產(chǎn)權(quán)部，廣東，廣州510065

當(dāng)前，我國醫(yī)療器械行業(yè)已進(jìn)入快速發(fā)展期，2014年的市場規(guī)模已達(dá)到3 000億元人民幣，已經(jīng)占到藥品市場的17%。在中國醫(yī)藥進(jìn)出口總額里，醫(yī)療器械所占比重接近38%，這證明醫(yī)療器械在我國醫(yī)藥進(jìn)出口中表現(xiàn)得非?；钴S。我國現(xiàn)有1.5萬多家醫(yī)療器械企業(yè)，仍以“多、小、散、低”為主。無論在國內(nèi)還是國際市場，我國中低端醫(yī)療器械都占有很大的地位；而在高端醫(yī)療器械市場，國產(chǎn)產(chǎn)品的比重不高，歸根結(jié)底主要是因?yàn)槲覈t(yī)療器械行業(yè)的創(chuàng)新水平偏低。長期以來，由于技術(shù)儲備、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、資金受限等因素制約，從而造成國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新活躍度、驅(qū)動力不足。

針對創(chuàng)新體制問題，國務(wù)院新頒布的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》（下稱《新條例》）第五條明確體現(xiàn)了國家鼓勵醫(yī)療器械的創(chuàng)新和新技術(shù)的推廣應(yīng)用，并在《新條例》總則中體現(xiàn)，足見國家對醫(yī)療器械創(chuàng)新的重視。早在《新條例》頒布之前，國家食品藥品監(jiān)督管理總局（下稱“總局”）已于2014年2月7日發(fā)布（食藥監(jiān)械管〔2014〕13號）公告，制定并頒布了《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序（試行）》（下稱《特批程序》）。該程序是在確保上市產(chǎn)品安全、有效的前提下，針對創(chuàng)新醫(yī)療器械設(shè)置的審批通道，也是食品藥品監(jiān)督管理部門為促進(jìn)醫(yī)療器械創(chuàng)新發(fā)展而推出的重要措施。《特批程序》為鼓勵醫(yī)療器械的研究與創(chuàng)新，促進(jìn)醫(yī)療器械新技術(shù)的推廣和應(yīng)用，推動醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到積極作用；同時(shí)從醫(yī)療器械監(jiān)督和審評審批機(jī)制方面進(jìn)行制度創(chuàng)新改革，掃除制度障礙。

1　創(chuàng)新醫(yī)療器械的定義

依據(jù)《特批程序》第二條規(guī)定，創(chuàng)新醫(yī)療器械須同時(shí)符合以下3個(gè)條件，缺一不可。

（1）申請人在中國依法擁有產(chǎn)品核心技術(shù)發(fā)明專利權(quán)或者核心技術(shù)發(fā)明專利已由國務(wù)院專利行政部門公開。

（2）主要工作原理/作用機(jī)理為國內(nèi)首創(chuàng)，產(chǎn)品性能或者安全性與同類產(chǎn)品比較有根本性改進(jìn)，技術(shù)國際領(lǐng)先，并且具有顯著臨床應(yīng)用價(jià)值。

（3）產(chǎn)品完成前期研究并具基本定型產(chǎn)品，研究過程真實(shí)、受控，研究數(shù)據(jù)完整、可溯源。

從創(chuàng)新醫(yī)療器械的定義可以看出，創(chuàng)新的關(guān)鍵在于專利，其專利要求體現(xiàn)在“技術(shù)重要性、專利類型、專利合法性、專利地域性”4個(gè)方面，專利要求的關(guān)鍵在于申請人必須擁有產(chǎn)品的核心技術(shù)發(fā)明專利。國內(nèi)申請人必須在中國合法擁有產(chǎn)品核心技術(shù)的發(fā)明專利權(quán)，或者通過受讓取得在中國的產(chǎn)品核心技術(shù)的發(fā)明專利權(quán)或其使用權(quán)；而進(jìn)口器械申請人須在中國申請?jiān)摦a(chǎn)品的核心技術(shù)發(fā)明專利或者通過專利合作合約（patent coopera?tion treaty，PCT）途徑進(jìn)入中國國家階段。也即專利文本須符合以下5種情況之一：（1）取得授權(quán)發(fā)明專利證書；（2）《發(fā)明專利申請公布通知書》; （3）《發(fā)明專利申請公布及進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查階段通知書》；（4）《授予發(fā)明專利權(quán)通知書》；（5）《國際申請進(jìn)入中國國家階段通知書》。2014年全年，總局醫(yī)療器械技術(shù)審評中心共收到136項(xiàng)“創(chuàng)新醫(yī)療器械特批審批申請”，最終通過審查的僅有18個(gè)國內(nèi)產(chǎn)品，國產(chǎn)通過率僅為18.1%。其中，未通過審查的產(chǎn)品最主要原因就是專利問題，占30%，主要問題有：專利文件不全、專利人和專利內(nèi)容與項(xiàng)目不符或不是核心專利等（數(shù)據(jù)來源：總局器械技術(shù)審評中心）。申請人需合理安排產(chǎn)品專利的申請及相關(guān)文件的準(zhǔn)備，否則將面臨創(chuàng)新審查未通過而延誤整個(gè)產(chǎn)品注冊時(shí)間。需要特別指出的是，申請人必須在專利問題上特別重視并做好充足的資料準(zhǔn)備，因?yàn)楝F(xiàn)階段創(chuàng)新資料受理后，在總局審查階段未設(shè)補(bǔ)充資料環(huán)節(jié)，即申請人沒有補(bǔ)充資料或者與審查專家進(jìn)行溝通的機(jī)會。

創(chuàng)新器械的定義條件（2）由3部分組成：（1）“國內(nèi)首創(chuàng)”——總局創(chuàng)新醫(yī)療器械審查辦公室界定的依據(jù)為：境內(nèi)產(chǎn)品申報(bào)時(shí)，國內(nèi)企業(yè)沒有拿到同類產(chǎn)品注冊證；對于進(jìn)口產(chǎn)品則為在中國境內(nèi)沒有同類產(chǎn)品注冊證。（2）對于“國際領(lǐng)先”概念的界定則較為寬泛，總局主要在專項(xiàng)會上通過《查新報(bào)告》由專家評估；（3）“顯著的的臨床應(yīng)用價(jià)值”——即產(chǎn)品的安全性、有效性甚至價(jià)格等比同類產(chǎn)品有顯著的優(yōu)勢。申請人可從國內(nèi)外同類產(chǎn)品上市情況及其分析比較、公開發(fā)表于核心刊物的能充分說明產(chǎn)品臨床應(yīng)用價(jià)值的學(xué)術(shù)論文、專著及文件綜述等方面提供材料證明其顯著的臨床應(yīng)用價(jià)值。

根據(jù)《特批程序》，對于申請創(chuàng)新的產(chǎn)品要求主要是基本定型，但是對申請創(chuàng)新的時(shí)間沒有明確規(guī)定，對于申請創(chuàng)新的產(chǎn)品是否已經(jīng)進(jìn)行注冊檢驗(yàn)、臨床試驗(yàn)并未明確限制。對于申請創(chuàng)新的產(chǎn)品是否已經(jīng)進(jìn)行注冊檢驗(yàn)、臨床試驗(yàn)并未明確限制。理論上，只要產(chǎn)品未最終定型，就仍需要對一些重要的技術(shù)安全性問題進(jìn)行溝通，因此無論是否完成注冊檢驗(yàn)，還是臨床試驗(yàn)已經(jīng)開展，都可以申請創(chuàng)新。如果是已經(jīng)受理，進(jìn)入技術(shù)審批階段，產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和技術(shù)已經(jīng)定型，若產(chǎn)品存在重大技術(shù)缺陷和安全技術(shù)問題，則極有可能導(dǎo)致整個(gè)申請被退審。此外，根據(jù)創(chuàng)新醫(yī)療器械的審評工作流程與時(shí)限以及非創(chuàng)新特批產(chǎn)品的審評流程審批與時(shí)限，產(chǎn)品注冊受理后再申請創(chuàng)新，并未能明顯縮短注冊周期。因此對于申請人而言，申請創(chuàng)新特批，應(yīng)結(jié)合自身產(chǎn)品的研制情況，適時(shí)申請，宜早不宜晚。

2　原則與優(yōu)惠

對于經(jīng)審查同意按特別程序?qū)徟膭?chuàng)新醫(yī)療器械，各級食品藥品監(jiān)督管理部門及相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)將根據(jù)各自職責(zé)和程序規(guī)定，按照早期介入、專人負(fù)責(zé)、科學(xué)審批的原則，在標(biāo)準(zhǔn)不降低、程序不減少的前提下，對創(chuàng)新醫(yī)療器械予以優(yōu)先辦理，并加強(qiáng)與申請人溝通交流。

創(chuàng)新產(chǎn)品上市大體可分為創(chuàng)新特別審批申請階段和創(chuàng)新醫(yī)療器械注冊申請審批階段。在創(chuàng)新特別審批申請階段，《特批程序》給予申請最大的優(yōu)待政策就是在產(chǎn)品注冊申請受理前以及技術(shù)審評過程中指定專人，應(yīng)申請人的要求，及時(shí)溝通指導(dǎo)，共同討論重大技術(shù)性與安全性問題、臨床試驗(yàn)方案、階段性臨床試驗(yàn)結(jié)果的總結(jié)與評價(jià)等相關(guān)問題，給創(chuàng)新產(chǎn)品的后續(xù)研究、評價(jià)以及審評審批提供工作參考和依據(jù)，有助于申請人與各級食品藥品監(jiān)督管理部門的技術(shù)審評機(jī)構(gòu)就產(chǎn)品的創(chuàng)新達(dá)成共識，避免盲目申報(bào)，同時(shí)有助于加快器械創(chuàng)新公示后的審評審批進(jìn)度，提高效率。

在創(chuàng)新醫(yī)療器械注冊申請階段，醫(yī)療器械檢測機(jī)構(gòu)、食品藥品監(jiān)督管理部門及行政受理中心對于創(chuàng)新器械在注冊申請的每一環(huán)節(jié)都是專人負(fù)責(zé)、優(yōu)先辦理。對于受理注冊申報(bào)的創(chuàng)新醫(yī)療器械，食品藥品監(jiān)管總局將優(yōu)先進(jìn)行審評、審批。對于境內(nèi)企業(yè)申請，對于國產(chǎn)創(chuàng)新醫(yī)療器械，如產(chǎn)品被界定為第二類醫(yī)療器械，由相應(yīng)的省級食品藥品監(jiān)督管理部門參照本程序進(jìn)行后續(xù)審評審批。

3　審查流程及時(shí)限

根據(jù)《特批程序》，境內(nèi)創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批工作流程分為初審、受理、審查、簽發(fā)4個(gè)階段；境外創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批工作流程分為受理、審查、簽發(fā)3個(gè)階段。

境內(nèi)申請人向其所在地的省級食品藥品監(jiān)督管理部門提出創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批申請后，省級食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)在20個(gè)工作日內(nèi)完成初審。對于完成初審的，省食品藥品監(jiān)督管理部門將申報(bào)材料和初審意見報(bào)送食品藥品監(jiān)管總局行政受理服務(wù)中心，食品藥品監(jiān)管總局受理創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批申請后，由創(chuàng)新醫(yī)療器械審查辦公室組織專家進(jìn)行審查，并于受理后40個(gè)工作日內(nèi)出具審查意見。經(jīng)審查，對擬進(jìn)行特審的申請項(xiàng)目，則在食品藥品監(jiān)管總局醫(yī)療器械技術(shù)審評中心網(wǎng)站予以公示，時(shí)間不少于10個(gè)工作日。對于公示有異議的，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)意見研究后作出最終審查決定。

境外申請人則直接向總局提出創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批申請，總局行政受理服務(wù)中心對申報(bào)資料進(jìn)行形式審查，對符合規(guī)定要求的予以受理，受理及后續(xù)的工作流程和時(shí)限與境內(nèi)申請人相同。根據(jù)審查流程，如果沒有問題，境內(nèi)創(chuàng)新醫(yī)療器械特別申請應(yīng)在70個(gè)工作日內(nèi)獲得審查結(jié)果，境內(nèi)創(chuàng)新醫(yī)療器械特別申請應(yīng)在不到50個(gè)工作日內(nèi)獲得審查結(jié)果。如考慮到申請人提供信息不周全需補(bǔ)充材料的情況以及資料受理和流轉(zhuǎn)時(shí)間，申請創(chuàng)新到獲得創(chuàng)新批示的具體情況還需根據(jù)實(shí)際工作情況而定。

4　總結(jié)

創(chuàng)新《特批程序》出臺，為國內(nèi)和國外進(jìn)口創(chuàng)新醫(yī)療器械上市建立了一條快速通道，同時(shí)為創(chuàng)新醫(yī)療器械注冊申請人與醫(yī)療器械檢測機(jī)構(gòu)、各級食品藥品監(jiān)督局、技術(shù)審評中心之間提供了一種及時(shí)有效的溝通機(jī)制。創(chuàng)新醫(yī)療器械申報(bào)過程中，食品藥品監(jiān)督局就產(chǎn)品安全性和技術(shù)性問題與申請人的提前溝通、指定專人負(fù)責(zé)，有助于企業(yè)節(jié)約成本與資源、完善產(chǎn)品技術(shù)并提高臨床應(yīng)用的安全性和有效性。從2014年3月到2015年6月上旬，經(jīng)過專家評審，進(jìn)入創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批申請審查結(jié)果公示的創(chuàng)新醫(yī)療器械共計(jì)31個(gè)，其中國產(chǎn)醫(yī)療器械30個(gè)，進(jìn)口醫(yī)療器械1個(gè)。這31種產(chǎn)品均以臨床需求為導(dǎo)向，技術(shù)上體現(xiàn)國際創(chuàng)新，提高了我國上市醫(yī)療器械的創(chuàng)新水平。但從申請創(chuàng)新醫(yī)療器械的通過率而言，我國醫(yī)療器械創(chuàng)新水平依然整體不高，醫(yī)療器械的創(chuàng)新之路任重而道遠(yuǎn)。

基金項(xiàng)目：“863”計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（2011AA02A101）；廣州市科技計(jì)劃（2014Y2?00220）

通訊作者：高旭年，E?mail：gaoxunian@126.com