韓尚明， 趙新龍

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

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自然資源國家所有權(quán)的制度實(shí)踐與進(jìn)路重構(gòu)

韓尚明， 趙新龍

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

當(dāng)前對自然資源國家所有權(quán)的爭議，無論是從公法角度，還是從私法抑或是兩者結(jié)合的角度來看，其根本上是解決自然資源的配置和利用問題，我國相關(guān)的具體制度設(shè)立也印證了上述說法。但是立法的效果不僅體現(xiàn)在與理論學(xué)說的相互支持，還需要放到社會實(shí)踐中考察。從當(dāng)前的資源配置時間著手分析，不僅可以發(fā)現(xiàn)法律遭遇鄉(xiāng)土社會遇到的具體難題，而且可以促進(jìn)理論的不斷發(fā)展，同時也為制度的創(chuàng)新累積有益經(jīng)驗(yàn)。因而從當(dāng)前的立法和實(shí)踐角度分析，進(jìn)而在現(xiàn)有制度框架內(nèi)汲取有益經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)自然資源國家所有權(quán)的實(shí)踐進(jìn)路是務(wù)實(shí)的解決方案。

自然資源；國家所有權(quán)；所有權(quán)；配置

近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，關(guān)于各種自然資源的權(quán)屬爭議日益增多。既有因人民群眾發(fā)現(xiàn)“國家寶藏”而引發(fā)的自然資源國家所有權(quán)爭議，也有因政府出臺相關(guān)規(guī)定而引發(fā)一時熱議的“風(fēng)光案”等自然資源國有化爭議。這些爭議問題一方面凸顯了當(dāng)代國家公權(quán)與公民私權(quán)的張力，另外也表現(xiàn)出我國自然資源國家所有權(quán)制度的實(shí)踐困境。因此從當(dāng)前我國的制度實(shí)踐出發(fā)，通過梳理目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而有針對性的進(jìn)行理論重構(gòu)，將會有益于解決當(dāng)前的實(shí)踐問題，進(jìn)而促進(jìn)自然資源國家所有權(quán)制度的發(fā)展與進(jìn)步。

一、自然資源國家所有權(quán)的制度規(guī)定考察

(1) 自然資源的法律屬性 自然資源是人類得以生存和發(fā)展的必要物質(zhì)條件，推動著人類文明的不斷發(fā)展與進(jìn)步，同時人類文明和科技的發(fā)展又促進(jìn)了自然資源的開發(fā)與利用。隨著人類對自然資源認(rèn)識的深化，自然資源的價值日益凸顯，因此在自然資源開發(fā)與利用的背景之下催生了自然資源的產(chǎn)權(quán)，即所有權(quán)問題。同時隨著西方政治文明的不斷發(fā)展，自然資源屬于全民所有(即國家所有)成為共識。但是自然資源的所有權(quán)問題也涉及經(jīng)濟(jì)體制問題。我國是社會主義國家，其經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，因此自然資源屬于全民公有，自然資源屬于國家所有。

我國憲法第9條明確規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有?！币虼俗匀毁Y源國家所有權(quán)也要從其憲法的起源來理解。財產(chǎn)的國家所有權(quán)之進(jìn)入憲法，不是對歷史上早已存在的國家收入、支配、使用、處分財產(chǎn)的情況的憲法表達(dá)，而是由20世紀(jì)初有關(guān)憲法創(chuàng)設(shè)新的財產(chǎn)制度的結(jié)果[1]。 這一點(diǎn)在蘇聯(lián)的憲法中表現(xiàn)得尤其明顯，從社會主義國家創(chuàng)制的角度分析，其主要是為了消除資本主義的剝削，消除資產(chǎn)階級，實(shí)現(xiàn)無產(chǎn)階級當(dāng)家作主。因此自然資源的國家所有權(quán)就是無產(chǎn)階級對抗資產(chǎn)剝削階級的產(chǎn)物，從而實(shí)現(xiàn)了國家對自然資源的壟斷。自然資源雖然從權(quán)屬上已經(jīng)屬于國家，但是壟斷并非國家的目標(biāo)，僅是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式。

自然資源的國家所有權(quán)并不是權(quán)屬問題的終點(diǎn)，滿足人民群眾日益增長的生存和發(fā)展的需要才是自然資源權(quán)屬的關(guān)鍵所在。由此又衍生出一系列問題，既然自然資源屬于全民公有，那么我國是如何通過法律規(guī)定保護(hù)自然資源的全民所有權(quán)益？既然自然資源以國家所有的形式在憲法上固定下來，那么屬于全民的自然資源應(yīng)該如何讓每一位所有者受益？既然自然資源由國家進(jìn)行管理、開發(fā)、利用，那么自然資源是如何通過上述活動實(shí)現(xiàn)收益共享？這些問題無不一一拷問著我國的現(xiàn)行法律規(guī)定。

(2) 自然資源的理論分歧 自然資源作為最重要的生存和發(fā)展條件之一，其權(quán)屬和分配問題與個人休戚相關(guān)。尤其當(dāng)某種資源處于稀缺狀態(tài)時，分配問題顯得更為重要[2]。 因此自然資源的國家所有權(quán)問題一直以來都是學(xué)者研究的中心議題。大量學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)也在于國家所有的證成與構(gòu)建，其基本思路是從自然資源上的權(quán)利形成為出發(fā)點(diǎn)，分析權(quán)力層次，并且通過體系化的論證，實(shí)現(xiàn)從政治學(xué)、哲學(xué)意義上的權(quán)利到公民個人法律意義上的權(quán)利的轉(zhuǎn)化，這不僅是上述我國自然資源權(quán)利保護(hù)體系的內(nèi)在邏輯，而且將有助于以此為基礎(chǔ)確定自然資源國家所有權(quán)的具體權(quán)能，形成所有權(quán)的制度性保障。

根據(jù)當(dāng)前的學(xué)術(shù)著作整理以及對2013年《法學(xué)研究》組織的自然資源國家所有權(quán)討論分析可知：對于自然資源國家所有權(quán)的主張有公權(quán)說、私權(quán)說、公私結(jié)合說三種。

首先，孫憲忠教授認(rèn)為民法解決公共財產(chǎn)權(quán)利的支配秩序的手段，不但是非常基礎(chǔ)的，而且其技術(shù)手段的科學(xué)性是其他立法無法替代的[3]。 我國堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)道路，那么就必須注重民法在市場經(jīng)濟(jì)中的地位，發(fā)揮民法作為私權(quán)的制度優(yōu)勢。薛軍教授則提出憲法第9條的規(guī)定是政治宣言，不具備規(guī)范意義，因此我國的自然資源國家所有權(quán)制度是一個民法層面上的制度，在物權(quán)法中對其作規(guī)定不存在任何體系上的問題[4]。

其次，有學(xué)者對于上述觀點(diǎn)則提出了相反的看法。徐詳民教授提出了國家財產(chǎn)制本質(zhì)是一種是壟斷權(quán)或?qū)?quán)，從服務(wù)于國家財產(chǎn)制的創(chuàng)設(shè)目的的角度來看，這種權(quán)力是管理權(quán)，即通過管理實(shí)現(xiàn)公共福利的權(quán)力[5]。 王克穩(wěn)則認(rèn)為法律上國家所有，實(shí)質(zhì)上全民所有，須遵守公共信托規(guī)定[6]。 此為純粹的公權(quán)說。

另外張翔認(rèn)為基于不同財產(chǎn)在公共性和私使用性上的差異，對國家所有和私人所有作區(qū)分的法律制度建構(gòu)[7]。 林來梵認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒“制度性保障”學(xué)說，強(qiáng)調(diào)一般的立法都不能侵損其核心的內(nèi)容。 此為制度保障和立法自由說。最后王涌和稅兵創(chuàng)新性地提出了自然資源國家所有權(quán)的三結(jié)構(gòu)[9]和雙階層構(gòu)造[10]。 以實(shí)現(xiàn)憲法中規(guī)定的公法權(quán)能與私法權(quán)能的轉(zhuǎn)化，并最終實(shí)現(xiàn)自然資源國家所有權(quán)的目標(biāo)。

上述學(xué)術(shù)觀點(diǎn)分別從各個角度對自然資源國家所有權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了分析，但是無論是堅持公權(quán)說，還是私權(quán)說，以及從所有制等制度上構(gòu)建的理論研究其根本目的仍舊都是為了解決當(dāng)前自然資源的權(quán)屬，并促進(jìn)其合理分配和有效利用。因此結(jié)合當(dāng)前我國的權(quán)屬法規(guī)可以更加直觀地理解自然資源的國家所有權(quán)問題。

(3) 自然資源的權(quán)屬規(guī)定 當(dāng)前，我國針對自然資源形成了以憲法為基礎(chǔ)、部門法為支撐、特別法為補(bǔ)充的自上而下的完整的法律規(guī)范體系，其分別從所有權(quán)的賦予、所有權(quán)的運(yùn)行、所有權(quán)的管控等方面對自然資源所有權(quán)進(jìn)行保護(hù)，既保持了外在統(tǒng)一，又保持了內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。但是上述法律制度究竟是怎樣形成一個完整的保護(hù)體系的，我們有待于從法條的具體規(guī)定上加以分析，因此筆者將以憲法、民法、物權(quán)法、水法、森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法、野生動物法等法律的具體規(guī)定為分析對象，研究我國自然資源的權(quán)屬規(guī)定(詳見表1)。

表1 自然資源權(quán)屬規(guī)定匯總表

續(xù)表

從上出表格中，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：首先我國對于自然資源的權(quán)屬規(guī)定已經(jīng)形成體系，采用自然資源國家所有和集體所有的二元所有構(gòu)成。這與我國堅持社會主義公有制為主體相契合，但是另一方面卻反映出當(dāng)前針對公民個人自然資源所有權(quán)保護(hù)的弱化。無論是憲法中規(guī)定禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源，還是民法中的國家財產(chǎn)神圣不可侵犯，以及其他單行法規(guī)，我們看到最多的字眼是“禁止”、“侵犯”等。由此我們不禁疑問自然資源全民所有究竟體現(xiàn)在何處？法規(guī)中的權(quán)屬規(guī)定、管理機(jī)制、開發(fā)保護(hù)處處以國家、集體為重，這又如何體現(xiàn)全民所有的優(yōu)越性？

其次自然資源的管理權(quán)由國務(wù)院代為行使。物權(quán)法第四十五條規(guī)定國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，這與我國的國家體制相符合，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，國務(wù)院代替國家管理自然資源具有合法性，但也因此導(dǎo)致自然資源爭議不斷。雖然上述法律規(guī)定了自然資源采取行政管理方式，但是卻沒有監(jiān)督的具體規(guī)定，因此行政機(jī)構(gòu)的關(guān)注點(diǎn)便落腳于管理權(quán)層面，進(jìn)而導(dǎo)致各種各樣的管理權(quán)異化，引發(fā)各種“烏木案”、“風(fēng)光案”、“灘涂案”等熱議一時。這不僅反映了當(dāng)前自然資源管理功能異化，也反映出全民共享自然資源權(quán)益的目標(biāo)的落空。

最后，自然資源保護(hù)機(jī)制缺位。上述法律的禁止性規(guī)定和開發(fā)條款規(guī)定了自然資源的開發(fā)利用，卻對自然資源的保護(hù)卻語焉不詳，這固然由于立法條件所限，但卻反映出自然資源政府管理重發(fā)開、輕保護(hù)；重經(jīng)濟(jì)價值、輕生態(tài)價值的傾向。這在沿海灘涂的圍海造陸、灘涂開發(fā)等政府主導(dǎo)項(xiàng)目中表現(xiàn)得尤為明顯。森林、礦產(chǎn)、灘涂、海域等自然資源在政府為主導(dǎo)的管理機(jī)制下，重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏長遠(yuǎn)打算，嚴(yán)重?fù)p害了人民利益。這不僅與可持續(xù)發(fā)展的理念相違背，而且違背了憲法的全民所有精神。

綜上，雖然目前在體系上自然資源的國家所有權(quán)已經(jīng)得到確認(rèn)，但是其法律體系仍舊存在不足，對此筆者將從實(shí)踐案例進(jìn)一步分析自然資源國家所有權(quán)。

二、自然資源國家所有權(quán)的實(shí)踐案例分析

(1) 權(quán)屬確定實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)不一 自然資源指的是能為人類利用的、與自然環(huán)境之間具有相互的生態(tài)聯(lián)系的一切物質(zhì)與能量[11]。長期以來囿于生產(chǎn)力水平以及技術(shù)的局限，人類對于自然資源的利用始終處于低級水平，因此自然資源的大量價值并未凸顯。隨著工業(yè)革命的發(fā)展，自然資源因其稀缺性愈來愈凸顯其價值屬性，雖然也為其建立完整的產(chǎn)權(quán)制度提供了前提。但也由此在現(xiàn)實(shí)生活中引發(fā)了大量關(guān)于自然資源所有權(quán)問題的爭議?；诖?，筆者擬以例證分析我國目前的自然資源國家所有權(quán)，并匯總以下相關(guān)案例以供解析，詳見表2。

表2 自然資源國家所有權(quán)相關(guān)案例匯總

從上述案例列表中可以看出，由引發(fā)所有權(quán)權(quán)利歸屬爭議的國家寶藏類型主要包括野生植物、古生物化石、礦產(chǎn)、烏木、隕石、文物等。而這些“寶藏”因其發(fā)現(xiàn)的情況在法律上的屬性也各有不同。比如說文物、古生物化石因其特殊性，我國的《文物保護(hù)法》第5條第1款：《古生物化石保護(hù)條例》第3條第1款已做出了明確規(guī)定。隕石、烏木與狗頭金則屬于無主物，雖然爭議頗多，但是從其發(fā)現(xiàn)的過程看，隕石、烏木與狗頭金并非屬于其他類型，而且其在之前并未形成其他主體的所有權(quán)。除此之外靈芝等野生動植物則一般認(rèn)定為天然孳息。上述“國家資源”雖然可以從各自的特點(diǎn)進(jìn)行概述分類，但是隨著對“國家寶藏”以及對“自然資源”的不斷開發(fā)，現(xiàn)行的法律規(guī)制已經(jīng)不能滿足社會司法實(shí)踐的需要，而且從上述資源的最終所有權(quán)歸屬上可以看出，因時制宜、因地制宜已經(jīng)成為了全國各地的普遍做法，因此自然資源的保護(hù)亟需在分類基本涵蓋的前提下統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

(2) 實(shí)踐做法趨向保護(hù)私權(quán) 財產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)標(biāo)志著人類文明的開端[25]， 而近代國家的產(chǎn)生則反映了公民保護(hù)個人權(quán)利的意識覺醒。憲法從根本上確定了公民的基本權(quán)利，而這些基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)還有賴于具體法規(guī)的制定，因此保護(hù)公民個人人身財產(chǎn)安全的民法、刑法等法規(guī)不斷制定，從而形成一個完整的保護(hù)體系。由此可以看出國家、憲法的誕生就是隨著人民對于個人財產(chǎn)保護(hù)等權(quán)利需求而發(fā)展起來的，因此在國家的法治進(jìn)程中也愈來愈傾向保護(hù)公民個人私權(quán)，從數(shù)據(jù)分析中，我們可以印證上述趨勢的發(fā)展。

雖然上述案例樣本較少，但從中我們依舊可以發(fā)現(xiàn)一些特殊的規(guī)律。從表1中我們可以發(fā)現(xiàn)：首先，13件案例中，有3件是收歸國有，有4件上交政府(即歸國家所有)，有3件權(quán)屬發(fā)生較大爭議，公民個人、村集體以及國家均主張享有所有權(quán)，另外有1例是被騙捐贈博物館，還有1例則是收歸西九華山風(fēng)景管理區(qū)所有，只有1件政府明確表示不必上交國家。由此我們可以看出當(dāng)前針對各項(xiàng)資源的所有權(quán)爭議是國家所有權(quán)優(yōu)于集體所有權(quán)，集體所有權(quán)優(yōu)于個人所有權(quán)，這似乎與國家保護(hù)個人財產(chǎn)的目標(biāo)背道而馳。其次，從上述案例的發(fā)生年代來看，自2003年至今，其主線是2003年囿于法治以及個人權(quán)利保護(hù)機(jī)制的不完善，導(dǎo)致了騙捐事件的發(fā)生。此后是我國法治發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)階段，出現(xiàn)了公民個人、村集體以及國家均主張所有權(quán)的案例，但與國家相比，集體和個人明顯處于弱勢，出現(xiàn)了收歸國有或者上交國家的論斷。接下來可能是由于文物的特殊性，出現(xiàn)了較多的上交國家案例，這也從另外一個方面說明了公民默認(rèn)是屬于國家的認(rèn)知習(xí)慣。出現(xiàn)轉(zhuǎn)折是在2015年，新疆新疆青河縣政府對于牧民拾得“狗頭金”明確表示不必上交，這可以說是近年來針對自然資源所有權(quán)權(quán)屬糾紛的一個重要轉(zhuǎn)折。

綜上可見，我國的自然資源權(quán)屬爭議走過了一個從一切財產(chǎn)歸國家到公民與國家出現(xiàn)爭議最后到國家主動保護(hù)公民私產(chǎn)的過程，可以看到國家在保護(hù)公民私人財產(chǎn)方面的轉(zhuǎn)變。

(3) 權(quán)屬監(jiān)管機(jī)制功能異化 目前我國自然資源是國家所有和集體所有的二元制結(jié)構(gòu)，因此其管理也由國家和集體進(jìn)行分別管理，此處我們從國家所有權(quán)角度進(jìn)行分析。從表1中可以看出自然資源國家所有權(quán)基本上都是由國務(wù)院代表國家進(jìn)行管理，但是這也造成了各地的管理部門混亂，進(jìn)而導(dǎo)致了自然資源國家所有權(quán)的異化。

表1的13個案例中，自然資源明確收歸國有的有8例，占比為63%，其中包括被詐捐至博物館的一例。個人、集體和國家發(fā)生權(quán)屬紛爭的有3例，占比為23%。此外收歸風(fēng)景管理部門和明確歸屬個人的分別有一例，占比皆為7%。由此我們可以看出，雖然法律明確規(guī)定自然資源屬于國家所有，由國務(wù)院代其行使權(quán)力，但是在實(shí)踐中已經(jīng)偏離了制度設(shè)計，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：首先，管理部門的混亂。由于個人、集體和國家利益不一，因此面對自然資源的稀缺，各方皆會主張自我權(quán)益，本來的國家所有成為三方力量的博弈，并最終導(dǎo)致全民利益的受損。其次，政府代表國家行使權(quán)力導(dǎo)致自然資源國家所有權(quán)名存實(shí)亡。自然資源在法律上明確規(guī)定為全民所有，但是由于全民的利益與政府利益存在不一致的地方，這就難免導(dǎo)致政府利用管理之便謀取私利，從而侵害全民的公共利益。最后，重經(jīng)濟(jì)利益，輕生態(tài)價值。自然資源由于其特殊的性質(zhì)，在其開發(fā)利用中，如果缺乏必要的保護(hù)機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展觀念，就會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。而我國缺乏相應(yīng)的自然資源開發(fā)利用補(bǔ)償機(jī)制，致使在自然資源的開發(fā)利用中粗放開發(fā)，惡性競爭，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺乏技術(shù)創(chuàng)新。政府作為管理者在此方面缺乏重視，制度的缺位，觀念的淡漠，最終導(dǎo)致守著資源貧困。

因此綜上所屬，自然資源國家所有權(quán)制度需要重新構(gòu)建權(quán)屬制度，從根本上明確自然資源國家所有權(quán)，這是自然資源開發(fā)利用的前提條件。另外還需要從制度目標(biāo)上予以調(diào)整，創(chuàng)新管理體制，以尋求自然資源國家所有權(quán)制度的實(shí)踐路徑。

三、自然資源國家所有權(quán)的權(quán)屬制度重構(gòu)

(1) 明確自然資源的權(quán)利歸屬 自然資源這類財產(chǎn)本質(zhì)上是屬于國家范圍內(nèi)的全體人民的財富，是人類生存所必須依賴的物質(zhì)財富，因此它理應(yīng)屬于全民[26]。 自然資源的全民所有因其在法律上規(guī)定權(quán)利主體與內(nèi)容的不明確，導(dǎo)致在具體的資源開發(fā)利用上全民所有權(quán)虛位。物權(quán)法明確規(guī)定國務(wù)院代表國家行使自然資源所有權(quán)，此處代表即國家對自然資源所享有的所有權(quán)，并不是要剝奪民眾對自然資源享有的共用財產(chǎn)使用權(quán)，而是為了更好地確保民眾平等、自由地享有這種權(quán)利[27]。 因此明確自然資源的權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利歸屬對于資源的開發(fā)利用、收益共享具有重要作用。

從自然資源國家所有權(quán)的理論爭議可以看出，無論是公權(quán)說、私權(quán)說抑或公私結(jié)合說，最終的目標(biāo)都是要通過法律調(diào)整自然資源的權(quán)屬分配和開發(fā)利用，自然資源的國家所有權(quán)的權(quán)利原點(diǎn)最終也要匯總至憲法。而且憲法學(xué)的內(nèi)容歸根結(jié)底是研究利益的分配和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)落實(shí)[28]。 因此根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定同時結(jié)合自然資源的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為自然資源應(yīng)當(dāng)堅持公權(quán)說。但還需注意以下幾點(diǎn)：

首先在當(dāng)前的制度框架內(nèi)進(jìn)行自然資源國家所有權(quán)公權(quán)構(gòu)造。黨的十八大報告明確指出發(fā)展成果人民共享，而且根據(jù)社會契約論，最后可以歸結(jié)為一個共同的起點(diǎn)，那就是公民[29]。 因此自然資源國家所有權(quán)的主要目的之一就是限制國家作為所有權(quán)人與民爭利，還富于民。自然資源國家所有權(quán)可以參考王克穩(wěn)教授提出的法律上國家所有，實(shí)質(zhì)上全民所有概念，借鑒英美法系信托管理的有益經(jīng)驗(yàn)，這不僅符合我國當(dāng)前的制度規(guī)定，而且可以有效克服當(dāng)前自然資源權(quán)屬、管理、利用混亂的局面。

從憲法規(guī)定可以看出我國自然資源屬于全民所有，即國家所有。但是國家所有并不意味著國家可以像私權(quán)主體那樣享有私法上的所有權(quán)能。憲法從其本質(zhì)上講主要是對利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和利益的分配，因此自然資源的國家所有權(quán)其實(shí)也是從國家層面確定對自然資源的確權(quán)與管理。

其次，自然資源國家所有權(quán)并非是針對一切自然資源皆可主張。雖然自然資源的稀缺性、整體性等特點(diǎn)決定了其必須由國家進(jìn)行管理和開發(fā)，才能最大化地實(shí)現(xiàn)全民共享自然資源的目標(biāo)價值，但是國家所有權(quán)的主張并非是無限擴(kuò)展。針對有限的自然資源當(dāng)然可以進(jìn)行所有權(quán)主張，這不僅是法律的規(guī)定，更重要的是可以實(shí)現(xiàn)自然資源的整體利用，促進(jìn)開發(fā)效率最大化；而類似于風(fēng)能、太陽能等無限資源則不必設(shè)置權(quán)屬，而應(yīng)當(dāng)鼓勵公民的開發(fā)利用[30]。

最后還要防止自然資源的國家所有權(quán)異化為地方特權(quán)、個人特權(quán)。針對表2中的各種所謂的“埋藏物”、“遺失物”、“無主物”等，國家應(yīng)當(dāng)堅持“法無授權(quán)即禁止，法無禁止即自由”的原則，允許公民個人在不違背當(dāng)前的法律規(guī)定、不侵害公共利益、不損害他人權(quán)益的前提下，采取正當(dāng)手段獲取合法收益。對此新疆青河縣政府對待“狗頭金”的做法值得提倡。

(2) 均衡經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)價值 傳統(tǒng)物權(quán)法并未將環(huán)境資源的生態(tài)價值和其他非經(jīng)濟(jì)價值帶入其概念以及制度之中，這樣才導(dǎo)致環(huán)境問題的產(chǎn)生[31]。 自然資源價值的重要體現(xiàn)就是經(jīng)濟(jì)價值，這不僅是自然資源所有權(quán)最初發(fā)展的動力，也是自然資源所有權(quán)受到關(guān)注的原因。作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件，發(fā)展的定義卻常常被忽視。自然資源從全民所有的憲法確權(quán)層面，轉(zhuǎn)化為具體的物權(quán)權(quán)益，并最終實(shí)現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能，要均衡經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)價值，這是當(dāng)前自然資源國家所有權(quán)的重要議題。

公法要保證第一次分配注重公平，并更注重均衡生態(tài)價值，這是實(shí)現(xiàn)自然資源所有權(quán)能的前提，只有在此前提下，才能促進(jìn)進(jìn)入市場后經(jīng)濟(jì)效益的最大化發(fā)揮，這不僅符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而且在法律制度層面具有可行性。同時還可以有效避免山分到哪里就砍到哪里的現(xiàn)象[32]。 沒有私權(quán)就死，有了私權(quán)就亂，這不僅是公民個體對國家公權(quán)的不信任，同時也是由于國家所有與民爭利所帶來的弊端。

因此雖然筆者認(rèn)同公權(quán)說的觀點(diǎn)，但是在具體的均衡實(shí)踐中，還是需要通過自然資源私權(quán)化的理念實(shí)踐自然資源國家所有權(quán)，這不僅有利于公民個人在個人情感上易于接受私權(quán)保護(hù)，而且有利于充分發(fā)揮現(xiàn)有制度的功能，減少制度建設(shè)成本。因此在私權(quán)說提倡所有權(quán)的占有、使用、收益、處分四種經(jīng)濟(jì)價值之外，拓展自然資源的生態(tài)價值、環(huán)保價值。首先在自然資源國家所有權(quán)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮確權(quán)和管理職能，全面統(tǒng)籌全國自然資源，制定合理的自然資源開發(fā)規(guī)劃。由于我國資源分布不均衡，因此自然資源的開發(fā)如果沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，各自為政，那么“公地危機(jī)”將會重新上演，各種掠奪式開發(fā)也將導(dǎo)致各地發(fā)展的不可持續(xù)。其次同時著手自然資源開發(fā)利用的保護(hù)規(guī)劃建設(shè)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)和保護(hù)同步進(jìn)行。這不僅符合公共利益的需要，而且符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。最后還要考慮到公共利益，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的劃撥、調(diào)轉(zhuǎn)。同時根據(jù)資源的使用情況建立各地的自然資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制。這主要是考慮到自然資源產(chǎn)地供給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)導(dǎo)致的“守著礦藏受貧困”的情況，資源分布地區(qū)常常經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，而資源開發(fā)經(jīng)常趨于粗放落后，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)使用大量的自然資源卻不必承受資源開發(fā)的不良后果，因此需要從全國范圍內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，以促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)價值和生態(tài)價值協(xié)調(diào)發(fā)展。

雖然制度變革可以有效解決當(dāng)前制度的很多不足，但是法律要保持其穩(wěn)定性，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)的調(diào)整不僅可以充分發(fā)揮法律的效能，而且可以有效節(jié)省制度成本。因此在當(dāng)前的現(xiàn)有制度實(shí)踐下進(jìn)行有理有據(jù)的創(chuàng)新才是務(wù)實(shí)的解決方案，期望畢其功于一役不僅不符合我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而且目前的公法研究尚不能滿足當(dāng)前的需要，同時由于我國民法典的制定已排上日程，因此為了之后做好公法與私法的銜接，在當(dāng)前制度實(shí)踐的基礎(chǔ)之上進(jìn)行路徑重構(gòu)既可以滿足當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需要，又可以為后來時機(jī)成熟的制度創(chuàng)新積累有益經(jīng)驗(yàn)。

(3) 完善自然資源的監(jiān)管體制 自然資源的“國家所有權(quán)”對于國家而言，更多的不是一種私法上的財產(chǎn)權(quán)利，而是一種公法上的管理義務(wù)；不是賦予其私法上的財產(chǎn)，使其可以使用該財產(chǎn)去獲利，而是通過賦予其職權(quán)(同時也是職責(zé))，使其為了公共利益去管理公共自然資源[33]。 但是從前述表格整理中可以看出，法律明確了由國務(wù)院代表國家進(jìn)行自然資源的管理，但是卻沒有任何監(jiān)督的規(guī)定。而且由于各個法規(guī)之間的疊加存在，存在權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管混亂、效率低下、推諉責(zé)任等亂象。因此國務(wù)院作為自然資源國家所有權(quán)的權(quán)利代行主體，要做到自然資源的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一。

沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利。權(quán)利與義務(wù)具有相對性，因此自然資源國家所有權(quán)對應(yīng)的不僅僅是占有、使用、收益、處分等權(quán)利，更重要的還有背后隱含的環(huán)境保護(hù)、高效利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全民共享、可持續(xù)發(fā)展等義務(wù)和責(zé)任。這是現(xiàn)代國家發(fā)展的必然要求，也是法治進(jìn)步的重要體現(xiàn)。

政府作為自然資源的管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)其固有的管理職能，對于自然資源的落腳點(diǎn)也常常落腳于管理層面。再加之權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗[34]。 因此缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，政府權(quán)力尋租、國有資產(chǎn)流失、自然環(huán)境遭受破壞等后果便凸顯出來，從近年來地方政府與民爭利的案例中可以看出，全民所有已經(jīng)在政府的管理之下成為空談。因此有必要從程序上加以規(guī)制，以完善自然資源國家所有權(quán)的監(jiān)管機(jī)制。

首先強(qiáng)化公共利益聽證。自然資源國家所有權(quán)決定了其涉及每一位公民的切身利益，因此對于政府管理自然資源的行為必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，防范對公共利益的侵犯。從前述灘涂、海域等案件中可以看出，政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，假借公共利益之殼損害公民的合法權(quán)益，而且我們不能否認(rèn)政府沒有私利。因此必須做到自然資源管理、開發(fā)、保護(hù)的預(yù)防、約束、監(jiān)管。從源頭進(jìn)行管控。此方面可以參照行政聽證程序，凡涉及多人的公共利益項(xiàng)目，必須進(jìn)行前置聽證程序，以監(jiān)督自然資源權(quán)能實(shí)現(xiàn)。

其次引入民間資本競爭。當(dāng)前由于我國沿襲計劃管理體制，政府在配置中的主導(dǎo)性決定了參與自然資源開發(fā)的國有企業(yè)缺乏市場意識和創(chuàng)新意識，因此在生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品開發(fā)、市場拓展等方面滯后于優(yōu)秀的民企，這不僅不利于我國自然資源的高效利用，而且不利于自然資源利益共享。因此政府應(yīng)鼓勵更多的民間資本參與自然資源的勘探、開發(fā)、利用既能夠?qū)崿F(xiàn)資源價值的最大化，而且能夠讓利于民，促進(jìn)發(fā)展利益全民共享，更能促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，減少資源的重復(fù)開發(fā)和浪費(fèi)。

最后完善人大監(jiān)督機(jī)制。政府作為管理機(jī)構(gòu)，本身就兼具公權(quán)和私權(quán)的集合，因此在具體的實(shí)踐中，往往出現(xiàn)身份混同，導(dǎo)致大量與民爭利的案件頻發(fā)。因此從國家所有的角度出發(fā)，通過各級人民代表大會及常務(wù)委員會發(fā)揮監(jiān)督作用，可以有效發(fā)揮監(jiān)督職能。權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的分離體現(xiàn)了執(zhí)行和監(jiān)督的對接，同時對于自然資源這一全民所有的資產(chǎn)管理還要實(shí)施審查報告制度。通過借鑒公共信托理論，防止權(quán)力機(jī)關(guān)的虛位；借鑒報告審查制度，建立自然資源國家所有權(quán)的資源檔案；最終通過協(xié)調(diào)自然資源地域分配，實(shí)現(xiàn)資源的開發(fā)和利用，環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)同步協(xié)調(diào)。

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(責(zé)任編輯 劉 翠)

System Practice and Approach Reconstruction of State Ownership of Natural Resources

HAN Shangming， ZHAO Xinlong

(School of Law, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, China)

Essentially, the disputes about the state ownership of natural resources, whether from the perspective of public law, or from the private law, or from the combination of private and public law, are to solve the current allocation and utilization problems of natural resources. The relevant specific system in China has also confirmed the above statement. However, the effect of legislation is not only reflected by the theoretical support in a mutual way, but also by social practice. By analyzing the current resource allocation time, the specific problems the law encountered in rural society can be found, the continuous development of the theory can be promoted, and the valuable reference for institutional innovation can be provided. A practical solution is put forward, i.e. to analyze the current legislation and practice, learn from the useful experience in the framework of the existing system, and reconstruct the practice approach of state ownership of natural resources.

natural resources; state ownership; ownership; allocation

2016-06-27

安徽省規(guī)劃辦項(xiàng)目(AHSKY2015D30)；安徽財經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目(ACYC2015253)

韓尚明(1991-)，男，安徽合肥人，碩士生。

D912.6

A

1008-3634(2016)05-0062-09