摘 要：漸進(jìn)型公共政策不是單一政策，而是一整套政策系統(tǒng)，包括穩(wěn)定不變的基本政策和漸進(jìn)更替的具體政策。從漸進(jìn)型公共政策本身來看，其制定和執(zhí)行互為表里。制定環(huán)節(jié)是“漸進(jìn)性”的主要體現(xiàn)，可歸結(jié)為以新出現(xiàn)的社會問題為核心因素的多變量權(quán)變模型，整個政策系統(tǒng)的新舊更替是一條環(huán)環(huán)相扣的鏈條；執(zhí)行環(huán)節(jié)則是典型的利益博弈過程，需要過渡和運用管制等手段，均衡實現(xiàn)個人利益和公共利益?？傊?，漸進(jìn)型公共政策著眼于現(xiàn)實問題的解決，帶有前瞻性，但在執(zhí)行中又會遇到各種干擾，因此需要螺旋式推進(jìn)。

關(guān) 鍵 詞：漸進(jìn)型公共政策；計劃生育政策；社會問題；公共利益

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）11-0006-07

收稿日期：2016-07-06

作者簡介：李才森（1987—），男，安徽阜陽人，阜陽師范學(xué)院教師，碩士，研究方向為社會管理與公共政策。

基金項目：本文系福建省教育廳橫向課題“福建省推進(jìn)校園足球發(fā)展的公共政策研究”的階段性成果。

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會作出了全面實施“一對夫婦，可生兩個孩子”的重大決策，這意味著施行了35年的獨生子女政策的正式終結(jié)。這次政策變遷的具體表達(dá)為：促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，積極應(yīng)對人口老齡化。最值得關(guān)注的是：它僅僅是獨生子女政策被二孩政策所取代，而計劃生育政策并沒有被改變，仍需要繼續(xù)堅持。

從公共管理視角看，計劃生育新政策的實施，不是政策基本原則的變動，而是在繼續(xù)堅持基本政策的前提下，對其附屬政策進(jìn)行的一次調(diào)整。從“一對夫婦只生一個孩子”，到“單獨二孩”，再到“全面二孩”，我國的生育政策經(jīng)歷了曲折而清晰的變遷過程。從理論和實踐兩方面深入思考和探究以計劃生育政策為典型案例的漸進(jìn)型公共政策的制定和執(zhí)行規(guī)律，把握其發(fā)展邏輯，不僅可以幫助我們掌握計劃生育政策的發(fā)展?fàn)顩r，而且可以啟發(fā)我們在更廣泛意義上理解漸進(jìn)型公共政策的變革思路。然而，現(xiàn)有的研究成果大多是運用漸進(jìn)決策模型，把公共政策的漸進(jìn)式調(diào)整作為一個整體過程來看待，而對“漸進(jìn)性”在公共政策制定和執(zhí)行過程中的差異化表現(xiàn)關(guān)注并不夠。因此，有必要綜合分析現(xiàn)有研究存在的不足，增強人們對漸進(jìn)型公共政策制定和執(zhí)行過程的了解和認(rèn)知。

一、漸進(jìn)型公共政策的概念與系統(tǒng)

社會公共事務(wù)是多種多樣的，公共政策作為管理社會公共事務(wù)的基本規(guī)定或指導(dǎo)準(zhǔn)則，其分類方法也是多種多樣的。為了更直觀地給出規(guī)范的漸進(jìn)型公共政策定義，本文引入了一種較為常見的分類方法，即根據(jù)公共政策的指導(dǎo)作用將其劃分為基本政策、具體政策和元政策三種類型?；菊呤蔷哂腥中院腿嬷笇?dǎo)性的政策，其政策目標(biāo)是整個政策體系的靈魂。具體政策是為執(zhí)行基本政策而制定的局部政策或階段性政策，是基本政策在時間和空間兩個維度上的具體化，也稱為子政策。元政策是關(guān)于政策的政策，它只對如何制定政策起指導(dǎo)作用，不涉及社會公共事務(wù)管理的具體內(nèi)容。[1]在對漸進(jìn)型公共政策進(jìn)行定義時，可以忽略元政策的相關(guān)內(nèi)容，但同時必須清楚地認(rèn)識到，漸進(jìn)型公共政策不是某一項政策，而是由多項單一政策組成的政策系統(tǒng)，它包含層次分明的政策內(nèi)容。類似的漸進(jìn)型公共政策系統(tǒng)可以分解為起指導(dǎo)性作用的基本政策與依賴于基本政策產(chǎn)生的具體政策。具體政策是基本政策在不同時間、空間的具體化，是針對不同時空的特定社會問題提出的。由此，漸進(jìn)型公共政策可定義為：政策制定者在既有的基本政策的基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)方式對具體政策加以修改，通過不斷的政策更替，解決每一項具體政策衍生的負(fù)面效應(yīng)問題，并努力實現(xiàn)基本政策目標(biāo)的政策系統(tǒng)。以計劃生育政策為例，計劃生育政策是這套政策系統(tǒng)的基本政策，已經(jīng)消失的獨生子女政策、正在退場的“單獨二孩”政策以及即將取而代之的“全面二孩”政策都是基本政策衍生出的具體政策。

漸進(jìn)型公共政策概念的提出，來源于公共政策學(xué)科中的“漸進(jìn)主義”理論。政治學(xué)家查爾斯·E·林德布洛姆在批判完全理性的決策模型時首次提出了漸進(jìn)主義模型。[2]根據(jù)林德布洛姆的觀點，就是把公共政策制定與執(zhí)行過程視為政府過去行為的延續(xù)，其中伴隨著“漸進(jìn)性”的調(diào)整與修正。著名行政學(xué)家伍德羅·威爾遜也提出：政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。[3]這說明，“制定和執(zhí)行”是對公共政策活動過程的高度概括。本文借用威爾遜的觀點，從制定和執(zhí)行兩個角度探究漸進(jìn)型公共政策的生存邏輯。

二、漸進(jìn)型公共政策的制定邏輯：

連環(huán)式權(quán)變模型

美國學(xué)者戴維·伊斯頓將公共政策的制定過程看作是由政策輸入、政策轉(zhuǎn)換及政策輸出等三個環(huán)節(jié)構(gòu)成的閉環(huán)系統(tǒng)。[4]其中，政策輸入是確定政策問題并使之進(jìn)入政策議程的過程。社會問題能否被察覺以及能否順利地進(jìn)入政策議程，是關(guān)乎該問題有無解決可能性的至關(guān)重要的一環(huán)。托馬斯·戴伊認(rèn)為，“確定問題是什么比認(rèn)定解決問題的答案是什么更為重要”。[5]社會生活中存有大量需求和令人不滿意的現(xiàn)實狀況，而政府所掌握的資源卻是有限的，不可能同時解決所有問題，而是需要對這些問題進(jìn)行取舍。漸進(jìn)型公共政策涉及的問題主要有兩種：基本政策針對的問題是固定不變的，且貫穿整個政策體系發(fā)揮作用的始終，可看作是基本問題；每一項具體政策要解決的社會問題不盡相同，相對地可視為具體問題。

一般而言，當(dāng)一項具體政策引發(fā)的具體問題積累到一定程度時，便會自覺啟動一種觸發(fā)機制，引起公眾的高度關(guān)注和變革的普遍要求。被政治力量察覺是新政策制定過程中開始起決定性作用的前兆。當(dāng)然，政策輸入的完成還依賴于政策問題能否順利地進(jìn)入政策議程。只有進(jìn)入政策議程的社會問題才能稱之為政策問題。因此，由誰決定哪些社會問題成為政策問題，對于政策制定過程來說是關(guān)鍵性的問題?？撇己蛺蹱柕露烁鶕?jù)“政府在議程建立中所起的不同作用以及創(chuàng)始者擴散問題的程度和方向”創(chuàng)設(shè)出了外在創(chuàng)始型、動員模型和內(nèi)在創(chuàng)始型三種政策議程模型。[6]現(xiàn)實生活中，漸進(jìn)型公共政策由于其波及的范圍、影響的強度和持續(xù)的時間已經(jīng)達(dá)到了一定的程度，因而政治領(lǐng)袖、利益集團、大眾媒體和公眾等各方力量均會關(guān)注此類問題?？梢哉f，政策議程模式并非單一模式，而是多種模型的混合，呈現(xiàn)出了高度復(fù)雜性的特點。

對于漸進(jìn)型公共政策而言，政策轉(zhuǎn)換是其“漸進(jìn)性”得以體現(xiàn)的主要環(huán)節(jié)。公共政策的決策者堅持穩(wěn)中求變的原則，既要保證基本政策的連續(xù)性，又要采用漸進(jìn)方式對現(xiàn)行具體政策稍加修改，以解決現(xiàn)行具體政策存在的負(fù)面外部問題，實現(xiàn)具體政策的新舊更替。例如：堅持“一對夫妻只生一個孩子”這一具體政策，首先，帶來的問題是人口出生率的不斷下降和勞動力的不斷減少，以及由此帶來的“人口紅利”（指勞動年齡人口比重高、人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)輕、人口生產(chǎn)性強的人口年齡結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟增長的潛在貢獻(xiàn)）也受到重創(chuàng)。其次，帶來的養(yǎng)老問題迫在眉睫，特別是在“421家庭”和“8421家庭”中，年輕一代背負(fù)著過重的養(yǎng)老壓力。第三，帶來的問題是性別比例嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致適齡男青年找不到對象，容易在社會上引發(fā)不安定因素，進(jìn)而帶來諸多的社會問題。以上問題的出現(xiàn)，是政策制定時技術(shù)上的困難和社會發(fā)展不可預(yù)測性造成的。實踐中，政策制定者并沒有足夠的時間、技術(shù)、智慧或者其他手段了解所有的決策備選方案，也無法洞悉每一項具體政策的絕對后果，即任何一項政策一經(jīng)制定都不可能是盡善盡美的。因此，當(dāng)一項具體政策的負(fù)面后果出現(xiàn)并積累到一定程度時，就需要在繼續(xù)執(zhí)行基本政策的同時，對具體政策進(jìn)行漸進(jìn)式修改。

按照公共政策制定的系統(tǒng)模式，政策轉(zhuǎn)換過程是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)（“黑箱”），在社會、經(jīng)濟變量等環(huán)境因素的影響下，政策制定過程在這個“黑箱”有序地進(jìn)行著。識別政策制定的參與因素是分析漸進(jìn)型公共政策系統(tǒng)中政策制定邏輯的關(guān)鍵。有學(xué)者把公共政策系統(tǒng)界定為“由政策主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會政治系統(tǒng)”。[7]本文認(rèn)為，從政策主體、政策客體和政策環(huán)境的角度分析具體政策的轉(zhuǎn)換過程，能夠較好地揭示漸進(jìn)型公共政策系統(tǒng)的形成邏輯。政策主體可以簡單分為官方?jīng)Q策者和非官方參與者。前者具有法定決策權(quán)，是一項政策能否有效制定并順利通過的關(guān)鍵；后者包括利益集團、大眾媒體、思想庫和公眾等，通常不具有制定公共政策的法定權(quán)威，主要在政策制定過程中提供信息、施加壓力并游說官方?jīng)Q策者。[8]加爾東根據(jù)社會各階層與政治決策的關(guān)系將社會結(jié)構(gòu)分為決策核心、中心和邊緣。[9]作為決策核心層的官方?jīng)Q策者和作為決策中心層的媒體、企業(yè)界和學(xué)術(shù)界的社會精英，憑借其較高的社會地位和決策影響能力對包括漸進(jìn)型公共政策在內(nèi)的所有政策制定過程都有著重要甚至決定性影響。與在其他類型公共政策制定中被邊緣化形成對比的是，公眾成為漸進(jìn)型政策制定過程的關(guān)鍵性參與主體。原因在于：現(xiàn)行具體政策導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，公眾是最直觀體驗者，需要通過座談會、聽證會等形式充分表達(dá)利益訴求。公共政策客體是公共政策發(fā)生作用的對象；直接客體是公共政策所指向的客觀社會問題，主要為具體政策實施后帶來的負(fù)面影響，作為新政策的制定依據(jù)和政策調(diào)整的根源，上述二者構(gòu)成了制定漸進(jìn)型公共政策之具體政策的最主要影響因素。作為間接客體，目標(biāo)群體的態(tài)度對于公共政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)有著至關(guān)影響，爭取目標(biāo)群體的理解與接受，既能保證新政策的順利實施，也能有效減少政策實施初期可能遇到的阻力。系統(tǒng)論指出，離開了決策得以發(fā)生的環(huán)境人們無法對政策制定進(jìn)行很好的研究。政策行動的要求產(chǎn)生于環(huán)境，并從環(huán)境傳到政治系統(tǒng)。與此同時，政策環(huán)境也限制和制約著決策者的行動。[10]現(xiàn)行具體政策帶來的社會問題積累到一定程度時，會不同程度地滲透到政治、經(jīng)濟、文化及社會等外部環(huán)境中，表現(xiàn)為政治問題、經(jīng)濟問題、文化問題及社會問題等，嚴(yán)重影響著目標(biāo)群體的正常生產(chǎn)、生活狀態(tài)，進(jìn)而產(chǎn)生新的政策需求；當(dāng)政策主體察覺到環(huán)境變化和社會問題的嚴(yán)重性時，就會主動開啟新政策的制定進(jìn)程，以滿足目標(biāo)群體需求。由此可見，現(xiàn)行政策導(dǎo)致的各類社會問題是促使?jié)u進(jìn)型公共政策轉(zhuǎn)換的核心因素，也是牽引政策主客體參與政策轉(zhuǎn)換過程的動力所在。

通過對政策轉(zhuǎn)換“黑箱”的分析考察筆者發(fā)現(xiàn)，圍繞漸進(jìn)型公共政策體系中具體政策的更替問題，可以構(gòu)建一個多變量權(quán)變模型。“權(quán)變”一詞最初來自于管理學(xué)家菲德勒的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論。[11]“權(quán)”指影響程度，有高低之分；“變”指變化。權(quán)變模型表明，多因素的共同作用會導(dǎo)致政策轉(zhuǎn)換過程的差異化結(jié)果。如果政策主體一味地以基本問題為導(dǎo)向而忽視對新的社會問題的關(guān)注，勢必會導(dǎo)致現(xiàn)行具體政策的負(fù)面外部效應(yīng)嚴(yán)重化，也將反過來影響基本問題的有效解決。除此之外，政策制定者還要均衡關(guān)注政治環(huán)境和目標(biāo)群體，政治環(huán)境的變化是社會問題出現(xiàn)、擴大或消解的外在表現(xiàn)，目標(biāo)群體的態(tài)度才是新政策能否有效實施的決定因素。

同時，漸進(jìn)型公共政策中的基本政策是固定不變的，一旦經(jīng)過合法化過程，就會堅持到該項政策的終結(jié)時刻。反言之，基本政策一旦終結(jié)，所有依附于它的每一項具體政策也會隨之終結(jié)。基本政策的穩(wěn)定性維持了漸進(jìn)型政策體系的生存，其“漸進(jìn)性”特點主要通過具體政策的新舊更替得以體現(xiàn)。舊政策帶來的外部問題催生出新政策；新政策制定過程中的政策輸入和政策轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)均發(fā)生在舊政策執(zhí)行后期，呈現(xiàn)出新舊交替的連環(huán)式特點，整個政策體系是一個環(huán)環(huán)相扣的鏈條。漸進(jìn)型公共政策上一個政策周期的結(jié)束以政策輸出為標(biāo)志，具體表現(xiàn)為新政策方案的合法化過程，即是對政策方案進(jìn)行權(quán)威確認(rèn)，使其獲得合法性和權(quán)威性，這也是對新政策與社會問題適應(yīng)性的再審查，是實現(xiàn)漸進(jìn)型政策方案制定與執(zhí)行過程的有效對接。

三、漸進(jìn)型公共政策的執(zhí)行邏輯：

緩慢的博弈過程

從本質(zhì)上看，公共政策是政府在一定時期為實現(xiàn)一定目標(biāo)對社會資源和利益進(jìn)行的權(quán)威性分配。[12]某一項政策能否達(dá)到政策制定時的預(yù)期目標(biāo)，在很大程度上取決于政策執(zhí)行過程對政策群體既得利益或預(yù)期利益的影響。在特定的歷史條件下，任何公共政策的制定和實施都必然是對一部分政策對象利益的調(diào)整與剝奪和對另一些政策對象利益的滿足或補充。因此，要順利推行一項新政策，必須首先處理好各方主體的利益分配關(guān)系，漸進(jìn)型公共政策的執(zhí)行過程便是如此。每一項漸進(jìn)型具體政策都具有任務(wù)的雙重性：一方面，服務(wù)于政策體系中的基本政策目標(biāo)，如上升為“國策”高度的計劃生育政策，通過有計劃地節(jié)制生育，控制人口數(shù)量；另一方面，由于舊的具體政策已經(jīng)損害了目標(biāo)群體中一部分人的利益，并且導(dǎo)致社會問題的出現(xiàn)，這就要求取而代之的新政策能夠充分體現(xiàn)并切實補償這部分受損者的個人利益，進(jìn)而有效地解決舊政策遺留下來的問題。

解決這些問題需要政策制定者、政策執(zhí)行者，特別是目標(biāo)群體等多方的支持。但現(xiàn)實是，在新政策執(zhí)行過程中，實施者和實施對象基于各自政策立場和利益考慮，處于一個博弈情境中。在這個參與各方相互影響的利益博弈中，博弈參與者都在進(jìn)行理性行為選擇，都在追求個人利益最大化。公共政策執(zhí)行過程中涉及的利益可以簡單地區(qū)分為公共利益與個人利益兩類。公共利益是一切公共政策的理想出發(fā)點，共同存在于每一個博弈參與者身上，它需要通過每個博弈參與者的共同努力來實現(xiàn)。在實現(xiàn)公共利益最大化這一公共政策的基本目標(biāo)的同時，也要照顧到每個博弈參與者的個人利益，因為個人利益是個體參與博弈、進(jìn)行博弈行為選擇的初衷和現(xiàn)實考慮，也是實現(xiàn)公共利益的基礎(chǔ)。作為一項公共政策，漸進(jìn)型政策體系的博弈參與者主要有政策制定者、政策實施者和實施對象，政策制定者和實施者作為利益基本一致的一方主體，目的都在于有效推行新政策，與政策目標(biāo)群體形成博弈。這就要求公共政策的決策者在政策取向上要同時把握博弈參與者的共同利益與個人利益，在承認(rèn)博弈參與者利益差別的基礎(chǔ)上進(jìn)行利益整合，尋求各方利益的結(jié)合點。

如果一項公共政策自身存在重大缺陷，在其執(zhí)行的初期階段，一些突出問題往往就會相繼暴露出來，這就需要對政策予以調(diào)整。在漸進(jìn)型公共政策體系中，每一項具體政策執(zhí)行的初期都處于動蕩區(qū)間，各種利益主體激烈角逐，共同檢驗新政策的實施效果。這一博弈過程有縱向和橫向之分?？v向博弈表現(xiàn)為新舊具體政策的相互角逐，原有的具體政策的影響范圍大、影響時間長，新的具體政策實施的現(xiàn)實急迫性需要借助政策執(zhí)行者的強硬手段來實施，逐漸占據(jù)原有政策的影響空間，使之呈現(xiàn)此消彼長的動態(tài)博弈特點。橫向博弈表現(xiàn)為作為實施對象的公眾對新舊政策的選擇。同一基本政策下的兩項具體政策具有“非此即彼”的關(guān)系，公眾只能選擇其一。從政策推行的效果來看，會期冀更多的目標(biāo)群體支持新政策。在政策實施過程中，縱向博弈和橫向博弈是一個問題的不同表現(xiàn)。縱向上，新舊政策影響力“此消彼長”是公眾對兩項政策“二選一”的邏輯基礎(chǔ)；橫向上，更多公眾認(rèn)同并接受新政策是其影響力逐漸增長的現(xiàn)實表現(xiàn)。因此，可以說，兩類博弈態(tài)勢集中表現(xiàn)為目標(biāo)群體對新政策的逐步接受。而這一博弈過程不是一蹴而就的，而是緩慢的，需要較多的時間。同時需要注意的是，在目標(biāo)群體對新政策的接受過程中，需要政策執(zhí)行機構(gòu)使用相應(yīng)的手段予以保障。對于漸進(jìn)性公共政策來說，可以采用設(shè)置過渡期和管制手段等策略消除政策執(zhí)行障礙。

在漸進(jìn)型公共政策體系新舊交替過程中，新政策的執(zhí)行后果具有不確定性。為避免可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定局面，保障社會安定，就需要有一個過渡期。在過渡期內(nèi)，新政策的實驗過程和舊政策的繼續(xù)實施過程交叉重合，更容易使公眾在觀念及行為上逐步接受新政策。20世紀(jì)80年代初，正值改革開放初期的我國，人口數(shù)量多、人口基數(shù)大、人口素質(zhì)低的現(xiàn)實狀況已經(jīng)嚴(yán)重影響到了經(jīng)濟和社會的發(fā)展，由此，黨和國家認(rèn)識到控制人口數(shù)量的重要性和迫切性，開始著手制定新的人口生育政策。1980年，在中共中央發(fā)表的《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員共青團員的公開信》中，強調(diào)了控制人口增長的迫切性，這表明我國的生育政策收緊，獨生子女政策正式出臺并開始全面實施。但由于受當(dāng)時社會條件的限制，嚴(yán)格的人口生育政策被看作是對生育自由的限制，因而遇到了多重抵制；同時，由于在基層執(zhí)行過程中采取了許多強制手段，導(dǎo)致干群關(guān)系僵化，產(chǎn)生了極為不利的負(fù)面社會影響。為順利開展計劃生育工作，1984年，黨中央下發(fā)了《關(guān)于計劃生育工作情況的匯報》的七號文件，該文件指出：適當(dāng)放寬農(nóng)村群眾生育二胎的控制，逐漸過渡到獨生子女政策的全面實施。該政策雖然在一定程度上使生育率有小幅回升，但卻緩和了干群矛盾，推動了計劃生育工作的平穩(wěn)開展。同樣，假設(shè)在各種社會問題集中之時，就立刻實施全面二胎政策，極可能出現(xiàn)再一次的生育高峰，導(dǎo)致人口老齡化和新生兒膨脹的雙重甚至多重問題。為防止上述后果的出現(xiàn)，就需要首先試水“單獨二孩政策”。

同時，在政策過渡期內(nèi)，基于舊政策的影響力和政策目標(biāo)可能顯示出的政策排斥問題，一般需要配合采用管制式的政策執(zhí)行手段，通過指定的管制機構(gòu)對個人和機構(gòu)的行為做出強制性要求，即必須遵守和服從，反之將受到懲罰，這是降低新政策實施不確定性的最有效方式。20世紀(jì)70-80年代，獨生子女政策在推行中面對著巨大的思想和行為阻力，其思想阻力主要來自于傳統(tǒng)的婚姻、生育和家庭觀念。受“多子多?！薄梆B(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)婚育文化影響，一些人從內(nèi)心深處排斥獨生子女政策。如今，新一代年輕人早已接受并自覺執(zhí)行“一對夫妻只生一個孩子”的政策，但反觀現(xiàn)實，與這一結(jié)果同時出現(xiàn)的還有“單身貴族”“丁克家庭”等，這表明人們的生育意愿在下降，這種社會現(xiàn)象也可以說是獨生子女政策執(zhí)行中出現(xiàn)的負(fù)面溢出效果，反過來它又成為“全面二孩政策”推行的阻力。這就需要采用軟性引導(dǎo)和硬性強制相結(jié)合的手段，以保證目標(biāo)群體逐漸適應(yīng)并自覺執(zhí)行新的生育政策。

四、漸進(jìn)型公共政策的更替邏輯：

螺旋式推進(jìn)

事物的發(fā)展是前進(jìn)性和曲折性的統(tǒng)一，這在漸進(jìn)型公共政策的更替過程中體現(xiàn)得尤為突出。筆者認(rèn)為，從政策更替的方向來看，漸進(jìn)型公共政策的推進(jìn)過程是前進(jìn)和上升的過程，是由新的、更能解決現(xiàn)實問題的新政策代替舊的政策的過程。但無論是新政策還是舊政策，都隸屬于同一個漸進(jìn)型公共政策系統(tǒng)，是下屬的具體公共政策，而政策系統(tǒng)中的基本政策不會發(fā)生變動。新的具體政策是對舊政策的更新，其目的是為解決舊政策所引發(fā)的問題而提出的，但同時，新政策首先必須服務(wù)于基本政策，在政策內(nèi)容上體現(xiàn)基本政策的政策原則和政策內(nèi)容，解決基本政策所要解決的社會問題。因此，無論是“單獨二胎”還是“全面放開二孩”，都是計劃生育基本國策的具體體現(xiàn)，是為“控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”這一政策目標(biāo)的實現(xiàn)而做出的努力。從另一角度即政策更替的路徑來看，更替的過程更加迂回曲折。雖然漸進(jìn)型公共政策的新舊更替是應(yīng)社會現(xiàn)實問題的亟待解決而產(chǎn)生的，但這一更替過程不可避免地會遇到許多阻力，最主要的阻力來源于政策制定主體和受新政策直接影響的目標(biāo)群體。

按照公共選擇理論，人是理性地追求個人利益最大化的“經(jīng)濟人”。[13]出于慣性和自身利益的考慮，他們會通過各種手段干擾新政策的出臺和執(zhí)行。同樣，作為漸進(jìn)型公共政策體系中某項新政策的目標(biāo)群體，受舊政策的影響，他們在思維的慣性和利益的驅(qū)使下，往往難以接受新舊政策更替的現(xiàn)實?！叭娑ⅰ闭叱雠_后，許多年輕人明確表示不要二孩，就是這一政策貫徹曲折性的典型體現(xiàn)。當(dāng)然，從整個政策體系的發(fā)展趨勢來看，需要客觀分析政策更替的螺旋式推進(jìn)趨勢，用發(fā)展眼光把一項漸進(jìn)型政策體系作為一個整體，牢牢把握基本政策的精髓，著眼于基本政策的有效落實。同時，還要有效解決每一項具體政策在制定與執(zhí)行中存在的難題，提高新政策制定的科學(xué)性與合理性，完善公共政策執(zhí)行中的指導(dǎo)和監(jiān)督模式，健全政策執(zhí)行效果評價機制，以實現(xiàn)社會利益的整體維護與社會問題的有效解決。

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（責(zé)任編輯：牟春野）

Abstract：Progressive public policy is not a single policy；its a whole set of policy system，including stable basic policies and the concrete policy of gradual replacement.From the point of view of the progressive public policy itself，the formulation and implementation are the exterior-interior relation.Making links is the main embodiment of “gradual”，come down to the model of multi variable contingency with the new social problems as the core factor，the new and old replacement of the whole policy system is a great chain.The implementation is a typical process of the interests of the game，which need using control and other means，in order to balanced realization of personal interests and public interests.In a word，progressive public policy focuses on the solution of practical problems，with prospective，but in the implementation will encounter a variety of interference，so it need to be promote as spiral mode.

Key words：progressive public policy；family planning policy；social problems；public interest