馬用浩+谷莎+侯朋飛

摘 要：培育新型職業(yè)農(nóng)民對于解決“誰來種地”難題，提升農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型具有重要意義。建議從以下幾方面構(gòu)建有利于培育新型職業(yè)農(nóng)民的長效機制：完善新型職業(yè)農(nóng)民培育的法律法規(guī)；建立新型職業(yè)農(nóng)民培育的資金保障機制；建立新型職業(yè)農(nóng)民資格認證制度；建立新型職業(yè)農(nóng)民培育的過程監(jiān)督和效果保障機制。

關(guān)鍵詞：新型職業(yè)農(nóng)民；培育；長效機制

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）24-0125-03

培育新型職業(yè)農(nóng)民對于解決“誰來種地”難題，提升農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型具有重要意義。2012年中央一號文件《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》中明確提出：“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民?！钡牵壳拔覈诼殬I(yè)農(nóng)民培育方面存在一些體制機制方面的障礙。本文認為應(yīng)該從以下幾方面入手，構(gòu)建有利于新型職業(yè)農(nóng)民培育的長效機制。

一、完善職業(yè)農(nóng)民培育的法律法規(guī)

以法律形式規(guī)范和保障職業(yè)農(nóng)民培育是發(fā)達國家的普遍也是成功的做法。美國聯(lián)邦政府于1862年頒布了《莫雷爾法案》，該法案奠定了美國農(nóng)民職業(yè)教育的立法基礎(chǔ)。該法案規(guī)定，根據(jù)在國會參議院、眾議院中各州人數(shù)多少分配給其不同數(shù)量的國有土地，各州使用這類土地的出售或投資所得，在五年內(nèi)至少建立1所“講授與農(nóng)業(yè)和機械工業(yè)有關(guān)的知識”的學院（此類學院后來被稱為“農(nóng)工學院”或“贈地學院”）。到1926年，美國建立了68所“贈地學院”，在校生40萬人。作為第一部職業(yè)教育法，《莫雷爾法案》收效顯著。在此基礎(chǔ)上，以1914年的《史密斯—利費農(nóng)業(yè)推廣法》、1917年的《史密斯—休斯法案》、1962年的《人力開發(fā)和培訓(xùn)法》和1964年《經(jīng)濟機會法》為依據(jù)，美國建立起來一個完整和龐大的農(nóng)民教育體系。通過實行農(nóng)業(yè)教育、科研、推廣“三位一體”的培訓(xùn)模式，培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民，開發(fā)農(nóng)村人力資源。立法先行，營造培育現(xiàn)代農(nóng)民的法制環(huán)境是韓國農(nóng)民培育的一個重要特點。1949年韓國制定了《韓國教育法》，規(guī)定每個公民都享有受教育權(quán)。1960年韓國頒布《農(nóng)村振興法》，明確界定農(nóng)民教育培訓(xùn)的主體是具有教育培訓(xùn)資質(zhì)和職能的科研、教育和培訓(xùn)機構(gòu)，包括農(nóng)業(yè)協(xié)作合同組織、農(nóng)業(yè)大學和農(nóng)村振興廳，通過了農(nóng)村振興廳的技術(shù)推廣體制和運作機制。1980年制定了《農(nóng)漁民后繼者育成基本法》，1981年開始組織實施農(nóng)漁民后繼者培養(yǎng)工程。1990年國會通過《農(nóng)漁村發(fā)展特別措施法》，確定了農(nóng)漁民后繼者培養(yǎng)制度和專業(yè)農(nóng)戶的培養(yǎng)制度。另外，韓國在法律中還明確界定了農(nóng)民的選拔、認定、教育、支援是政府的職責。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，通過國家層面的專門立法可以有效保障農(nóng)民教育和農(nóng)民職業(yè)教育的順利開展。同時，相關(guān)的法制建設(shè)注重實效，操作性和針對性很強，值得我們學習借鑒。

迄今為止，我國在關(guān)于農(nóng)民職業(yè)教育的國家性制度安排方面還相對滯后，必須盡快完善新型職業(yè)農(nóng)民培育的法律法規(guī)。現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，如《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》對于農(nóng)民教育培訓(xùn)雖有相應(yīng)表述，但相關(guān)內(nèi)容較為籠統(tǒng)模糊、界定不夠清晰，對農(nóng)民教育培訓(xùn)工作的促進和規(guī)范作用仍然不夠充分，主體責任界定不夠清晰，體制機制亟待完善。天津市人大常委會于2010年7月頒布了《天津市農(nóng)民教育培訓(xùn)條例》，被稱為我國第一部專門針對農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)的地方性法規(guī)，條例對于農(nóng)民教育培訓(xùn)的相關(guān)方面進行了較為全面的規(guī)定，具有法律強制性，在我國農(nóng)業(yè)職業(yè)教育培訓(xùn)立法方面具有填補空白的作用。但在以下幾方面仍有必要加以完善：（1）在農(nóng)民教育培訓(xùn)的組織和工作制度方面，建議對各相關(guān)部門的職責進一步具體界定，以利于順利開展工作。（2）關(guān)于培訓(xùn)經(jīng)費，條例規(guī)定將其“納入政府年度財政預(yù)算，并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展逐年增加”，但是對于經(jīng)費總量占GDP的比例，逐年增加的額度并未有具體規(guī)定。（3）對于農(nóng)民教育培訓(xùn)的質(zhì)量保障和考核評價，應(yīng)該在條例規(guī)定基礎(chǔ)上加以細化，使其更具可操作性。

二、建立職業(yè)農(nóng)民培育的資金保障機制

培育新型職業(yè)農(nóng)民，無疑需要大量的資金支持，構(gòu)建相應(yīng)的資金支持和保障機制至關(guān)重要。

發(fā)達國家在農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)費方面的具體做法值得我們借鑒。在英國，農(nóng)民培訓(xùn)是唯一能夠得到政府資助的產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)，規(guī)定由農(nóng)業(yè)培訓(xùn)局的政府基金支付農(nóng)場工人上課時的工資，不用農(nóng)場主來支付；獲得職業(yè)資格證書的農(nóng)民還可以獲得多方面的優(yōu)惠待遇。在法國，培訓(xùn)農(nóng)民的經(jīng)費來源主要來自如下幾方面：第一，政府提供，由中央政府和地方政府向各種農(nóng)民培訓(xùn)機構(gòu)或組織撥款；第二，農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)會征稅作為教育經(jīng)費；第三，征收未建筑面積土地作為農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)費。由于法國各級政府高度重視農(nóng)民培訓(xùn)，投入力度大，法國農(nóng)民基本上免費接收各種培訓(xùn)。德國也為農(nóng)民教育培訓(xùn)提供了可靠的經(jīng)費來源。一方面，在國家財政預(yù)算中安排專項撥款；另一方面，國家以立法規(guī)定企業(yè)和個人以納稅形式繳納培訓(xùn)費。比如企業(yè)和學校共同負擔“雙元制”職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費，其中3/4的職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費由企業(yè)承擔。州政府承擔職業(yè)學校的費用，地方政府和州政府共同負擔學校建設(shè)費用，日常開支也由地方政府負責。

學習和借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，我國還應(yīng)該進一步明確職業(yè)農(nóng)民培育資金保障機制?！吨腥A人民共和國勞動法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》，對城鎮(zhèn)職工教育培訓(xùn)經(jīng)費來源和方式都有明確規(guī)定。《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職工教育的決定》（國發(fā)[2005]35號）規(guī)定，一般企業(yè)應(yīng)提取職工工資總額的1.5%作為教育培訓(xùn)經(jīng)費，對于那些從業(yè)人員技術(shù)要求高、培訓(xùn)任務(wù)重、經(jīng)濟效益較好的企業(yè)，可提取職工工資總額的2.5%，主要可以用于企業(yè)職工特別是一線職工的教育和培訓(xùn)。但迄今為止，還缺乏關(guān)于農(nóng)民職業(yè)教育的國家性制度安排，缺乏有力的針對農(nóng)民的職業(yè)教育的法律和制度保障。比如，2014年中央財政安排農(nóng)民培訓(xùn)補助資金11億元，用于培育新型職業(yè)農(nóng)民。這種安排的制度性和長期性相對不足，應(yīng)該建立職業(yè)農(nóng)民培育的資金保障和支持機制。

在將職業(yè)農(nóng)民培育經(jīng)費納入財政預(yù)算的前提下，調(diào)動社會各方面參與職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的積極性，切實保障農(nóng)民培訓(xùn)的資金來源。2006年中共中央國務(wù)院《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干問題的意見》，要求各地將農(nóng)村勞動力培訓(xùn)經(jīng)費納入各級財政預(yù)算，并且不斷增加在這方面的財政投入，這與發(fā)達國家農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費主要由政府提供是一致的。國內(nèi)也有學者建議國家設(shè)立農(nóng)民教育基金，設(shè)立農(nóng)民教育基金，主要是因為農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，但是關(guān)系國家糧食安全，關(guān)系農(nóng)民富裕、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，意義重大。農(nóng)民教育作為一種準公共產(chǎn)品具有正外部效益，國家進行新型農(nóng)民培育實質(zhì)上是提供一種具有正外部效益的準公共產(chǎn)品。該基金以國家財政為主要支撐，發(fā)達地區(qū)可以結(jié)合農(nóng)民教育項目進行相應(yīng)配套。作為專項基金，其服務(wù)對象是具備一定基礎(chǔ)知識的農(nóng)民，主要用于為服務(wù)對象傳授農(nóng)業(yè)專業(yè)知識、培訓(xùn)專業(yè)技能，旨在提高農(nóng)民素質(zhì)、培養(yǎng)新型農(nóng)民，促進農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。因此，新型職業(yè)農(nóng)民培育資金來源當以政府為主。我們建議在相應(yīng)的法規(guī)政策中對培訓(xùn)經(jīng)費在政府財政預(yù)算中的比例和逐年增長的幅度能夠加以明確，進一步完善針對職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的補貼制度，免費提供面向農(nóng)民的中等職業(yè)教育，對農(nóng)民免費提供培訓(xùn)并給予相應(yīng)補貼。由于國家財力限制，在政府財政為農(nóng)民培訓(xùn)資金提供主要來源的前提下，也需要調(diào)動各方面參與職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的積極性，充分利用各種力量為職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)提供資金來源。

三、建立職業(yè)農(nóng)民資格認證制度

千百年來，農(nóng)民在中國既是一個職業(yè)概念，又是一個身份、社會等級概念，并且主要是一個身份和社會等級概念。而作為職業(yè)概念，農(nóng)民是沒有準入門檻的。農(nóng)民的子孫后代生下來就是農(nóng)民，并且沒有特殊原因難以跳出農(nóng)門。要培育新型職業(yè)農(nóng)民，應(yīng)該逐步建立資格認證制度。

首先，從新型職業(yè)農(nóng)民的內(nèi)涵來看，職業(yè)農(nóng)民與傳統(tǒng)農(nóng)民有本質(zhì)區(qū)別?！掇r(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作的指導(dǎo)意見》對新型職業(yè)農(nóng)民做了如下界定，新型職業(yè)農(nóng)民是指以農(nóng)業(yè)為職業(yè)、具有一定的專業(yè)技能、收入主要來自農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者。主要包括生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型和社會服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民，該《意見》還對這三種類型的農(nóng)民進行了準確的界定。中國農(nóng)業(yè)大學朱啟臻教授認為，新型職業(yè)農(nóng)民首先應(yīng)該是農(nóng)民，從職業(yè)意義上來說他們長期居住在農(nóng)村社區(qū)，并以占有或使用土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的形式長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營是其經(jīng)濟收入的主要來源。除具備農(nóng)民的一般條件之外，現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民還應(yīng)符合三個條件：一是以市場為主體，充分進入市場，利用一切的可能選擇使自身報酬最大化，因而具有較高收入；二是具有高度職業(yè)穩(wěn)定性，將務(wù)農(nóng)作為自己的終身職業(yè)；三是具有高度的社會責任感和現(xiàn)代觀念，“有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營”，同時對于生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展和子孫后代承擔相應(yīng)責任。2013年中央農(nóng)村工作會議指出，誰來種地的問題已成為對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和整個經(jīng)濟社會發(fā)展影響深遠的問題。解決這個問題的核心是要解決好人的問題，要實現(xiàn)富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營有效益，讓投身農(nóng)業(yè)有奔頭，讓農(nóng)民職業(yè)成為體面的職業(yè)。從優(yōu)化社會階層結(jié)構(gòu)的意義上，培育新型職業(yè)農(nóng)民，使其實現(xiàn)體面勞動具有更為重要的意義。新型職業(yè)農(nóng)民與傳統(tǒng)農(nóng)民在能力素質(zhì)方面有很大的差異，它主要是一個職業(yè)范疇，而不是一個身份范疇，必須具備準入條件、需要資質(zhì)認定，不經(jīng)過專門的教育和培訓(xùn)是難以勝任的。

其次，從發(fā)達國家職業(yè)農(nóng)民培育的經(jīng)驗看，作為一種職業(yè)，農(nóng)民必須是有資格條件的，不是隨便什么人都可以當農(nóng)民的，必須在接受了符合標準的教育和培訓(xùn)之后才能成為職業(yè)意義上的農(nóng)民。法國的農(nóng)民教育已經(jīng)進入制度化階段，政府規(guī)定：18歲以上農(nóng)民均需參加為期一年（可以累計）的農(nóng)業(yè)知識培訓(xùn)，18歲以下者須先接受培訓(xùn)3個月，再到農(nóng)場實習三年，期滿考核合格者頒發(fā)“綠色教育證書”，憑此證書才能向政府申請低息或無息貸款，買地建房、購置機械和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在德國，要成為現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民，必須經(jīng)歷兩個階段，通過“兩道關(guān)口”，獲得相應(yīng)的資格證書：第一階段為職業(yè)教育階段，通過知識關(guān)，接受三年中等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，取得“農(nóng)業(yè)專業(yè)工人”資格；第二階段為職業(yè)進修階段，通過實習關(guān)，在完成農(nóng)業(yè)職業(yè)教育后到非親屬的農(nóng)場進行實習，在專業(yè)考試和農(nóng)場實習均合格之后，獲得“農(nóng)業(yè)師傅證書”。只有通過上面“兩關(guān)”后，才具備了經(jīng)營管理農(nóng)場（農(nóng)業(yè)企業(yè)）和招收學徒的資格。

再次，新型職業(yè)農(nóng)民的準入和認定，有助于保護和節(jié)約珍貴的農(nóng)業(yè)資源。種糧所需要的土地資源是不可再生的稀缺資源，國家反復(fù)強調(diào)耕地18億畝紅線不能突破?？刻斐燥?、隨意拋荒，難以充分發(fā)揮土地資源的價值，通過資質(zhì)認定的新型職業(yè)農(nóng)民，對于保護具有戰(zhàn)略意義的耕地資源的意義是不言而喻的。此外，也有利于生產(chǎn)更多更好的農(nóng)產(chǎn)品。

農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作的指導(dǎo)意見》指出，新型職業(yè)農(nóng)民認定管理工作應(yīng)在政府部門主導(dǎo)下和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上開展，認定管理辦法中應(yīng)明確認定條件、認定標準、認定程序、認定主體、承辦機構(gòu)、相關(guān)責任，并建立動態(tài)管理機制。天津市可以借鑒發(fā)達國家和國內(nèi)試點地區(qū)的經(jīng)驗和做法，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)（糧食種植、蔬菜種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖、禽畜養(yǎng)殖），不同類型（生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型、社會服務(wù)型），綜合考慮多方面因素，制定科學可行的認定標準，在此基礎(chǔ)上明確職業(yè)農(nóng)民的準入和退出機制，對職業(yè)農(nóng)民進行動態(tài)管理。

四、建立職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)效果的保障與監(jiān)督機制

新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)中存在著農(nóng)民參與積極性不夠、依賴政府組織和投入、難以保障培訓(xùn)效果等問題，亟待建立培訓(xùn)效果保障與監(jiān)督機制。

目前，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)中普遍存在的問題主要表現(xiàn)為：（1）培訓(xùn)對象混亂，沒有區(qū)分是新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)還是廣義農(nóng)民培訓(xùn)；培訓(xùn)內(nèi)容混亂，將非農(nóng)就業(yè)技能作為培訓(xùn)課程。造成了培訓(xùn)資源的浪費，也加劇了農(nóng)民對培訓(xùn)的冷漠甚至抵觸。（2）培訓(xùn)主體單一，主要依賴政府組織和投入來培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民，社會力量參與度較低，未能充分調(diào)動和有效利用社會資源。（3）缺乏長效機制，培訓(xùn)效果持續(xù)性差，缺乏對培訓(xùn)效果的考核、監(jiān)督，反饋，培訓(xùn)過程中“短期化”行為較多，培訓(xùn)效果的持續(xù)性差。

為此，我們建議：

第一，針對農(nóng)民培訓(xùn)隨意性強、效果短期化問題，建立統(tǒng)一規(guī)范的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)制度。在這方面，應(yīng)形成制度化的培訓(xùn)流程和體系。增強主管部門的培訓(xùn)規(guī)劃能力，規(guī)范操作程序。在遴選培訓(xùn)對象、認定培訓(xùn)機構(gòu)、選聘培訓(xùn)師資、資金管理、監(jiān)督檢查等方面建立起行之有效的質(zhì)量保障機制。

第二，為了提高農(nóng)民參加培訓(xùn)的積極性，建立多元激勵機制。要對培訓(xùn)群體進行準確鎖定，對新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)和一般的農(nóng)民培訓(xùn)加以區(qū)分，培訓(xùn)正在從事農(nóng)業(yè)或有意愿從事農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的群體，不應(yīng)再將長期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的群體列為職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)對象；根據(jù)不同群體實際情況和現(xiàn)實需求，提高培訓(xùn)內(nèi)容和形式的適用性；增強激勵，有效提高農(nóng)民對培訓(xùn)內(nèi)容的興趣。

第三，鼓勵社會力量參與農(nóng)民培訓(xùn)，建立政府主導(dǎo)、社會資源廣泛參與的培訓(xùn)資源整合機制。鼓勵社團組織、行業(yè)協(xié)會、中介結(jié)構(gòu)等社會力量參與職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，支持高等院校、企業(yè)、農(nóng)民合作社等承擔培訓(xùn)跟蹤。鼓勵各類企業(yè)、金融機構(gòu)等主題投資參與職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，形成政府投資作為主體、社會多元主體積極參與的多元投資格局。此外，還要實現(xiàn)學校教育與農(nóng)民培訓(xùn)在設(shè)置課程和資格認證方面的銜接，貫通職業(yè)教育和學歷教育，連接職業(yè)資格證書與職稱評定。

第四，為保證考核的客觀性、公平性和實效性，為了防止培訓(xùn)的“零散化、突擊化、短暫化”甚至“走過場”，創(chuàng)新考核機制，對培訓(xùn)項目進行全過程監(jiān)督評估。建立獨立的監(jiān)督考核機構(gòu)，全程監(jiān)督和考核培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)形式和培訓(xùn)效果。建立培訓(xùn)反饋機制，增強培訓(xùn)主體主動追蹤培訓(xùn)對象的積極性，將被培訓(xùn)者的實際需求、培訓(xùn)效果、意見和建議及時全面地傳遞給培訓(xùn)機構(gòu)，以幫助培訓(xùn)主體及時調(diào)整培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容，不斷提高培訓(xùn)效果。

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[責任編輯 吳 迪]