羅熠琳 李淑華

(中國(guó)人民公安大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院 北京 100038)

The Evolution and Enlightenment of U.S. Intelligence Policy Since the Cold War—From the Perspective of the Practice of Transparency and Confidentiality in Intelligence Work

Luo Yilin Li Shuhua

(School of National Security of People's Public Security University of China,Beijing 100038 )

Abstract: [Purpose/Significance] This article combs the evolution of American intelligence policy since the Cold War, and analyzes the practice of confidentiality and transparency of intelligence work, so as to complement and improve domestic research on American intelligence policy, and provide useful ideas for our country's intelligence policy. [Method/Process] Using historical analysis and scientific induction, this article analyzes the intelligence policies of the four presidents of the United States since the Cold War, studies the main content and characteristics of intelligence policies from the perspective of the practice of intelligence work transparency and confidentiality, and summarizes the general laws of US intelligence policies. [Result/Conclusion] A good intelligence policy is a policy choice that meets the needs of national security; the value of transparency in intelligence work is significant and needs to be considered in the intelligence policy; grasping the interactive relationship between transparency and confidentiality can achieve better development of the intelligence community; our country's intelligence work can use transparency as an entry point, and strive to achieve leapfrog development of intelligence work.

Keywords:intelligence; intelligence policy; information transparency; information confidentiality； American

0 引 言

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)成為世界上唯一的超級(jí)大國(guó)，國(guó)內(nèi)關(guān)注的焦點(diǎn)從戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)移到美國(guó)自身的發(fā)展。與此同時(shí)，美國(guó)情報(bào)界也進(jìn)入全新的發(fā)展時(shí)期[1]，擯棄了戰(zhàn)時(shí)情報(bào)工作絕對(duì)保密的思想，出于對(duì)民主知情權(quán)的考慮，情報(bào)工作透明的理念開始萌芽。情報(bào)工作透明，是情報(bào)界政策，制度，運(yùn)作方式的透明。從克林頓政府到特朗普政府，美國(guó)的情報(bào)政策經(jīng)歷了情報(bào)工作透明思想萌芽，情報(bào)工作保密思想回歸，情報(bào)工作透明思想興起，以及情報(bào)工作透明道路受阻四個(gè)時(shí)期。本文以美國(guó)政府的發(fā)展為脈絡(luò)，對(duì)其進(jìn)行一一介紹。

1 克林頓政府：情報(bào)工作透明思想萌芽

克林頓政府沒有關(guān)于情報(bào)工作透明和保密過于激進(jìn)的做法和立場(chǎng)。但是值得注意的是，克林頓總統(tǒng)倡導(dǎo)政府開放性，解密機(jī)密文件，從側(cè)面反映出克林頓政府的情報(bào)工作透明意識(shí)，戰(zhàn)時(shí)保密的思想逐步得到改善。這一時(shí)期，是情報(bào)工作透明思想的萌芽時(shí)期，情報(bào)政策的主要內(nèi)容如下：

1.1確立情報(bào)優(yōu)先權(quán)，重申對(duì)《信息自由法》的承諾冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)成為1990年代恐怖分子發(fā)動(dòng)的一系列襲擊的目標(biāo)?？肆诸D總統(tǒng)將打擊恐怖主義列為重中之重，收集情報(bào)并追蹤逃犯?？肆诸D發(fā)布了第35號(hào)總統(tǒng)決策指令[2]，以在冷戰(zhàn)后的局勢(shì)中確立情報(bào)優(yōu)先權(quán)?？肆诸D總統(tǒng)肯定情報(bào)的重要性，公眾對(duì)“情報(bào)”一詞有了更多的感知和理解。

1993年10月4日，克林頓總統(tǒng)發(fā)布了《信息自由法》政策備忘錄，《信息自由法》建立的主要政策目標(biāo)是“最大程度負(fù)責(zé)地公開政府信息”[3]，克林頓總統(tǒng)要求包含情報(bào)界在內(nèi)的所有的聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)，重新審視對(duì)《信息自由法》的管理，致力于減少積壓的信息請(qǐng)求。1996年，克林頓總統(tǒng)將《電子信息自由法修正案》簽署為法律，要求各機(jī)構(gòu)維護(hù)“電子閱覽室”，并在網(wǎng)上向公眾提供越來(lái)越多的信息，重申了在互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)下提高透明度的要求[4]。

克林頓總統(tǒng)倡導(dǎo)政府開放性，確保公眾的知情權(quán)，要求情報(bào)界在不損害國(guó)家安全的前提下，應(yīng)滿足《信息自由法》請(qǐng)求者的要求盡可能披露信息，以促進(jìn)公眾對(duì)情報(bào)界的認(rèn)知。

1.2解密機(jī)密文件，緩和里根政府保密限制1982年，里根總統(tǒng)發(fā)布了12356號(hào)行政命令，該命令制定了新的分類規(guī)則，使得隱瞞可能敏感的信息變得更加容易[5]。在克林頓總統(tǒng)的任期內(nèi)，他解密了許多冷戰(zhàn)時(shí)期的機(jī)密文件，用于歷史和檔案目的，從而使里根的許多嚴(yán)格限制被撤銷或至少是放松了。

在克林頓政府任期之前，美國(guó)參與了第二次世界大戰(zhàn)，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的冷戰(zhàn)時(shí)期，人們意識(shí)到“戰(zhàn)時(shí)保密”的重要性，情報(bào)工作絕對(duì)保密的思想根生蒂固?？肆诸D總統(tǒng)的任期開始于冷戰(zhàn)剛剛結(jié)束的時(shí)期，公眾和情報(bào)界思想的轉(zhuǎn)變并非易事。克林頓總統(tǒng)解密冷戰(zhàn)時(shí)期的機(jī)密文件，與他政府公開的倡議相契合，也是情報(bào)工作第一次出現(xiàn)在公眾面前?？肆诸D政府第一次對(duì)情報(bào)工作透明予以考慮，是情報(bào)工作理念轉(zhuǎn)變的一大步。

2 布什政府：國(guó)家安全形勢(shì)嚴(yán)峻，情報(bào)工作保密思想回歸

9月11日之后，很少有人質(zhì)疑情報(bào)界為了積極追捕負(fù)責(zé)9/11襲擊的基地組織恐怖分子擴(kuò)大了權(quán)力或?qū)⑶閳?bào)完全保密。這是布什政府情報(bào)工作保密思想回歸之基礎(chǔ)。但是保密并沒有使情報(bào)工作取得預(yù)期的效果，繼9/11委員會(huì)最終報(bào)告以及美國(guó)在2003年未能在伊拉克找到大規(guī)模殺傷性武器之后，公民再次要求國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)情報(bào)界進(jìn)行更多監(jiān)督。布什政府情報(bào)工作保密思想體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.1“情報(bào)馬賽克理論”的興起“馬賽克理論”描述了情報(bào)搜集的基本原則：盡管個(gè)別信息對(duì)其擁有者的作用有限或無(wú)用，但與其他信息項(xiàng)結(jié)合使用時(shí)可能會(huì)具有更大的意義[6]。在國(guó)家安全的背景下，馬賽克理論表明，對(duì)手通過整合各種零散無(wú)害的信息，可以闡明它們之間的相互關(guān)系，并可以促進(jìn)分析協(xié)同作用，以此分析出關(guān)鍵情報(bào)。在情報(bào)馬賽克理論的語(yǔ)境下，需要盡可能阻斷所有信息的披露，哪怕它看起來(lái)與情報(bào)毫不相關(guān)，政府對(duì)馬賽克理論的引用表明了其在情報(bào)工作保密方面的激進(jìn)立場(chǎng)。

9/11之后，布什政府大量引用馬賽克理論，將看似普通的信息描摹為情報(bào)相關(guān)。例如，在國(guó)家安全研究中心訴司法部一案中，政府辯稱，釋放被拘留者信息，可能會(huì)使得恐怖分子勾勒調(diào)查過程并發(fā)展調(diào)查手段來(lái)干擾執(zhí)法程序[7]。同樣，在ACLU訴司法部一案中，政府依靠馬賽克理論扣留有關(guān)《美國(guó)愛國(guó)者法案》某些條款執(zhí)行情況的摘要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，原因是在公有領(lǐng)域發(fā)布此類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，再結(jié)合其它信息，可能使恐怖分子了解聯(lián)邦調(diào)查局的調(diào)查工作[8]。

2.2限制文件解密水平，發(fā)布《情報(bào)授權(quán)法》布什總統(tǒng)發(fā)布的第13292號(hào)行政命令，修改了克林頓命令，撤銷了許多有利于解密的重要政策，包括延長(zhǎng)解密時(shí)間和削弱解密標(biāo)準(zhǔn)。

這兩個(gè)命令之間的一些主要區(qū)別包括：a.布什命令采用較低分類或不分類的方式，使聯(lián)邦官員可以對(duì)那些需要保密的文件進(jìn)行分類；b.克林頓命令將大多數(shù)文件的默認(rèn)期限設(shè)置為10年，而布什政府將初始分類期限設(shè)置為25年?？肆诸D命令將延長(zhǎng)期限限制為十年，而布什命令對(duì)延長(zhǎng)期限沒有限制；c.根據(jù)克林頓命令，美國(guó)檔案管理員認(rèn)為具有歷史價(jià)值的25年或更早的文檔會(huì)自動(dòng)解密，除非控制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人確定將其“釋放”會(huì)導(dǎo)致多種特定危害之一。布什命令將執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)從“應(yīng)該”改為“可以”，從而大大削弱了標(biāo)準(zhǔn)[9]。

此外，2003年通過的《情報(bào)授權(quán)法》，對(duì)《信息自由法》中針對(duì)與情報(bào)機(jī)構(gòu)有關(guān)的實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)進(jìn)行了修改[10]。經(jīng)修訂的《情報(bào)授權(quán)法》禁止任何情報(bào)機(jī)構(gòu)響應(yīng)任何外國(guó)政府或國(guó)際政府組織提出的《信息自由法》要求而公開記錄。在此修訂之前，任何人(無(wú)論是否是美國(guó)公民)都可以通過《信息自由法》向情報(bào)機(jī)構(gòu)提交請(qǐng)求，布什政府削弱《信息自由法》的做法再次給情報(bào)工作筑起了秘密的高墻。

3 奧巴馬政府：構(gòu)建情報(bào)工作透明原則，情報(bào)工作透明思想興起

繼愛德華·斯諾登和布拉德利·曼寧未經(jīng)授權(quán)在WikiLeaks和新聞媒體帳戶中進(jìn)行披露等一系列事件之后，公眾對(duì)情報(bào)界的質(zhì)疑增加，對(duì)其問責(zé)制，透明度和有效性問題的呼聲越來(lái)越高。政府和情報(bào)界必須做出努力，以使焦慮的美國(guó)公眾放心，讓公眾相信他們專注于正確的敵人，并且不會(huì)侵犯公民權(quán)利。奧巴馬總統(tǒng)大力推進(jìn)情報(bào)工作的透明度，贏得了公眾的信任。在奧巴馬總統(tǒng)任職期間，在情報(bào)工作透明度方面做了以下努力：

3.1發(fā)布情報(bào)工作透明原則，建立情報(bào)在線門戶2013年6月，奧巴馬總統(tǒng)指令情報(bào)界公開盡可能多的有關(guān)監(jiān)控項(xiàng)目的信息，以實(shí)現(xiàn)提高透明度的目標(biāo)。在奧巴馬的倡議下，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室于2015年2月發(fā)布了《情報(bào)界情報(bào)工作透明原則》，其中包含四個(gè)原則：a.提供適當(dāng)?shù)耐该鞫纫栽鰪?qiáng)公眾對(duì)情報(bào)界的理解；b.積極主動(dòng)和清晰地公開信息；c.保護(hù)有關(guān)情報(bào)來(lái)源，方法和活動(dòng)的信息；d.協(xié)調(diào)情報(bào)界角色，資源，流程和政策以支持透明實(shí)施。這些原則旨在促進(jìn)情報(bào)界做出決定，以增強(qiáng)公眾對(duì)情報(bào)工作的理解的方式公開提供信息，同時(shí)在信息披露會(huì)損害國(guó)家安全的情況下繼續(xù)保護(hù)信息[11]。

情報(bào)在線門戶是公民獲取情報(bào)界信息極為有效的渠道，向公眾通報(bào)有關(guān)情報(bào)活動(dòng)的法律，指令和政策，以加深公眾對(duì)情報(bào)界的理解和認(rèn)同。情報(bào)界在奧巴馬政府創(chuàng)建的在線門戶包括：a. Intel.gov。國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室于2017年11月啟動(dòng)了Intel.gov。Intel.gov是美國(guó)情報(bào)界的全新數(shù)字門戶，其重點(diǎn)是提高情報(bào)界的透明度。該網(wǎng)站是一個(gè)展示和發(fā)布信息的平臺(tái)，其中包括：數(shù)據(jù)，文檔，新聞和產(chǎn)品；b.透明度跟蹤器。國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室在其公共網(wǎng)站www.dni.gov上創(chuàng)建了“ 透明度跟蹤器”文檔，以幫助公眾跟蹤與情報(bào)界有關(guān)的解密文件；c. IC ON THE RECORD網(wǎng)站。IC ON THE RECORD可直接訪問與情報(bào)界有關(guān)的的合法外國(guó)監(jiān)視活動(dòng)的事實(shí)信息。

3.2修訂《107號(hào)情報(bào)界指令》，大力推進(jìn)文件解密《情報(bào)界指令》旨在確定情報(bào)共同體政策，《107號(hào)情報(bào)界指令》于2012年首次發(fā)布，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室修訂并重新發(fā)布了《107號(hào)情報(bào)界指令》，修訂后的《107號(hào)情報(bào)界指令》側(cè)重于提高透明度[12]，進(jìn)一步將情報(bào)界透明性原則制度化并強(qiáng)調(diào)制度的落實(shí)，指令呼吁“嚴(yán)格執(zhí)行”情報(bào)界透明度原則，包括調(diào)整政策，資源，流程和戰(zhàn)略溝通以支持透明度，同時(shí)利用新技術(shù)使公眾及時(shí)獲取信息。這意味著情報(bào)界要超越原有方式，使用社交媒體，像Intel.gov這樣的網(wǎng)站以及面對(duì)面的外展活動(dòng)(例如參加行業(yè)和學(xué)術(shù)會(huì)議)來(lái)與公眾互動(dòng)，以建立信任和理解。

此外，奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布了第13526號(hào)行政命令，以促進(jìn)文件解密工作[13]。奧巴馬總統(tǒng)對(duì)國(guó)家安全領(lǐng)域的文件進(jìn)行了突破性的解密，具體包括：a.奧巴馬政府首次對(duì)當(dāng)前美國(guó)核武器庫(kù)的規(guī)模進(jìn)行了解密；b.奧巴馬政府也是有史以來(lái)第一個(gè)公布下一年情報(bào)預(yù)算數(shù)額要求的；c.奧巴馬下令解密數(shù)以千計(jì)的歷史總統(tǒng)日?qǐng)?bào)摘要。中央情報(bào)局曾在法庭上宣稱,總統(tǒng)日?qǐng)?bào)摘要本身就是一種“情報(bào)方法”，因此絕對(duì)免于披露。

在布什政府嚴(yán)格保密的十年之后，奧巴馬政府肯定《信息自由法》的公開與透明原則，文件解密的數(shù)量和內(nèi)容也是史無(wú)前例的，公眾對(duì)情報(bào)工作有了越來(lái)越多的了解，奧巴馬政府對(duì)透明度予以“積極修辭”，民眾對(duì)透明度的期望值也越來(lái)越高。

4 特朗普政府：政府傾向過度保密，情報(bào)工作透明道路受阻

作為情報(bào)最大消費(fèi)者的特朗普總統(tǒng)執(zhí)政方針傾向于過度保密的立場(chǎng)，在政府巨大的壓力之下，特朗普在任期間情報(bào)工作透明之路遭受了重重的阻礙，具體表現(xiàn)如下：

4.1政府保密立場(chǎng)激進(jìn)化，情報(bào)界呈妥協(xié)勢(shì)態(tài)特朗普就職以來(lái)，白宮新聞發(fā)布會(huì)跌停；特朗普也推翻了在奧巴馬領(lǐng)導(dǎo)下公開發(fā)布白宮訪客日志的做法；特朗普政府沒有關(guān)于《信息自由法》，政府公開，數(shù)據(jù)公開，透明度的公開聲明，沒有政府信息公開網(wǎng)站。白宮沒有確認(rèn)美國(guó)參與關(guān)鍵的反腐敗和透明度倡議；特朗普也是數(shù)十年來(lái)第一位不公開納稅申報(bào)表的總統(tǒng)。對(duì)特朗普政府公開政府的記錄的結(jié)論是：這是一個(gè)秘密的政府，對(duì)透明度過敏，在道德上受到妥協(xié)，并對(duì)新聞業(yè)在民主制中的重要作用持?jǐn)硨?duì)態(tài)度。面對(duì)公眾對(duì)政府信任的歷史低位和選民日益分化的趨勢(shì)，我們已經(jīng)看到國(guó)會(huì)和白宮對(duì)保密的回歸。

盡管特朗普政府保密立場(chǎng)激進(jìn)化，但前國(guó)家情報(bào)總監(jiān)丹·科茨(2017-2019)在任職初期仍確認(rèn)了情報(bào)界致力于尊重美國(guó)人的公民自由和提高透明度的承諾。《2019年國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》肯定了情報(bào)工作透明原則，并承認(rèn)更大程度的開放是“贏得和維持公眾信任的必要條件”。然而，實(shí)際上，在本屆政府任職期間，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)，中央情報(bào)局局長(zhǎng)和其他情報(bào)領(lǐng)導(dǎo)人都在故意降低曝光度以避免與總統(tǒng)發(fā)生公開矛盾。媒體報(bào)道表明，情報(bào)界領(lǐng)導(dǎo)人曾悄悄地尋求推遲或完全取消他們?cè)趪?guó)會(huì)全球威脅聽證會(huì)上作公開證詞的機(jī)會(huì)，這是美國(guó)人民數(shù)年來(lái)與高級(jí)情報(bào)官員進(jìn)行交流的唯一機(jī)會(huì)。

在政府保密立場(chǎng)激進(jìn)化的勢(shì)頭下，情報(bào)工作透明之路遭受了巨大的阻礙，為盡量避免與總統(tǒng)的正面沖突，情報(bào)界不得不在透明度方面做出妥協(xié)。

圖1 五角大樓積壓的信息請(qǐng)求統(tǒng)計(jì)表

公眾對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)提出的信息請(qǐng)求大幅增加，說(shuō)明情報(bào)工作的透明度在縮水，因信息請(qǐng)求引發(fā)的訴訟大幅增加，說(shuō)明公眾對(duì)情報(bào)工作的透明度并不滿意。五角大樓新聞發(fā)布會(huì)跌停，說(shuō)明情報(bào)工作透明的渠道減少。

5 美國(guó)情報(bào)政策流變的啟示

以美國(guó)情報(bào)工作透明與保密的實(shí)踐為視角，在對(duì)美國(guó)情報(bào)政策進(jìn)行梳理對(duì)比之后，可以總結(jié)出美國(guó)情報(bào)政策的一般規(guī)律。這些經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)情報(bào)工作提供借鑒，在保證情報(bào)工作有效性的同時(shí)，增加公眾對(duì)情報(bào)工作的認(rèn)同。

5.1好的情報(bào)政策是順應(yīng)國(guó)家安全需要的政策選擇克林頓政府時(shí)期是美國(guó)冷戰(zhàn)剛剛結(jié)束的時(shí)期，此時(shí)的美國(guó)又是恐怖分子襲擊的目標(biāo)，出于國(guó)家安全的考量，克林頓總統(tǒng)確立情報(bào)優(yōu)先權(quán)，將反恐列為重中之重。在此之前，出于戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，情報(bào)絕對(duì)保密思想根深蒂固，而反恐工作需要公眾對(duì)情報(bào)界的認(rèn)同和配合，所以克林頓總統(tǒng)倡導(dǎo)政府開放性，極力保障公眾知情權(quán)。此時(shí)的情報(bào)政策以反恐為中心，兼顧了情報(bào)工作透明的理念。

911襲擊事件給美國(guó)帶來(lái)的打擊是巨大的，加之計(jì)算機(jī)技術(shù)高速發(fā)展提高了情報(bào)的可操作性，面對(duì)如此嚴(yán)峻的國(guó)家安全局勢(shì)，布什政府和情報(bào)界的應(yīng)激反應(yīng)是死守任何信息，不給恐怖分子獲取情報(bào)留下任何空間。嚴(yán)格的保密立場(chǎng)顯然也是出于對(duì)國(guó)家安全的考量，只是布什政府對(duì)保密過分激進(jìn)的態(tài)度抹殺了公眾和國(guó)會(huì)對(duì)情報(bào)界的監(jiān)督途徑，侵犯了公民的隱私，滋生了情報(bào)腐敗，降低了公眾對(duì)情報(bào)界的信任。

繼9/11委員會(huì)報(bào)告，伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的情報(bào)失敗以及媒體對(duì)數(shù)據(jù)挖掘和竊聽公眾隱私等的一系列報(bào)道之后，公眾對(duì)情報(bào)界的質(zhì)疑聲越來(lái)越高。這種質(zhì)疑催生了情報(bào)工作透明原則，在民主體制下，情報(bào)界也必須維持“民主外觀”，以此恢復(fù)公眾信任。奧巴馬政府向公眾通報(bào)有關(guān)情報(bào)活動(dòng)的法律、指令和政策，讓公眾更清楚的知道情報(bào)界做過什么，正在努力做什么的同時(shí)，確保情報(bào)內(nèi)容的保密以保證情報(bào)的有效性。

領(lǐng)導(dǎo)人有意識(shí)地試圖使情報(bào)分析評(píng)估符合其政治需要，是嚴(yán)重的情報(bào)濫用的行為。COVID-19的情報(bào)失敗表明，情報(bào)政治化指控會(huì)對(duì)情報(bào)組織的信譽(yù)造成長(zhǎng)期損害，同時(shí)侵蝕該行業(yè)政策中立和忠于事實(shí)的核心道德標(biāo)準(zhǔn)。特朗普將情報(bào)界政治化，似乎有兩個(gè)主要的推動(dòng)力，一是特朗普?qǐng)?jiān)決追求理想的政策，無(wú)論美國(guó)情報(bào)界對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的評(píng)估如何，二是特朗普對(duì)個(gè)人自我利益的考量。特朗普將個(gè)人利益凌駕于國(guó)家安全利益之上，對(duì)情報(bào)界的打擊是巨大的。

目前，高職學(xué)生的英語(yǔ)閱讀學(xué)習(xí)存在基礎(chǔ)薄弱、詞匯量少、語(yǔ)法概念模糊等問題。很多學(xué)生反映英語(yǔ)閱讀學(xué)習(xí)中的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在：詞匯層面主要是詞匯在不同語(yǔ)境中的詞義辨析、不同詞性的靈活運(yùn)用；語(yǔ)法層面主要是語(yǔ)法知識(shí)的靈活運(yùn)用及對(duì)于篇章整體含義的把握；及由于中西文化差異及相關(guān)文化背景知識(shí)的欠缺而造成閱讀障礙及誤讀等閱讀困難。

5.2情報(bào)工作透明的價(jià)值顯著，需在情報(bào)政策中予以考慮在對(duì)美國(guó)情報(bào)政策進(jìn)行梳理對(duì)比之后，可以總結(jié)出情報(bào)工作透明的價(jià)值。情報(bào)工作透明可以贏取公眾信任，這對(duì)情報(bào)界至關(guān)重要，情報(bào)工作透明可以保障公民知情權(quán)，這是民主制度的必然要求；情報(bào)工作透明可以減少情報(bào)披露現(xiàn)象的發(fā)生，這是情報(bào)界面對(duì)日益增加的情報(bào)披露現(xiàn)象的制度選擇。我國(guó)在制定情報(bào)政策的過程中，可以學(xué)習(xí)美國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，將情報(bào)工作的透明度予以考慮。

5.2.1 情報(bào)工作透明可以贏取公眾信任 出于反恐的需要，布什政府采取了過分激進(jìn)的情報(bào)保密立場(chǎng)，將整個(gè)情報(bào)界安全置于斗篷之下，2006年12月進(jìn)行的華盛頓郵報(bào)ABC新聞?wù){(diào)查顯示，在接受調(diào)查的1 005人的隨機(jī)抽樣中，近2/3的公眾提出了對(duì)自身隱私權(quán)的擔(dān)憂，近3/5的公眾對(duì)透明度提出了要求[15]。事實(shí)證明，絕對(duì)保密并沒有提高反恐工作的效果，相反，此時(shí)公眾對(duì)情報(bào)界充滿懷疑和不安。出于個(gè)人利益的考量，特朗普拒絕一切對(duì)其不利的情報(bào)產(chǎn)品并對(duì)其進(jìn)行保密或抨擊，對(duì)于一國(guó)元首而言，精致的利己主義思想就是腐敗本身。這無(wú)疑是現(xiàn)代歷史上最不透明的政府，”著名的華盛頓倡導(dǎo)消費(fèi)者權(quán)益的公民組織總裁羅伯特·魏斯曼說(shuō)。政府改革倡導(dǎo)者和美國(guó)企業(yè)研究所的常駐學(xué)者Norm Ornstein將特朗普政府稱為“透明的對(duì)立面”。由此可見，以自我為中心的情報(bào)工作保密立場(chǎng)無(wú)法說(shuō)服公眾。

冷戰(zhàn)后的克林頓政府倡導(dǎo)政府開放性，與之相適應(yīng)，情報(bào)工作透明的思想開始萌芽，人們第一次對(duì)于隱秘的情報(bào)機(jī)構(gòu)有了理解和認(rèn)知?？肆诸D總統(tǒng)邁出了關(guān)鍵性的一步，為提高公眾對(duì)情報(bào)界的信任提供了途徑。奧巴馬則將透明度向前推進(jìn)了一大步，將情報(bào)工作透明的倡議書面化為具體的政策指引，以此為杠桿點(diǎn)將透明思想貫徹于情報(bào)工作之中。情報(bào)界必須以公眾信任的方式運(yùn)作，而信任取決于透明度，這正是奧巴馬政府所做的努力。

德克薩斯州國(guó)家安全網(wǎng)在2017年和2018年進(jìn)行了兩輪公眾意見調(diào)查，重點(diǎn)介紹了美國(guó)人對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的看法的某些變化。同意情報(bào)界可以與美國(guó)人共享更多信息而又不影響其有效性的受訪者數(shù)量從54%同比適度增加到65%。作為奧巴馬透明度倡議的遺產(chǎn)，這說(shuō)明透明度倡議增強(qiáng)了公眾對(duì)情報(bào)界透明度的信心。在前所未有的信息獲取時(shí)代，贏得公眾對(duì)情報(bào)實(shí)踐的信任與民主社會(huì)的核心價(jià)值觀息息相關(guān)。

5.2.2 情報(bào)工作透明可以保障公眾知情權(quán) 1776年7月的《獨(dú)立宣言》以及1789年的美國(guó)憲法都為代議民主制在美國(guó)的扎根奠定了基礎(chǔ)。美國(guó)代議民主制是世界上實(shí)施時(shí)間最早，也是較完備的政治制度。作為典型的代議民主制國(guó)家，公眾對(duì)透明度的訴求是強(qiáng)烈的，而透明度以公眾知情權(quán)為基礎(chǔ)。《信息自由法》奠定了美國(guó)政府信息公開制度的基礎(chǔ)，一直被視為對(duì)政府透明度的一大貢獻(xiàn)。情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)《信息自由法》的態(tài)度和實(shí)踐，反映出情報(bào)工作透明的程度以及情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)公眾知情權(quán)的保障程度。

克林頓總統(tǒng)發(fā)布了《信息自由法》政策備忘錄并將《電子信息自由法修正案》簽署為法律，致力于減少信息請(qǐng)求的積壓，確保公眾知情權(quán)，以促進(jìn)公眾對(duì)情報(bào)界的認(rèn)知。布什政府時(shí)期通過的《情報(bào)授權(quán)法》對(duì)向情報(bào)機(jī)構(gòu)提出的信息請(qǐng)求進(jìn)行了限制，公民的知情權(quán)被削弱，公眾對(duì)情報(bào)工作有效性的質(zhì)疑隨之而來(lái)，情報(bào)腐敗問題也隨之產(chǎn)生。奧巴馬政府踐行《信息自由法》公開與透明的原則，對(duì)歷史情報(bào)文件進(jìn)行了突破性的解密，保障公眾知情權(quán)。特朗普時(shí)代，情報(bào)機(jī)構(gòu)的信息請(qǐng)求積壓量達(dá)到十年來(lái)最高水平，公眾的知情權(quán)未得到保障，由此引發(fā)的訴訟也就大幅增加。

提高情報(bào)工作的透明度可以保障公眾知情權(quán)，可以讓公眾理解并相信，情報(bào)工作不是任意的，而是負(fù)責(zé)任的，依法進(jìn)行的。

5.2.3 情報(bào)工作透明可以有效減少情報(bào)披露現(xiàn)象 奧巴馬政府情報(bào)工作透明原則的實(shí)施背景是愛德華·斯諾登和布拉德利·曼寧等人制造的一系列披露事件的發(fā)生?；ヂ?lián)網(wǎng)使情報(bào)界隱藏秘密變得越來(lái)越困難，情報(bào)界正經(jīng)歷著“秘密半衰期”， 不斷增加的披露背后的明顯推動(dòng)力是技術(shù)創(chuàng)新。情報(bào)機(jī)構(gòu)不能回避摩爾定律，該定律指出，在不確定的將來(lái)，計(jì)算機(jī)處理能力每18個(gè)月將增加一倍。計(jì)算機(jī)技術(shù)的迅猛發(fā)展使黑客能夠更輕松地破壞安全系統(tǒng)，情報(bào)泄漏只會(huì)變得更加容易。

情報(bào)機(jī)構(gòu)有三種可能的應(yīng)對(duì)方式。他們可能會(huì)忽略這種趨勢(shì)，并繼續(xù)以其當(dāng)前的法律和資源與黑客行為和文件泄漏進(jìn)行斗爭(zhēng)。但是，隨著時(shí)間的流逝，這種方法將逐漸變得無(wú)效，而且盡管有充分的泄密原因，也很難抓獲泄密者，最終可能導(dǎo)致情報(bào)機(jī)構(gòu)作為替罪羊。另外，情報(bào)界可以嘗試增強(qiáng)其網(wǎng)絡(luò)安全性，這似乎是他們將采取的最可能的途徑。但是，政府在線服務(wù)和數(shù)據(jù)庫(kù)的安全性可謂臭名昭著，因此隨著時(shí)間的推移，這樣的計(jì)劃可能會(huì)失敗。這就留下了一個(gè)選擇，那就是情報(bào)界可以按自己的意愿簡(jiǎn)單地釋放他們目前擁有的數(shù)百萬(wàn)不危及生命的機(jī)密文件，將情報(bào)界政策，制度，運(yùn)作方式透明化，在法庭上，這種策略被稱為“偷雷”。情報(bào)界通過增加情報(bào)工作透明度適時(shí)示弱，甘愿輸?shù)襞c情報(bào)泄漏的斗爭(zhēng)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它們最終將成為勝利者。

5.3把握透明與保密的互動(dòng)關(guān)系，可以實(shí)現(xiàn)情報(bào)界更好發(fā)展由于情報(bào)工作的任務(wù)和職能的性質(zhì)，保密是情報(bào)工作的固有和必要特征[16]。但是，保密會(huì)破壞人們對(duì)情報(bào)界的信任。情報(bào)工作從根本上講就是收集信息，對(duì)其進(jìn)行分析，并驅(qū)動(dòng)政策決策，因此它對(duì)于決策者，立法者和公民而言，必須具有可信度，才能有效實(shí)施情報(bào)所驅(qū)動(dòng)的策略[17]。布什政府伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的情報(bào)失敗和特朗普政府COVID-19大流行的情報(bào)失敗表明，一味的保密不是情報(bào)界好的選擇，把握好透明與保密的互動(dòng)關(guān)系，才能取得長(zhǎng)足的發(fā)展。在這一點(diǎn)上，奧巴馬政府的做法極高的借鑒意義。

細(xì)觀奧巴馬的情報(bào)政策，可以發(fā)現(xiàn)，透明度倡議之下，奧巴馬政府解密的文件要么具有歷史意義，要么沒有明顯的不利影響。透明度實(shí)施計(jì)劃也缺少細(xì)節(jié)和時(shí)間表，完全沒有最后期限或具體承諾，只是有計(jì)劃的讓一個(gè)機(jī)構(gòu)間小組致力于透明度問題，并每年公開一份有關(guān)進(jìn)展的公開報(bào)告?？傮w來(lái)說(shuō)，情報(bào)工作透明原則措辭溫和，并未撼動(dòng)情報(bào)界保密文化的根基，它作為情報(bào)機(jī)構(gòu)透明性倡導(dǎo)者的一個(gè)杠桿點(diǎn)，而情報(bào)機(jī)構(gòu)則以規(guī)則和指令為驅(qū)動(dòng)力。透明并不意味著將所有情報(bào)拖出壁櫥或不顧一切地泄露國(guó)家機(jī)密，它的意思是變得更加“透明”地操作，并且與公眾及其當(dāng)選代表進(jìn)行更加定期和明了的交談。這便是奧巴馬政府情報(bào)工作保密與透明的平衡之道，也是奧巴馬政府的智慧所在，保證了情報(bào)保密的本質(zhì)特征，又確保了情報(bào)透明的宣誓意義，增加了公眾的理解和信任，贏得了民心。

5.4以情報(bào)工作透明度為切入點(diǎn)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)情報(bào)工作跨越式發(fā)展國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室總法律顧問羅伯特·利特在布魯金斯學(xué)院就情報(bào)改革做的講話中提到了透明度工作的目標(biāo)：a.增強(qiáng)公眾對(duì)情報(bào)界使命的總體理解；b.使公眾對(duì)情報(bào)界所依據(jù)的法律和政策有更深入的了解；c.使公眾對(duì)情報(bào)界的運(yùn)作方式和監(jiān)督體制有更深入的了解；最終達(dá)到建立公眾理解和信任，提高情報(bào)界有效性的終極目標(biāo)。這其實(shí)也是我國(guó)情報(bào)工作努力的方向，以這些目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，以美國(guó)經(jīng)驗(yàn)為借鑒，我認(rèn)為我國(guó)情報(bào)工作可以從以下幾個(gè)方面入手：

5.4.1 增加公眾獲取信息的渠道 如上文所述，賦予公眾依據(jù)《信息自由法》提出信息請(qǐng)求的權(quán)利，情報(bào)界建立起一系列在線信息門戶網(wǎng)站，將一系列的歷史文件進(jìn)行解密，都有效拓寬了公眾獲取情報(bào)工作信息的渠道，從而提高了情報(bào)工作的透明度。除此之外，還可以有很多方式，例如，要求情報(bào)機(jī)構(gòu)定期發(fā)布工作報(bào)告，向公眾述職；定期舉辦聽證會(huì)，聽取公眾訴求并答公眾問。

5.4.2 增加情報(bào)官員與公眾的接觸 要打破情報(bào)機(jī)構(gòu)神秘不可測(cè)的刻板印象，才能增強(qiáng)公眾對(duì)情報(bào)界使命的總體理解，情報(bào)機(jī)構(gòu)定期舉行的發(fā)布會(huì)是拉近公眾與情報(bào)界距離的有效方式。特朗普政府時(shí)期情報(bào)機(jī)構(gòu)新聞發(fā)布會(huì)的跌停使得情報(bào)工作透明工作舉步維艱，由此觀之，增加情報(bào)官員與公眾的接觸，能夠有效推進(jìn)情報(bào)工作的透明。筆者認(rèn)為，除了新聞發(fā)布會(huì)之外，情報(bào)官員可以列席情報(bào)研討會(huì)等公開活動(dòng)，與各界人士進(jìn)行交流訪談，向公眾通報(bào)有關(guān)情報(bào)工作的法律，指令和政策，以加深公眾對(duì)情報(bào)界保護(hù)公民自由和隱私以及提高透明度的理解。

5.4.3 將透明度工作職責(zé)法定 提高情報(bào)工作透明度不應(yīng)該僅僅是一個(gè)口號(hào)，而應(yīng)將透明度工作具體落實(shí)。中央情報(bào)局下設(shè)公民隱私和自由辦公室，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室下設(shè)公民自由，隱私和透明辦公室，由公民自由，隱私和透明辦公室主持成立的情報(bào)透明委員會(huì)是一個(gè)跨機(jī)構(gòu)小組，由來(lái)自每個(gè)情報(bào)部門的代表組成。情報(bào)透明委員會(huì)每季度開會(huì)兩次，討論提高情報(bào)工作透明度的積極策略，制定透明度實(shí)施計(jì)劃，并負(fù)責(zé)監(jiān)督透明度實(shí)施計(jì)劃，以指導(dǎo)其機(jī)構(gòu)中透明度實(shí)踐。要想透明工作得到落實(shí)，職能和責(zé)任需要相匹配，也就是說(shuō)，將透明工作的職能賦予透明委員會(huì)的同時(shí)，也應(yīng)該賦予該委員會(huì)以責(zé)任。

5.4.4 加強(qiáng)對(duì)情報(bào)工作的監(jiān)督 情報(bào)工作透明度的要求是公眾監(jiān)督的一部分，除公眾監(jiān)督外，另一種行之有效的監(jiān)督方式便是賦予一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)[18]。美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有參議院情報(bào)專責(zé)委員會(huì)和眾議院情報(bào)常設(shè)委員會(huì)，監(jiān)督可以在每種活動(dòng)之前，之中和之后進(jìn)行，事前監(jiān)督包括:為情報(bào)部門及其監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立全面的法律框架；制定和批準(zhǔn)情報(bào)部門的預(yù)算；以及超過一定敏感度閾值的情報(bào)行動(dòng)的授權(quán)；正在進(jìn)行的監(jiān)督包括:調(diào)查，現(xiàn)場(chǎng)檢查，定期聽證會(huì)，以及有關(guān)情報(bào)部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身活動(dòng)的定期報(bào)告；事后監(jiān)督通常包括主題審查，案例審查，支出審查和年度審查。

6 結(jié) 語(yǔ)

本文以情報(bào)工作保密和透明的實(shí)踐為線索，梳理了冷戰(zhàn)來(lái)以來(lái)美國(guó)情報(bào)政策流變，以此得出對(duì)我國(guó)情報(bào)政策的有益思路。我國(guó)的情報(bào)工作一直給人以“高冷”的印象，但其實(shí)“接地氣”的形象更能增進(jìn)公眾對(duì)情報(bào)工作的認(rèn)知，再作用于情報(bào)工作有效性的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的情報(bào)部門需在情報(bào)工作透明度上做出更多努力，以此實(shí)現(xiàn)情報(bào)工作跨越式的發(fā)展。