CEPA框架下粵港環(huán)保合作的趨勢(shì)與障礙的法律分析

2016-11-28 10:43:14黃曉慧

廣東社會(huì)科學(xué) 2016年6期

黃曉慧

黃曉慧

CEPA協(xié)議在深入實(shí)施中涉及的環(huán)境問(wèn)題已成為粵港兩地經(jīng)濟(jì)深度合作發(fā)展的制約因素?；浉蹆傻丨h(huán)保法律制度的差異對(duì)合作項(xiàng)目的順利實(shí)施必然產(chǎn)生重大影響，環(huán)保合作的進(jìn)一步深化面臨更多的是法律制度方面的問(wèn)題。CEPA中涉環(huán)保合作的規(guī)定及廣東“先行先試”承諾為粵港環(huán)保合作提供了更多的機(jī)會(huì)，但法域差異的剛性約束使得粵港政府間簽署的各種行政性協(xié)議難以落地。開(kāi)放合作，在粵港深度合作中借鑒吸收，增補(bǔ)CEPA內(nèi)容，完善內(nèi)地環(huán)境保護(hù)法律制度體系，使得法制的力量與市場(chǎng)的機(jī)制有機(jī)結(jié)合，唯其如此，深度高效的合作才是可持續(xù)的。

CEPA協(xié)議 “先行先試” 粵港環(huán)保合作法治路徑

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十三五規(guī)劃綱要”)提出，“加大內(nèi)地對(duì)港澳開(kāi)放力度，推動(dòng)內(nèi)地與港澳關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排升級(jí)”。①這一政策精神的落實(shí)，無(wú)疑有助于推動(dòng)CEPA②協(xié)議的進(jìn)一步完善與深入實(shí)施。尤其是廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立后，政策疊加優(yōu)勢(shì)為粵港經(jīng)貿(mào)合作開(kāi)拓了更大的發(fā)展空間。但是，值得關(guān)注的是，環(huán)境問(wèn)題已日益成為粵港兩地經(jīng)濟(jì)深度合作發(fā)展的制約因素?；浉郯娜厥状魏献鹘ㄔO(shè)的世界最長(zhǎng)跨海大橋工程的一波三折，說(shuō)明三地環(huán)保法律制度的差異對(duì)合作項(xiàng)目的順利實(shí)施必然產(chǎn)生重大影響。本文就CEPA框架下的粵港環(huán)保合作“先行先試”安排進(jìn)行梳理分析，從比較法律制度的角度剖析揭示粵港進(jìn)一步深化合作的難點(diǎn)和突破口，以期促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，營(yíng)造真正法治化的國(guó)際營(yíng)商環(huán)境。

一、 CEPA中涉環(huán)保合作的規(guī)定及廣東“先行先試”承諾

CEPA一開(kāi)始簽署的是主體文件及六份附件。此后，以《<安排>補(bǔ)充協(xié)議》的方式漸近地推進(jìn)合作并補(bǔ)充完善法律文本。CEPA框架下的環(huán)境保護(hù)合作主要涉及環(huán)保產(chǎn)品貿(mào)易、環(huán)保項(xiàng)目投資、環(huán)保服務(wù)等三個(gè)方面。從時(shí)間順序上看，準(zhǔn)入門(mén)檻逐步降低，開(kāi)放承諾逐步增加。

2003年9月29日簽署的《安排》，在環(huán)保合作方面沒(méi)有具體安排，僅針對(duì)產(chǎn)品貿(mào)易，以附件中的正面清單的方式列明273項(xiàng)產(chǎn)品的進(jìn)口零關(guān)稅優(yōu)惠。其中包括一些對(duì)環(huán)境問(wèn)題可能造成影響的產(chǎn)品：序號(hào)2的潤(rùn)滑油，序號(hào)12至19的工業(yè)染料、漆、油墨、香料，序號(hào)25至57的各類(lèi)化學(xué)粘合膠劑、乙烯類(lèi)聚合物、塑料制品盒、牛馬皮革、紙類(lèi)半成品及成品，序號(hào)181至184的大卡制冷量空調(diào)零件、印刷機(jī)、洗滌、漂白或染色機(jī)器，序號(hào)204至209的電池類(lèi)產(chǎn)品。③上述明列產(chǎn)品適用《<安排>附件2<關(guān)于貨物貿(mào)易的原產(chǎn)地規(guī)則>之表1<享受貨物貿(mào)易優(yōu)惠措施的香港貨物原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)表>》，在一定程度上為香港原產(chǎn)地涉環(huán)境影響產(chǎn)品開(kāi)放市場(chǎng)。

2004年10月27日簽署的《<安排>補(bǔ)充協(xié)議》，仍以附件中的正面清單的方式明列529項(xiàng)產(chǎn)品的進(jìn)口零關(guān)稅優(yōu)惠，其中包括的對(duì)環(huán)境問(wèn)題可能造成影響的產(chǎn)品項(xiàng)目、較2003年也相應(yīng)增加。④同時(shí)，具體承諾，自2015年1月1日起，允許符合相關(guān)規(guī)定的香港居民參加內(nèi)地38項(xiàng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員資格考試，其中包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師。⑤我國(guó)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》自2003年9月1日起施行，該項(xiàng)資格許可有助引進(jìn)香港環(huán)境影響評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)人才。

2007年6月29日簽署的《<安排>補(bǔ)充協(xié)議四》，明確了環(huán)境保護(hù)服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻，以附件《內(nèi)地向香港開(kāi)放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正四>》開(kāi)放了7個(gè)部門(mén)或分部門(mén)的環(huán)境服務(wù)(不包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和污染源檢查)：A．排污服務(wù)(CPC 9401)、B．固體廢物處理服務(wù)(CPC 9402)、C．廢氣清理服務(wù)(CPC 9404)、D．降低噪音服務(wù)(CPC 9405)、E．自然和風(fēng)景保護(hù)服務(wù)(CPC 9406)、F．其他環(huán)境保護(hù)服務(wù)(CPC 9409)、G．衛(wèi)生服務(wù)(CPC 9403)，同時(shí)，具體承諾：允許香港服務(wù)提供者在內(nèi)地設(shè)立獨(dú)資企業(yè)，提供環(huán)保服務(wù)。⑥

2008年7月29日簽署的《<安排>補(bǔ)充協(xié)議五》，自2009年1月1日起，對(duì)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件。⑦雖然，其附件《內(nèi)地向香港開(kāi)放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正五》中開(kāi)放與不開(kāi)放的環(huán)境服務(wù)部門(mén)或分部門(mén)與《<安排>補(bǔ)充協(xié)議四》一樣，但在具體承諾方面首次僅對(duì)廣東：同意廣東省審批香港服務(wù)提供者在廣東開(kāi)辦環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)資質(zhì)。⑧該承諾將審批權(quán)下放廣東省政府，開(kāi)啟了CEPA框架下粵港環(huán)保合作的“先行先試”。

2010年5月27日簽署的《<安排>補(bǔ)充協(xié)議七》，明確提出“環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作對(duì)于推動(dòng)兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)兩地經(jīng)貿(mào)交流具有重要意義”，進(jìn)而在合作機(jī)制、合作內(nèi)容和其他實(shí)體的參與等三方面做出原則方向性規(guī)定，以增強(qiáng)貿(mào)易投資便利化。首先，在合作機(jī)制方面規(guī)定：在聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，建立有關(guān)工作組，加強(qiáng)雙方在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作。其次，在合作內(nèi)容方面規(guī)定：(1)加強(qiáng)兩地在環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作領(lǐng)域的交流與溝通。(2)在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)制定和執(zhí)行方面交換信息。(3)加強(qiáng)在培訓(xùn)、考察等方面的合作。(4)通過(guò)展會(huì)推介、舉辦研討會(huì)等多種方式加強(qiáng)兩地環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作。(5)探討進(jìn)一步促進(jìn)營(yíng)商便利化的合作建議，以支持兩地環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，在其他實(shí)體的參與方面規(guī)定：雙方同意支持和協(xié)助半官方機(jī)構(gòu)、非官方機(jī)構(gòu)和業(yè)界在促進(jìn)兩地環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作中發(fā)揮作用。⑨為粵港環(huán)保合作中管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置預(yù)留了創(chuàng)新空間。

2012年6月29日簽署的《<安排>補(bǔ)充協(xié)議九》，其附件《內(nèi)地向香港開(kāi)放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正九》中明列的環(huán)境服務(wù)部門(mén)或分部門(mén)與《<安排>補(bǔ)充協(xié)議五》一樣，仍然不包括環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和污染源檢查。但具體承諾：同意廣東省審批香港服務(wù)提供者在廣東承擔(dān)委托環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)。⑩該項(xiàng)在監(jiān)測(cè)方面同意廣東“先行先試”的承諾非常關(guān)鍵，有助于粵港合作解決珠江三角洲空氣污染和水污染對(duì)香港的影響。

綜上所述，CEPA框架下的環(huán)保合作，尤其是有關(guān)廣東“先行先試”的具體承諾、及《廣東協(xié)議》，為粵港環(huán)保合作的“先行先試”提供了法制保障。在發(fā)展模式方面，對(duì)廣東“先行先試”的承諾促進(jìn)了環(huán)保企業(yè)從設(shè)備提供商向監(jiān)測(cè)服務(wù)商模式轉(zhuǎn)變。尤其是《<安排>補(bǔ)充協(xié)議九》及《<安排>補(bǔ)充協(xié)議十》中的承諾，旨在提高珠江三角洲空氣污染、及珠江口、大亞灣、深圳灣水質(zhì)污染對(duì)香港區(qū)域(重點(diǎn)包括大氣、海豚洄游、西貢自然保護(hù)區(qū)、米埔聯(lián)合國(guó)自然保護(hù)區(qū))等的環(huán)境影響的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的公信度，并為數(shù)據(jù)可信度的提高提供監(jiān)測(cè)技術(shù)、人才方面的支持。

二、粵港兩地進(jìn)一步深化環(huán)保合作的趨勢(shì)與法律障礙

目前，CEPA框架下的內(nèi)地與香港的環(huán)保合作主要局限于貿(mào)易投資便利化方面，對(duì)于一些涉及環(huán)保問(wèn)題的大型合作項(xiàng)目而言， CEPA的調(diào)整范圍顯然不足以涵蓋。由于兩地在法律體系和行政管理體制方面存在較大差別，內(nèi)地與香港環(huán)保合作的格局是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，困難與希望同在。總體而言，粵港兩地環(huán)保合作的進(jìn)一步深化面臨更多的是法律制度方面的問(wèn)題。

(一)內(nèi)地環(huán)保法制日趨完善為粵港環(huán)保合作提供更多機(jī)會(huì)

(二) 法域差異的剛性約束使粵港各種行政性協(xié)議難以落地

三、 CEPA框架下深化粵港環(huán)保合作的法治路徑

(一) 以具體制度將法治的思維根植于政府行政決策者的頭腦中, 增進(jìn)法治理念的協(xié)同

(二)在粵港深度合作中借鑒吸收完善環(huán)境法規(guī)體系，發(fā)揮“先行先試”的優(yōu)勢(shì)

①《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，北京：《人民日?qǐng)?bào)》，2016年3月18日，第1、8～18版，第十二篇第五十四章第二節(jié)。

②CEPA全稱(chēng)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(以下也簡(jiǎn)稱(chēng)《安排》)，主體文件及六份附件于2003年6月29日簽署，截止2013年8月29日，已經(jīng)簽署到《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議十》。2015年11月27簽署《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排·服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》。

③《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》附件1：《<關(guān)于貨物貿(mào)易零關(guān)稅的實(shí)施>之表1<內(nèi)地對(duì)原產(chǎn)香港的進(jìn)口貨物實(shí)施零關(guān)稅的產(chǎn)品清單>》。

④《<內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排>補(bǔ)充協(xié)議》，附件1：第二批內(nèi)地對(duì)原產(chǎn)于香港的進(jìn)口貨物實(shí)行零關(guān)稅的產(chǎn)品清單(現(xiàn)有生產(chǎn)產(chǎn)品、擬生產(chǎn)產(chǎn)品)。

⑤《<內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排>補(bǔ)充協(xié)議》，附件3：《內(nèi)地向香港開(kāi)放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正》，其中，部門(mén)分類(lèi)使用世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》服務(wù)部門(mén)分類(lèi) (GNS/W/120)，部門(mén)內(nèi)容參考相應(yīng)的聯(lián)合國(guó)中央產(chǎn)品分類(lèi)(CPC，United Nations Provisional Central Product Classification)。

⑥《<內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排>補(bǔ)充協(xié)議四》，附件《內(nèi)地向香港開(kāi)放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正四》。

⑦《<內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排>補(bǔ)充協(xié)議五》第一條第(一)款。

⑧《<內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排>補(bǔ)充協(xié)議五》，附件：《內(nèi)地向香港開(kāi)放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正》“ 環(huán)境服務(wù)”欄目。

⑨《<內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排>補(bǔ)充協(xié)議七》第三條第(一)款第3項(xiàng)。

⑩《<內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排>補(bǔ)充協(xié)議九》，附件《內(nèi)地向香港開(kāi)放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正九》。