黃健榮

摘要：對國家治理與社會治理以及二者關系的認知偏失亟需辨析廓清。文章對治理的內涵、范疇及其與管理、統治在性質上的區(qū)分進行論析，揭示國家治理與社會治理的關系；論證二者的客體皆不是民眾，不是納稅人，而是國家公共生活和國民生存環(huán)境中相關的需要改善的社會建構或物質建構；如果把民眾視為被治理者，不僅是歷史觀、政治觀的大倒退，而且必然導致治理性質的改變和把矛頭指向民眾的惡果。

關鍵詞：國家治理；社會治理；治理性質；治理客體

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2016）05-0068-06

從國家治理視界認知社會治理，需從幾個方面切入。其一，治理的性質及其要義；其二，對國家治理的幾個核心問題的認識；其三，從國家治理的視界認知社會治理。社會治理是國家治理的重要組成部分，并且是其重要基礎。當下學界無論是對國家治理還是社會治理及其二者關系的認識，都存在一些含混模糊的甚至錯誤的看法，亟需辨析廓清。

一、關于治理理念和治理理論

治理的核心理念，是多元參與、共識驅動、利益協調、合作共治。治理活動可發(fā)生于國際、國家、地方、社區(qū)、企業(yè)與社團等不同社會層面，發(fā)生于社會公共生活的各個領域，作用于社會建構或物質建構的不同客體。

時至今日，凝聚鮮明時代色彩的治理理念在全球之被認可已達到前所未有的廣度和深度，并且已在諸多實踐中取得卓著成效，但仍存在一些模糊認識。為便于討論國家治理與社會治理的有關問題，有必要先對治理理念與理論作簡要闡析。實際上，“治理”一詞的歷史與人類文明史一樣源遠流長，在不同的時代和國度都有廣泛的使用。作為英語國家的日常用語，治理（governance）的概念源于古典拉丁文或古希臘語“引領導航”（steering）一詞，原意是控制、引導和操縱，指向在特定范圍內行使權威。其中，隱含著一個政治進程，即需要在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領域達成一致或建構認同，以利于實施某項計劃。作為已在當代政治生活中廣為使用的“治理”概念，產生于上世紀80年代末。1989 年，世界銀行在《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續(xù)增長》的報告中首次提出，非洲發(fā)展問題的根源在于“治理危機”（crisis in governance）。此后，治理的概念開始日益廣泛地在不同范疇被研究和應用，在政治學、經濟學、社會學、管理學等各個領域都很快成為一個高頻使用的詞匯。治理理念特別受到國際多邊與雙邊機構、學術團體及民間組織的青睞。應當說，“治理并非是由某一個人提出的理念，也不是某個專門學科的理念，而是一種產物，或多或少帶有協商和混雜的特征……治理成了集體‘時尚的一部分”[1]。換言之，治理是適應當代公共生活需要并由集體“創(chuàng)作”的一種共享的理念。近三十年來的人類社會的發(fā)展進程表明，治理是一個擁有強大生命力和豐富包容性的理念。

在關于治理的各種定義中，聯合國全球治理委員會的表述特別具有代表性和權威性。1995 年，全球治理委員會在《我們的全球之家》研究報告中指出，治理是各種公共或私人機構在管理共同事務時所采用的方式的總和，是在調和各種社會沖突和利益矛盾時采取聯合行動的持續(xù)性過程。它有如下四個特征：治理不是一整套規(guī)則和一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調與共識；治理的參與主體既包括公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。

治理理論對新公共管理理論與新公共服務理論的合理內核進行了有效整合，它昭示政府管理含義的深刻變化，指向一種新的管理過程和新的管理方式。治理“關注創(chuàng)造條件以實現有秩序的管理和集體行動，通常包含私人部門、非盈利部門以及公共部門的各種機構。治理的本質在于其聚焦于管理機制——授權、契約和協議，而不是僅僅依靠政府的權威和認可”[2]。治理理論的如下要義已廣為人們所認可：政府并非國家唯一的權力中心，政府體制之外的各種機構 （包括社會的和私人的）只要得到公眾的認可，就可以在不同層面和范圍內成為社會權力的中心，形成多中心治理的格局；強調在公共事務管理中多元主體的參與性和自主性，強調管理對象的參與并在管理系統中形成自組織網絡；在國家與社會合作的過程中，不應固守國家職能的專屬性和排它性，而應模糊公私機構之間的界限和責任，強調國家與社會組織間相互依存和互動合作關系；政府在履行其職能中與時俱進，采用新的方法不斷提高管理效率，是其應盡責任。

二、關于國家治理的幾個核心問題

首先需要探討的是國家治理的概念和性質。什么是國家治理？是目標、方式、過程，還是使命？有論者認為，國家治理是一個總體目標性概念。治理既包括統治的意思，也包括管理的意思，是介于統治與管理之間的一種行為或活動。[3]這樣的提法涉及三個問題需要討論：其一，把國家治理定義為目標能否成立；其二，治理是否包含統治的意蘊；其三，認為治理是介于統治與管理之間的一種行為或活動能否成立。

那么，究竟什么是國家治理呢？或是說，國家治理的性質是什么呢？為便于理解這個問題，需要首先對治理與管理進行比較。從中文基本詞義觀之，治理與管理同源于“理”，即負責一項工作，理順其體制機制，理順其內外關系并維護其有效運行，以實現工作目標。換言之，二者的要義都是在維系一個組織——或國家、或政黨、或企業(yè)、或社會組織的有效運行。嚴格地說，何為管理？從靜態(tài)語義觀之，管理是對一個組織的各種資源，包括思想資源、智力資源、人力資源、財力物力資源、技術資源等進行整合與優(yōu)化配置，以利于組織的有效運行，并持續(xù)實現資源配置的效率，從而爭取實現組織目標和組織利益最大化的各種活動過程及其總和。對于國家而言，組織資源的范圍更廣。國家管理更涵蓋了對政治資源、軍事資源的配置與整合。再審視治理，中文之“治”，從水從臺。治者，修整疏通也。有病需治，無病則需防。顯然，“治”乃是問題導向性的。治理，是要解決問題，是要破解困境。治理不是常態(tài)的管理。因此，在一般意義上辨析治理與管理，二者除了共性，更有顯著的差異性。

從當代治理理念的視界觀之，治理與管理的區(qū)別更為突出：管理指向通過既有的組織體系對組織進行常態(tài)性、恒定性、規(guī)范性的引導、約束和規(guī)制活動，而治理則是指向通過多元參與、合作共治的方式，特別是被管理者也需積極參與的對組織進行目標導向性、疑難破解性的引導、調適和規(guī)制活動。前者主要是一種靜態(tài)的，更多地依循既有體制機制和規(guī)章，基本不脫離既有軌道進行的常態(tài)性運行維系活動；而后者則是一種動態(tài)的，需要直面困難甚至困境之挑戰(zhàn)，旨在破解各種問題，需要不斷以創(chuàng)新體制機制的方式調整規(guī)范組織運行的活動。簡言之，前者的行為方式基本上是蕭規(guī)曹隨，后者則需要革故鼎新。

概而言之，管理主要是靜態(tài)的通過依循既定的方略和既定的規(guī)章制度來維持和保障組織的有效運行并實現組織目標的活動；而治理則主要是動態(tài)地通過改革創(chuàng)新與建章立制來促進和優(yōu)化組織的運行并實現組織目標的活動。

據此，比較國家治理與國家管理兩個概念，就可清晰地看到其區(qū)別。國家治理是在一個特定時期所確定和強調的一種旨在解決面臨問題或困境，實現特定目標，完成特別使命，以求理順國家運行秩序、提升國家運行效率的系列管理活動，而國家管理則主要是指向常規(guī)性、常態(tài)性的國家管理活動。

其次，需要討論治理是否包含統治的含義。持肯定觀點者認為治理既包括統治的意思，也包括管理的意思。認為統治是權力掌控者主要依據其意志通過強制力而進行的權力自上而下運行的控制活動，依靠的是權威和強制；管理則是依據規(guī)章制度進行的主客體之間平等的組織運行協調活動，主要依靠的是法理和協調?；谶@樣的認識，進而認為治理既包含一定的強制力，也包含一定的非強制力，是介于統治與管理之間的一種行為或活動。[3]這樣的看法有失偏頗。實際上，統治、管理與治理三者，都包含強制力，只是其程度不同。例如國家管理，包含了司法體系、警察和監(jiān)獄系統的運行，焉能無強制力！國家治理，同樣也需要在必要的時候施行強制力。例如，對濫用公權力謀取集團利益或私利的行為，對貪贓枉法的行為，對各種危害公共利益的行為，對各種反人類、反社會的極端行為，均應施以強制力。即便是企業(yè)管理，對嚴重違反規(guī)章、損害組織利益者，也同樣需要以強制方式對其進行遏止和懲罰。毋庸贅言，此亦為強制力。顯然，認為管理是沒有強制力的運用一定規(guī)則而進行的相互間平等的組織、協調活動是錯誤的。本質而言，統治、管理、治理都是管理活動。所不同的是，三種管理的性質不同。統治，是以人治與專制為特征的權力運行，管理是以科學與理性為依歸的權力運行，而當代社會使用的治理概念則指向一種動態(tài)的問題導向性和目標導向性的多元參與、合作共治的權力運行。

那么，國家治理的性質是什么呢？國家治理是通過改革創(chuàng)新、建章立制的方式破解國家運行存在的問題和難題，實現特定目標，完成特別使命，以求理順國家運行秩序提升國家運行效率，使公權力能夠更有效地服務公共利益，更好地實現公共物品的優(yōu)質供給和高效供給，更好地增進人民福祉，更好地保障國家安全與社會安全。國家治理不是一種維持常態(tài)的、蕭規(guī)曹隨的管理。因而，國家治理是一種體現時代特征的旨在理順國家運行秩序、優(yōu)化國家運行效率的方式和使命，而不能說是一種目標或總體性目標。從一般意義來說，國家治理在很大程度上是可以與國家管理并行的概念。國家管理是一種常態(tài)管理，國家治理是問題導向性和問題破解性的非常態(tài)管理。從更嚴格的意義上說，國家治理又是國家管理的一種特殊形式。

其三，應如何定義國家治理的客體，即誰是被治理者。有論者提出問題并回答：國家治理的出發(fā)點是治理者還是被治理者？道理很明白，國家治理的出發(fā)點是被治理者。所謂被治理者，就是從一定意義上講，在治理體系當中，他希望外部力量給予他關注，或者說他希望他的生產和生活能夠保持在一定范圍里，所以他納稅，希望政府能夠給他提供服務。[4]在這里，論者顯然把人視為被治理者，而且明確地指出生產者和納稅人是被治理者。這些“被治理者”希望外部力量給予他關注，使自己的生產生活秩序得以維持。此論還強調，治理者實際上是作為社會力量的代表來運作的國家機器而已。如果從治理的角度，從現代人類文明角度來看，治理的出發(fā)點應該是被治理者，根據被治理者的需求和被治理者發(fā)展的需要而構建治理體系。[4]這就更明確無誤地把治理的出發(fā)點定位為被治理者。把民眾視為被治理者，這是多重性謬誤，非常危險且非常有害。從認識論層面看，這是對事物本質的混淆，是一種思想方法的錯誤；從政治學層面看，把治理國家說成了治理人，更是一種悖謬現代國家原理的錯誤！在前工業(yè)社會，無論是封建社會還是奴隸社會，其統治者都把民眾視為被統治者或被治理者。所謂“勞心者治人，勞力者治于人”，正是歷代統治者頂禮膜拜的信條。在現代政治文明日益昌明的今天，怎么還能夠把人視為被治理的對象呢？！

必須明確指出，在國家治理的概念中，治理的客體不是人，即不是去治理人，而是對一個國家的資源配置方式與運行方式，對國民的生存環(huán)境，包括制度環(huán)境與自然環(huán)境進行治理。即通過對國家體制、權力配置與運行方式、社會資源的配置方式進行治理，通過對政治與經濟制度、科技與教育制度、社會與文化制度等各種制度的治理，來實現對國民的公民素質、科學素質與人文素質的塑造，實現更有效的社會資源的動員、整合與配置，實現更有效的對生態(tài)環(huán)境的保護，從而不斷促進政治文明、物質文明、精神文明與生態(tài)文明的進步，促進經濟社會繁榮，增進社會福祉。

我們應當認識到，如果把人視為被治理者，必然導致四個結果：一是否定主權在民的現代政治原理；二是把社會撕裂為統治者與被統治者，為當權者或所謂治理者利用公權力限制和剝奪公民的權利和自由、攫取社會財富開辟道路；三是使國家治理的內涵、目標和性質都發(fā)生根本的變化，實質上是為重新掀起以“以階級斗爭為綱”、“政治掛帥”、“與人斗”、“人整人”的思想為指導的政治運動制造輿論并重啟空間；四是把整肅吏治這一國家治理使命的重要構成偷換為整治被治理者，就會把斗爭的矛頭指向社會，并在客觀上為公權力掌控者規(guī)避和抵制社會的監(jiān)督制約制造理論。

必須強調，治理的主體是開放性的而不是封閉性的，是多元的而不是一元的。治理主體并非只是公權力的掌控者，而是多元參與形成的主體，政府體制外的各種社會組織及每一位公民都是國家治理的主體。治理的客體是制度、環(huán)境，是國家公共生活和人的生存環(huán)境中需要改變的社會建構與自然建構或物質建構，而絕非某些論者所言的是“被治理者”，即納稅人。

三、國家治理視域中的社會治理

厘清基本概念是對研究對象進行深入探討的起點。與國家治理的概念相似，當下對社會治理亦未形成普遍認可的界定。從國家治理的視域正確認知社會治理，不僅有利于深化相關學術研究，更是推進社會治理制度建設、優(yōu)化社會治理所必須。

中共中央十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，未對社會治理作出明確界定。其中，第十三條提出“創(chuàng)新社會治理體制”的任務，并且指出，創(chuàng)新社會治理旨在最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。[5]顯然，這些講的是創(chuàng)新社會治理的目的?！稕Q定》提出，要改進社會治理方式。如何改進呢？《決定》認為，一是要堅持系統治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動；二是要堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；三是堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調節(jié)利益關系，協調社會關系，解決社會問題；四是要堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。[5]這些內容指向創(chuàng)新社會治理的路徑和方法，而非定義社會治理。

此外，《決定》還提出了六條具體對策：激發(fā)社會組織活力；創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制；改革行政復議體制、健全行政復議案件審理機制、糾正違法或不當行政行為；改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制；健全公共安全體系；設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。[5]可以明確的是，從這六條具體對策看，《決定》所提出的社會治理清晰地指向社會維度，而不是指向或覆蓋政治、經濟、文化、軍事維度。這表明，社會治理的范疇限于社會領域，而不是無所不包。有些學者對社會治理所涉范疇的理解過于寬泛，實為不妥。

中共十八屆三中全會《決定》把創(chuàng)新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，提出“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”[5]的目標要求，但沒有對社會治理的概念作出界定，即沒有對社會治理的目的、性質、主客體、內涵與方式等作出明晰定義。然而，這些理念已經傳遞了很重要的信息，即執(zhí)政黨把創(chuàng)新社會治理體制視為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。換言之，前者是后者的一個重要組成部分。十八屆三中全會《決定》中把社會治理體制創(chuàng)新概括為改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面。這里所說的是社會治理體制創(chuàng)新的內容，尚未完整定義社會治理。

學界至今對社會治理亦無明晰界定。一些相關的討論皆未厘清這一概念。例如，清華大學社會科學學院李強在其《社會學與社會治理》一文中認為，社會治理最主要的目的就是要最大限度地激發(fā)社會活力，使得多種積極要素發(fā)揮作用，而不是要把所有的事務和責任都由政府掌控。[6]這里講的是社會治理的目的，而社會治理的范疇、主客體和方式都沒有提到。

又如，北大社會學系王思斌在其《社會工作在社會治理中的作用》一文中指出，理解社會治理的含義有兩個方面：一是對社會領域的治理，二是社會參與治理。當然這里又有進一步的問題需要回答，什么是社會領域？誰是社會？現在我們還沒有形成廣泛一致的意見和看法，需要進一步研究。[7]在這里，他雖然明確提出要理解社會治理的含義，卻只是籠統地提到其內容應涵蓋的兩個方面，沒有涉及社會治理的范疇、社會治理的主客體以及如何進行社會治理，即他并未界定社會治理。

歐美學者對社會治理這一概念的使用與公共治理有較大的重合。上世紀七十年代末八十年代初，為回應在西方國家中官僚制體制陷入困境的挑戰(zhàn)，新公共管理思潮的興起導致政府改革的大潮波及全球。在新公共管理勃興的基礎上，公共管理的新理念產生，而后治理的理念出現。在這樣的背景下社會治理的思想應運而生。西方學者所提出的社會治理理念類似于公共治理。也就是說，這一概念要比國內學界、政界對社會治理的認知要寬泛得多。

歐美學界所指的社會治理的內涵主要包括三個方面。其一，從政治理念上看， 它摒棄將政府視為社會管理唯一主體的傳統意識，強調社會各方參與、共同承擔責任是社會治理創(chuàng)新的核心路徑；其二，從行政理念看，它摒棄將效率視作政府主導價值的理念，致力于建構基于共識的以促進社會公正為核心理念的可持續(xù)的社會發(fā)展模式；其三，從實踐層面看，它致力于實現以服務至上和公正至上的新理念導引下的新的公共責任機制，促使政府公共部門與公眾之間的關系由管理者與被管理者之間的關系轉化為公共服務的提供者與消費者之間、公共服務和公共產品生產與提供的合作者之間、實現社會有效治理與增進和維護公共利益的合作者之間的關系。

這樣的社會治理理念是對新公共管理理念的超越，是基于對政府與社會、政府與市場、政府與公民基本關系更清晰的認知所產生的新的社會管理思維。其目的是通過建構和運行新的公共責任機制和多元社會主體參與社會管理的模式來優(yōu)化社會治理，改善社會公共服務和公共產品的供給方式與供給質量，以利于消解社會矛盾，調節(jié)社會沖突，化解社會危機。社會治理模式創(chuàng)新對于拓展、優(yōu)化公眾利益表達和社會管理的路徑和方法，產生了積極的效應。

這種新的社會治理模式是政府管理模式和公共管理模式的創(chuàng)新與發(fā)展。它以確認和追尋有限政府、法治政府、服務政府、社會公正、合作共治、民主參與以及公共責任機制為其特征，強調以合作治理為本，謀求政府公共部門、私營部門與公民社會等多種社會主體之間的共識，認為通過多元主體的共同努力，能夠更好地解決社會問題，化解社會矛盾，增進社會福祉。

綜上所述，政府、國內學界和西方學界三種話語體系對社會治理的認知有顯著差異，并且對其概念未有完整明確的界定。我們需要認清其差異所在及原因，進而正確把握社會治理的性質與內涵、路徑與方式。

從國家治理的視界認知社會治理，可對其定義作如下表述。社會治理是在一個特定歷史階段，依據現實需要提出的一個問題導向型、使命導向型的重要理念和重要社會管理模式；是國家治理的一個基礎組成部分和重要維度；是以多元參與、凝聚共識、協調利益與合作共治的方式來回應和解決各種不容回避的社會問題；是要通過有針對性的制度創(chuàng)新與政策創(chuàng)新，通過在宏觀、中觀和微觀層面優(yōu)化資源的整合與配置，協調社會關系，化解社會矛盾，規(guī)范社會行為，防范、化解與應對社會風險，以實現維護和增進公民權利、促進社會公正和增進社會福祉的目的。

進而言之，社會治理既是國家治理的一個重要組成部分，又顯著區(qū)別于國家治理。國家治理是在一個國家范疇內，依據現代政治文明的基本原理與方式，全面治理國家內外事務，消解存在問題與隱患，理順國家公共生活運行秩序，促進經濟、社會與文化協調發(fā)展，保障國家主權與領土的完整與安全，促進經濟社會發(fā)展，促進國家的繁榮興盛與人民幸福。國家治理是總攬全局的治理，社會治理是國家治理的基礎和一個重要維度。

國內有不少學者使用公共治理這一概念。應當指出，一方面，公共治理的內涵和外延都小于國家治理。公共治理不能涵蓋國家治理應覆蓋的對國家安全體系、國防體系、外交體系等方面的治理。另一方面，公共治理范疇之寬泛遠甚于社會治理。公共治理包含社會治理，社會治理卻不覆蓋公共治理所囊括的對經濟運行、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護等諸多領域的治理。簡言之，國家治理、公共治理、社會治理的目標都指向關涉社會公共生活秩序與效率以及公共安全的社會建構或物質建構，但他們的范圍依次遞減。雖然有部分重合，但在很大程度上可以清晰界分。

需要特別強調的是，與國家治理、公共治理一樣，社會治理的客體不是人，不是被某些人視為被治理者的納稅人。國家治理的客體是國家公共生活和國民生存環(huán)境中需要改善的社會建構與物質建構；公共治理的客體是需要改善的公共事務管理的體制機制和政策，公共物品和公共服務的生產供給方式，國民生活所依存的自然環(huán)境或物質環(huán)境；社會治理的客體是需要改善的社會運行所依存的社會制度建構、社會價值配置方式與社會運行方式。優(yōu)化社會治理的重要前提是積極推進政治體制改革，充分釋放社會的活力與潛能，以利于促進和實現社會治理的多元參與、合作共治。

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[5]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].（2013-11-15）[2016-06-12]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[6]李強.社會學與社會治理[J].中國民政，2015（3）：9.

[7]王思斌.社會工作在社會治理中的作用[J].中國民政，2015（3）：11.

責任編輯：孔九莉