文/張放 蘇洪濤 王朕

透視日本情報(bào)界及其改革

文/張放 蘇洪濤 王朕

自2000年以來，鑒于恐怖主義威脅劇增、朝鮮導(dǎo)彈試射及核問題等，日本政府加快了對本國情報(bào)界的改革步伐。其主要目的是建立政策決策者與情報(bào)界之間的有效溝通機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)自身的情報(bào)搜集能力。

日本情報(bào)界概述

一、日本情報(bào)界的組織架構(gòu)

目前，日本情報(bào)界由五個(gè)核心成員單位構(gòu)成，分別是內(nèi)閣情報(bào)研究室、防衛(wèi)省、外務(wù)省、公安調(diào)查廳及警察廳。

內(nèi)閣情報(bào)研究室。1952年成立于內(nèi)閣秘書處的內(nèi)閣情報(bào)研究室，職能與美國國家情報(bào)總監(jiān)辦公室相似，然而權(quán)力卻遜色不少。作為內(nèi)閣秘書處成員單位，內(nèi)閣情報(bào)研究室直接受日本首相領(lǐng)導(dǎo)并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)日本情報(bào)界。內(nèi)閣情報(bào)研究室主任亦是內(nèi)閣情報(bào)局長，平均每周要向首相匯報(bào)國內(nèi)外情報(bào)簡報(bào)一至兩次，同時(shí)也參加日本國家安全委員會的相關(guān)會議。

盡管除了其所屬的內(nèi)閣衛(wèi)星情報(bào)外，內(nèi)閣情報(bào)研究室本身并沒有多大的情報(bào)搜集能力，但是它卻擁有強(qiáng)大的分析能力，主要負(fù)責(zé)制作《情報(bào)評估報(bào)告》（日本情報(bào)界的所有官方觀點(diǎn)全部來源于此報(bào)告，類似于美國的《國家情報(bào)評估》）。隨著日本情報(bào)界的改革，內(nèi)閣情報(bào)研究室的上述功能及作用逐漸得到加強(qiáng)。

內(nèi)閣情報(bào)研究室的人員和預(yù)算信息不被公開。日本眾議院議員河野太郎的研究報(bào)告顯示：在2012財(cái)年中，內(nèi)閣情報(bào)研究室約有170名人員，預(yù)算約為2000萬美元；內(nèi)閣衛(wèi)星情報(bào)中心約有210名人員，自2000年以來年度預(yù)算穩(wěn)定在六億至七億美元之間。

防衛(wèi)省。防衛(wèi)省下設(shè)的國防情報(bào)總部主要負(fù)責(zé)處理信號情報(bào)、圖像情報(bào)等軍事情報(bào)，其職能與美國國防情報(bào)局類似。河野太郎的研究報(bào)告顯示，在2012財(cái)年中，國防情報(bào)總部約有2450名人員，預(yù)算約為五億美元。

日本警察在地鐵沙林毒氣案現(xiàn)場

外務(wù)省。出于外交目的，外務(wù)省下設(shè)的情報(bào)分析局主要負(fù)責(zé)國際局勢整體分析，其職能與美國國務(wù)院下設(shè)的情報(bào)研究局類似，該局的情報(bào)分析數(shù)據(jù)主要來源于日本駐海外使領(lǐng)館的外交電報(bào)。河野太郎的研究報(bào)告顯示，在2012財(cái)年中，情報(bào)分析局約有80名人員，預(yù)算約為500萬美元。

公安調(diào)查廳?；凇斗乐蛊茐幕顒?dòng)法》，隸屬于法務(wù)省的公安調(diào)查廳成立于1952年。公安調(diào)查廳的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)調(diào)查國內(nèi)涉及暴力顛覆活動(dòng)的團(tuán)體，如發(fā)動(dòng)地鐵沙林毒氣攻擊的奧姆真理教，以及其他宣揚(yáng)奧姆真理教的組織。河野太郎評估認(rèn)為，在2012財(cái)年中，公安調(diào)查廳約有1530名人員，預(yù)算總額約為1.4億美元。

警察廳。警察廳下設(shè)的安全局負(fù)責(zé)調(diào)查反恐、反情報(bào)、反擴(kuò)散等其他與國家安全有關(guān)的犯罪案（事）件，還負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)調(diào)日本本土的47個(gè)地方警署及30萬警察。日本沒有專門從事國內(nèi)情報(bào)活動(dòng)的組織，各地的警察加上公共安全情報(bào)廳填充了這個(gè)空白。

其他“成員單位”。自1952年內(nèi)閣情報(bào)研究室成立以來，日本情報(bào)界的基本結(jié)構(gòu)并未發(fā)生太大變化。2008年3月，在原有的五個(gè)核心成員單位基礎(chǔ)上，金融廳、財(cái)務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、海上保安廳等四個(gè)單位以“成員單位”的身份加入了日本情報(bào)界，這也預(yù)示了自2008年起日本情報(bào)界著手改革的動(dòng)向。在必要情況下，這四個(gè)“成員單位”還臨時(shí)參與相關(guān)的情報(bào)活動(dòng)。

二、日本情報(bào)界與決策者的連接樞紐

根據(jù)“情報(bào)圈”理論，一個(gè)國家情報(bào)界的首要任務(wù)便是為決策者提供信息支撐，因而其活動(dòng)應(yīng)由決策者的需求而定。在這種情況下，政府內(nèi)部的某個(gè)核心部門應(yīng)有效地連接決策者與情報(bào)界，否則，決策者對于情報(bào)的需求將不能及時(shí)傳達(dá)至情報(bào)部門，而情報(bào)界也不能積極有效地開展工作。

在日本政府內(nèi)部，內(nèi)閣情報(bào)局扮演著連接日本政府首腦與情報(bào)界的樞紐角色。該局成立于1998年10月，主要由內(nèi)閣秘書處的內(nèi)閣官房長官負(fù)責(zé)，其成員包括主要政策制定部門及各個(gè)情報(bào)部門的高級官員。內(nèi)閣情報(bào)研究室主要負(fù)責(zé)內(nèi)閣情報(bào)局的秘書處職能，內(nèi)閣情報(bào)局則為政府及情報(bào)部門搜集并制訂中長期情報(bào)需求計(jì)劃。情報(bào)部門將相應(yīng)的情報(bào)成果，例如《情報(bào)評估報(bào)告》反饋給內(nèi)閣情報(bào)局。在內(nèi)閣情報(bào)局處理政府中長期情報(bào)需求的同時(shí)，內(nèi)閣情報(bào)局長則處理直接從首相處得到的相對短期的情報(bào)需求。所有這些內(nèi)閣情報(bào)局的職能均隨著自2008年開始的日本情報(bào)界改革不斷得以強(qiáng)化。

另外，安倍政府于2013年12月建立了國家安全委員會，該機(jī)構(gòu)與美國的國家安全委員會相似。日本國家安全委員會的首要任務(wù)是以更加有效的方式檢查并通過國家安保政策。國家安全委員會由日本首相全權(quán)負(fù)責(zé)，其核心成員包括內(nèi)閣官房長官、外務(wù)大臣及防衛(wèi)大臣。值得一提的是，內(nèi)閣情報(bào)局長經(jīng)常代表日本情報(bào)界受邀參加國家安全委員會相關(guān)會議，這也與美國國家情報(bào)總監(jiān)作為首要情報(bào)顧問參加美國國家安全委員會相關(guān)會議的做法類似。因此，日本國家安全委員會也起到了連接決策者與日本情報(bào)界的核心樞紐作用。

三、日本情報(bào)界的特點(diǎn)

與其他西方發(fā)達(dá)國家，尤其是七國集團(tuán)首腦會議國家和澳大利亞的情報(bào)界相比，日本情報(bào)界的主要特點(diǎn)有以下兩點(diǎn)：

第一，日本情報(bào)界的規(guī)模和能力有限。在上面提到的八個(gè)國家中，日本是唯一沒有專門設(shè)置對外人力情報(bào)機(jī)構(gòu)（如美國中央情報(bào)局或英國軍情六局）的國家。另外，日本也沒有設(shè)置國內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)（如英國軍情五局或澳大利亞安全情報(bào)局）。盡管如此，日本警察和公安調(diào)查廳也算得上填補(bǔ)了國內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)這個(gè)功能性空白。日本情報(bào)界的這種現(xiàn)狀主要應(yīng)歸結(jié)于歷史原因。在“二戰(zhàn)”結(jié)束后，日本的大部分國家安全設(shè)施被摧毀，尤其是戰(zhàn)前及戰(zhàn)中異?；钴S的情報(bào)組織。自那時(shí)起，日本在情報(bào)及國家安全方面對美國及其他盟國的倚重性開始增大。

第二，日本情報(bào)界的一體化結(jié)構(gòu)稍顯薄弱。盡管內(nèi)閣情報(bào)研究室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)整個(gè)情報(bào)界，但無論是該室或是內(nèi)閣情報(bào)局長都沒有足夠的權(quán)力監(jiān)督其他情報(bào)部門，而且對其他部門的財(cái)政或人員也沒有影響力。這種情況造成的后果就是日本情報(bào)部門內(nèi)部的一體化、合作及信息共享等方面凸顯薄弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他主要國家。但隨著日本情報(bào)界的改革，這種情況在一定程度上有所好轉(zhuǎn)。

日本內(nèi)閣情報(bào)調(diào)查室

日本間諜衛(wèi)星

情報(bào)界的改革

一、日本情報(bào)界面臨的問題

近年來，日本周邊安全形勢明顯變化。1998年8月，朝鮮跨越日本領(lǐng)土發(fā)射中距離彈道導(dǎo)彈，對日本的國家安全造成了嚴(yán)重威脅。此外，美國遭受“9·11”恐怖襲擊后，由于日本是美國的盟國，且美國很多軍事設(shè)施設(shè)在日本境內(nèi)，因此日本也成為“反對西方”恐怖主義襲擊的潛在目標(biāo)。鑒于上述原因，各政治黨派、公共政策研究組織及專家學(xué)者于2000年開始共同提出了有關(guān)日本情報(bào)界改革的政策建議，雖然有部分細(xì)節(jié)上的差異，但共同點(diǎn)可以總結(jié)如下：

日本防衛(wèi)省

情報(bào)需求面臨的問題：政府缺少將政策制定者的情報(bào)需求有效傳遞至情報(bào)部門的機(jī)制，致使“情報(bào)圈”難以合理運(yùn)作，部分原因是由于情報(bào)部門的整合不暢，以及內(nèi)閣情報(bào)研究室及內(nèi)閣情報(bào)局長的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力薄弱。

情報(bào)搜集面臨的問題：情報(bào)部門在幾乎所有領(lǐng)域都缺乏有效的情報(bào)搜集能力，包括人力情報(bào)、信號情報(bào)、圖像情報(bào)等。

情報(bào)分析面臨的問題：政府間的情報(bào)共享和分析合作較差，情報(bào)界內(nèi)也沒有一份來自“全源（all sourced）”的情報(bào)分析產(chǎn)物（如美國的《國家情報(bào)評估》）。情報(bào)界的薄弱整合也使這種情況變得更加糟糕。

反情報(bào)部門面臨的問題：日本情報(bào)界缺少一個(gè)最基本的反情報(bào)機(jī)制，例如可信的安全清除系統(tǒng)、保護(hù)涉密信息的法律等。這種現(xiàn)狀是阻礙日本情報(bào)界內(nèi)部及日本情報(bào)界與外國同行之間進(jìn)行情報(bào)共享的主要絆腳石。

二、《2008報(bào)告》促進(jìn)日本情報(bào)界改革

基于上述情況，2006年12月，日本政府建立了一個(gè)由內(nèi)閣官房長官主持的情報(bào)改革小組，該小組發(fā)起了探索如何增強(qiáng)國家情報(bào)能力的正式討論。2008年2月14日，經(jīng)過一系列討論，情報(bào)改革小組公布了最終報(bào)告（即《2008報(bào)告》），為日本情報(bào)界改革奠定了重要基礎(chǔ)。其內(nèi)容包括一份強(qiáng)化情報(bào)能力的政策建議清單，包括強(qiáng)化情報(bào)能力（建立決策者和情報(bào)界之間的溝通機(jī)制、提高情報(bào)搜集能力、加強(qiáng)情報(bào)分析與共享）和加強(qiáng)信息安全。

《2008報(bào)告》是日本政府第一份根據(jù)“情報(bào)圈”理論，以一種廣泛且理論化的方式審查日本情報(bào)界的官方文件。“情報(bào)圈”理論認(rèn)為，情報(bào)活動(dòng)的主要目的在于為像首相這樣的高層決策者提供決策支持?！扒閳?bào)圈”理論還指出，情報(bào)工作流程可以分為以下幾個(gè)不同階段：需求——搜集——分析和制作——傳播與消費(fèi)——反饋。《2008報(bào)告》陳述了情報(bào)改革的目的，即為首相和內(nèi)閣提供決策支持。建立在“情報(bào)圈”理論的分析框架上，該報(bào)告也針對每一個(gè)情報(bào)工作流程進(jìn)行了全面分析，其最終提出的政策建議不僅涵蓋備受矚目的主題（如建立海外人力情報(bào)機(jī)構(gòu)的可能性），也包括相對不引人注目但技術(shù)層面上非常重要的問題（如建立決策者和情報(bào)界之間的溝通機(jī)制）。

《2008報(bào)告》于2008年2月發(fā)布以后，日本政府開始根據(jù)文件的政策建議對情報(bào)界進(jìn)行改革。迄今為止，大量政策建議已落實(shí)。

（一）建立決策者和情報(bào)界之間的溝通機(jī)制

長期以來，日本政府因缺乏一種有效的、制度化的機(jī)制將決策者的情報(bào)需求傳遞給情報(bào)界而導(dǎo)致“情報(bào)圈”不能有效運(yùn)行?！?008報(bào)告》建議建立起制度化的機(jī)制來連接決策者和情報(bào)界，并特別指定內(nèi)閣情報(bào)局長和內(nèi)閣情報(bào)局作為連接政策決策者和情報(bào)界的制度化樞紐。

早在《2008報(bào)告》以前，內(nèi)閣情報(bào)局長就被視為情報(bào)界的領(lǐng)導(dǎo)人定期向首相提交情報(bào)簡報(bào)。但是，其作為情報(bào)界負(fù)責(zé)人的角色缺乏正式基礎(chǔ)，也不被廣泛承認(rèn)。很多情報(bào)界成員更愿意繞過內(nèi)閣情報(bào)局長和內(nèi)閣情報(bào)研究室直接和首相接觸?！?008報(bào)告》第一次以政府官方文件的形式，承認(rèn)內(nèi)閣情報(bào)局長為連接政策決策者和情報(bào)界的制度化樞紐，為內(nèi)閣情報(bào)局長作為情報(bào)界領(lǐng)導(dǎo)人奠定了基礎(chǔ)。

如前所述，內(nèi)閣情報(bào)局于1998年成立于內(nèi)閣秘書處。創(chuàng)建伊始，其原始角色與使命非常模糊，以致該單位不被視為連接政策決策者和情報(bào)界的樞紐?！?008報(bào)告》第一次官方承認(rèn)其為制度性樞紐，并根據(jù)其新使命對該局做相應(yīng)的調(diào)整。依報(bào)告建議，日本政府于2008年3月28日作出一項(xiàng)內(nèi)閣決議，重組內(nèi)閣情報(bào)局，并正式指定內(nèi)閣情報(bào)局和內(nèi)閣情報(bào)局長為政策決策者和情報(bào)界的制度性溝通樞紐。此項(xiàng)內(nèi)閣決議賦予內(nèi)閣情報(bào)局新的職責(zé)——匯總并決定整個(gè)政府的情報(bào)需求，并把這些需求傳遞給情報(bào)界。內(nèi)閣決議同時(shí)要求情報(bào)界根據(jù)需求制作情報(bào)評估報(bào)告，并把成果匯報(bào)給內(nèi)閣情報(bào)局。

（二）提高情報(bào)搜集能力

日本為提高情報(bào)搜集能力作出的最重要努力就是建立了一個(gè)本土偵察衛(wèi)星計(jì)劃。這些努力早在2006年政府建立情報(bào)改革小組之前就開始實(shí)施了，盡管當(dāng)時(shí)該計(jì)劃還沒達(dá)到完全可運(yùn)作的狀態(tài)。因此，《2008報(bào)告》建議確保該計(jì)劃盡快進(jìn)入完全可運(yùn)作狀態(tài)。

日本政府內(nèi)閣于1998年12月，也就是朝鮮發(fā)射的中程彈道導(dǎo)彈跨越日本領(lǐng)空約四個(gè)月后，決定建立本土偵察衛(wèi)星計(jì)劃。基于這個(gè)決定，2001年4月內(nèi)閣情報(bào)研究室成立了內(nèi)閣衛(wèi)星情報(bào)中心，該中心負(fù)責(zé)實(shí)施偵察衛(wèi)星計(jì)劃。2003年3月，日本本土生產(chǎn)的兩顆偵察衛(wèi)星首次發(fā)射。2013年4月，經(jīng)過一系列的失敗與擱置，該計(jì)劃最終達(dá)到了預(yù)期的完全運(yùn)行狀態(tài)。從此以后，此項(xiàng)計(jì)劃又運(yùn)作了兩個(gè)合成孔徑雷達(dá)衛(wèi)星，以及兩個(gè)電光衛(wèi)星。

（三）加強(qiáng)情報(bào)分析與共享

另一項(xiàng)針對日本情報(bào)界的主要批評是信息共享及政府內(nèi)部分析協(xié)作能力薄弱，這就導(dǎo)致其無法產(chǎn)生系統(tǒng)范圍內(nèi)的“全源”情報(bào)分析成果。針對這項(xiàng)批評，《2008報(bào)告》提出以下建議：1.全面的情報(bào)分析成果要在內(nèi)閣情報(bào)局長的監(jiān)督下完成；2.在內(nèi)閣情報(bào)研究室內(nèi)設(shè)立高級分析人員職位，負(fù)責(zé)處理這些“全源”分析成果；3.通過擴(kuò)大情報(bào)界成員資格范圍來加強(qiáng)政府內(nèi)部信息共享。

根據(jù)這些建議，2008年3月，日本政府內(nèi)閣決議要求情報(bào)界在內(nèi)閣情報(bào)局長領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)內(nèi)閣情報(bào)局的要求制作“情報(bào)評估報(bào)告”并反饋給該局。另外，2008年4月，內(nèi)閣情報(bào)研究室設(shè)置內(nèi)閣情報(bào)分析人員崗位，負(fù)責(zé)在內(nèi)閣情報(bào)局長的監(jiān)督下制作“情報(bào)評估報(bào)告”。3月的內(nèi)閣決議也擴(kuò)大了情報(bào)界成員資格的范圍，金融廳、財(cái)務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、海上保安廳等四個(gè)單位以“成員單位”的身份加入了日本情報(bào)界。

（四）完善信息安全（反情報(bào)）

2006年12月，日本政府建立了一個(gè)由內(nèi)閣官房長官主持的小組，負(fù)責(zé)探索加強(qiáng)反情報(bào)的議題?！?008報(bào)告》基本上認(rèn)同該小組的討論，并且建議為保障信息安全建立系統(tǒng)范圍標(biāo)準(zhǔn)（如公共安全清除系統(tǒng)），并敦促出臺機(jī)密信息保護(hù)法案。

基于這些建議，2008年4月，日本政府在內(nèi)閣情報(bào)研究室建立反情報(bào)中心，負(fù)責(zé)整合國家反情報(bào)政策。同時(shí)，政府出臺安全清除計(jì)劃并在整個(gè)政府范圍內(nèi)使用。另外，經(jīng)過幾年的準(zhǔn)備，2014年政府正式出臺了《特定機(jī)密保護(hù)法案》，旨在保護(hù)涉及防衛(wèi)、外交、反恐等高度敏感的機(jī)密，此法案和經(jīng)強(qiáng)化后的安全清除計(jì)劃將提高日本整體反情報(bào)能力，并強(qiáng)化日本情報(bào)界內(nèi)部及日本情報(bào)界與外國同行之間的情報(bào)共享。

改革效果與展望

根據(jù)日本首相會見情報(bào)界高管的大量資料分析得出，日本已經(jīng)成功完成了部分《2008報(bào)告》中關(guān)于情報(bào)界改革的建議，尤其是在以下方面：1.通過加強(qiáng)內(nèi)閣情報(bào)局長與首相的關(guān)系來建立決策者和情報(bào)界之間有效、制度化的溝通機(jī)制；2.通過建造偵察衛(wèi)星情報(bào)計(jì)劃來完善情報(bào)搜集能力。然而，《2008報(bào)告》在促進(jìn)改革的同時(shí)，仍沒有很好地解決某些重要問題，其中最典型的是它建議鞏固內(nèi)閣情報(bào)局長作為情報(bào)界領(lǐng)導(dǎo)者的地位，以此來加強(qiáng)情報(bào)界的一體化。雖然自《2008報(bào)告》發(fā)布以來，正在進(jìn)行的改革已經(jīng)改善了該處境，并取得了階段性成果，但由于內(nèi)閣情報(bào)局長仍缺乏凌駕于情報(bào)界其他機(jī)構(gòu)成員的人事和預(yù)算授權(quán)，所以同其他大國情報(bào)界的領(lǐng)導(dǎo)地位相比，內(nèi)閣府情報(bào)局長的地位仍處于弱勢且很不穩(wěn)固。如果日本未來堅(jiān)持強(qiáng)化其情報(bào)能力，將不得不設(shè)法解決這一問題。