蔣永甫

政府與民間組織的合作伙伴關(guān)系及其建構(gòu)

蔣永甫

政府與民間組織的關(guān)系經(jīng)歷了政府扶持和組建、政治排斥、行政吸納和政治嵌入的過(guò)程。在政府購(gòu)買公共服務(wù)的背景和趨勢(shì)下，通過(guò)財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付，政府與民間組織在公共服務(wù)過(guò)程中可以結(jié)成合作伙伴關(guān)系。公共服務(wù)外包、尋找合適的合作伙伴、加強(qiáng)合同管理是政府與民間組織合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)路徑。

政府；民間組織；伙伴關(guān)系

一、文獻(xiàn)與問(wèn)題

改革開放以來(lái)，民間組織的快速發(fā)展是中國(guó)體制變革和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中最引人注目的事件之一。在中國(guó)，民間組織具有極其廣泛的外延和不穩(wěn)定性的內(nèi)涵，由此決定了中國(guó)的民間組織是一個(gè)極為龐大、復(fù)雜并處于漸變之中的體系。這個(gè)體系在發(fā)展和轉(zhuǎn)型的過(guò)程中逐漸形成既不同于國(guó)家體系也不同于市場(chǎng)體系的特征［1］。它們既不屬于政府公共部門，又不屬于以營(yíng)利為目的的私人部門，類似于西方語(yǔ)境中的“第三部門”。

政府與民間組織的關(guān)系一直引起廣泛的關(guān)注。在相關(guān)研究中，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系成為最為流行的研究范式。在這一研究范式下，政府與民間組織的關(guān)系存在多種面相。孫炳耀提出中國(guó)社團(tuán)存在“官民二重性”的命題［2］，反映了政府與各種社會(huì)團(tuán)體之間在組織和運(yùn)作上的密切聯(lián)系?？禃怨鈩t認(rèn)為，政府通過(guò)積極應(yīng)對(duì)民間組織的崛起，重建了對(duì)民間組織的行政控制，并形成了以國(guó)家與社會(huì)融合為特征的“行政吸納社會(huì)”的制度模式［3］。林尚立則從政黨控制的角度指出，大量民間組織的出現(xiàn)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成了挑戰(zhàn)，面對(duì)挑戰(zhàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)控制和限制，重新登記、清理整頓、社團(tuán)黨建等措施，努力將民間組織作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要紐帶，來(lái)聯(lián)系階層、整合社會(huì)，積極擴(kuò)大中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)［4］。還有學(xué)者運(yùn)用法團(tuán)主義理論分析中國(guó)的工會(huì)和商業(yè)協(xié)會(huì)，并進(jìn)而指出政府與民間組織的關(guān)系是一種“法團(tuán)主義模式”［5］。法團(tuán)主義模式只是揭示了民間組織中的一類即屬于人民團(tuán)體的工會(huì)和工商聯(lián)等與政府的關(guān)系，而這類“民間組織”并不是中國(guó)的民間組織的合適代表。因此，法團(tuán)主義概念無(wú)法普遍應(yīng)用中國(guó)政府與民間組織的關(guān)系。賈西津從功能角度思考政府與民間組織的關(guān)系發(fā)展，并分別從公共服務(wù)合作和公共政策倡導(dǎo)兩個(gè)方面，探討基于公共財(cái)政資金的民間組織與政府的合作和民間組織在政府決策中的參與［6］。

上述研究更多地從中國(guó)民間組織生長(zhǎng)的制度環(huán)境，揭示民間組織與政府的關(guān)系。在這種研究進(jìn)程中，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系主要提供了一種具有中國(guó)特色的民間組織發(fā)生學(xué)的解釋性框架。但如何構(gòu)建政府與民間組織的伙伴關(guān)系一直沒有引起足夠的重視。本文基于政府購(gòu)買公共服務(wù)的理念、制度和實(shí)踐創(chuàng)新，進(jìn)一步探討基于公共服務(wù)購(gòu)買的政府與民間組織的合作伙伴關(guān)系及其建構(gòu)問(wèn)題。

二、公私合作伙伴關(guān)系：政府與民間組織關(guān)系發(fā)展新趨勢(shì)

伙伴關(guān)系是指在互利合作的共同目標(biāo)下，以平等、合作、互利、依存為基石，通過(guò)契約形式結(jié)成持續(xù)的行動(dòng)共同體，追求雙方或多方共同利益的一種聯(lián)合穩(wěn)定的合作方式?；锇殛P(guān)系在國(guó)際政治領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域等得到廣泛的運(yùn)用，形成了諸如大國(guó)之間的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、商業(yè)伙伴關(guān)系、社會(huì)伙伴關(guān)系如勞資伙伴關(guān)系等等?？梢姡锇殛P(guān)系在各種語(yǔ)境中大行其道，在各種官方和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中成為使用得最多的少數(shù)幾個(gè)詞語(yǔ)之一，并日益引起廣泛的關(guān)注。自20世紀(jì)70年代新公共管理運(yùn)動(dòng)興起以來(lái)，公私伙伴關(guān)系（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱 PPP）在公共管理領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，并形成長(zhǎng)期平等、合作、互利、依存關(guān)系。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家E·S·薩瓦斯把公私伙伴關(guān)系定義為公共部門和私營(yíng)部門共同參與生產(chǎn)和提供公共物品和公共服務(wù)的任何制度安排［7］。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織(OECD)和國(guó)際貨幣基金組織則把公私伙伴關(guān)系定義為政府與私人部門之間建立的一種協(xié)議或私人部門替代政府部門供給基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和服務(wù)的合約安排［8］。公私伙伴關(guān)系（public-private collaboration）就是在政府通過(guò)吸納社會(huì)力量和民間資源來(lái)共同參與區(qū)域公共事務(wù)的管理和公共問(wèn)題的解決時(shí)，在政府與社會(huì)組織、企業(yè)之間建立的一種合作契約或框架。在特定公共服務(wù)的處理上，公私部門創(chuàng)造有意義的共同參與并建立關(guān)系，以對(duì)等互惠的地位進(jìn)行經(jīng)常性的互動(dòng)，并各自保持獨(dú)立自主性，且形成平等、互惠，創(chuàng)造雙贏，共同參與及責(zé)任分擔(dān)的互動(dòng)關(guān)系［9］。

公私伙伴關(guān)系作為一種公共治理理念，其核心價(jià)值是公共部門和非公共部門的合作（collaboration）。這種合作具有不同于一般合作的特征，即通過(guò)建構(gòu)伙伴關(guān)系，形成一種正式的、長(zhǎng)期和穩(wěn)固的合作，合作對(duì)象彼此間互相依賴，也互相約束。首先，公私合作伙伴關(guān)系的前提是雙方地位平等且具有高度自主性。這是由現(xiàn)代國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)決定的。在現(xiàn)代國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)中，公共部門和私人部門分別作用于不同的領(lǐng)域，承擔(dān)不同的責(zé)任；同時(shí)，在現(xiàn)代國(guó)家的法治秩序下，公共部門和私人部門在法律面前一律平等，共同接受法律的統(tǒng)治，公共部門并不具有高于或優(yōu)越于私人部門的特權(quán)。因此，雙方可以通過(guò)平等協(xié)議的方式就某一具體的公共問(wèn)題展開討論、對(duì)話并達(dá)成一致意見，以便采取共同的行動(dòng)。其次，公私伙伴關(guān)系是政府的一種管理工具，一種公共管理和公共服務(wù)的策略性工具。公私伙伴關(guān)系作為一種新的管理理念和政府管理工具，起因于新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變。新公共管理運(yùn)動(dòng)的基本導(dǎo)向就是強(qiáng)調(diào)公共管理的市場(chǎng)化和社會(huì)化取向，其基本內(nèi)涵就是在公共部門的管理中，引入市場(chǎng)和社會(huì)力量，即在公共管理中吸納多元主體參與，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的有機(jī)組合。第三，公私合作伙伴關(guān)系是一種合約安排。在法治秩序下，公共部門和私人部門主要通過(guò)契約結(jié)成合作伙伴關(guān)系。契約既是結(jié)成合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)紐帶，也是管理政府與私人部門伙伴關(guān)系的依據(jù)。政府與私人部門的合作伙伴關(guān)系的建立、運(yùn)作還是改變，都離不開合同。由此帶來(lái)了政府治理中心的轉(zhuǎn)移，即從權(quán)力轉(zhuǎn)向合同?！斑\(yùn)用合同來(lái)履行政府職責(zé)通常指的是趨向一種公私合伙關(guān)系?！保?0］62

公私伙伴關(guān)系主要包括兩種類型，一是政府與私人贏利組織的伙伴關(guān)系，二是政府與私人非贏利組織的伙伴關(guān)系。前者以公共項(xiàng)目為載體，政府部門和私人企業(yè)通過(guò)聯(lián)合投入資源，共同承擔(dān)責(zé)任，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益的方式，生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)［11］。后者則主要通過(guò)政府向私人非贏利組織購(gòu)買公共服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，以更經(jīng)濟(jì)、更有效地方式向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。事實(shí)上，政府與私人贏利組織的伙伴關(guān)系被越來(lái)越廣泛地應(yīng)用于各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)作。英國(guó)率先運(yùn)用公私伙伴關(guān)系（PPP）于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)作，隨后，PPP逐漸在歐美等其他發(fā)達(dá)國(guó)家得到廣泛應(yīng)用。近年來(lái),一些發(fā)展中國(guó)家包括中國(guó)也紛紛開始學(xué)習(xí)和實(shí)踐PPP［12］。但是，政府與私人非贏利組織的合作伙伴關(guān)系在中國(guó)尚不普及。

三、當(dāng)代中國(guó)政府與民間組織的關(guān)系現(xiàn)狀

自改革開放以來(lái)，中國(guó)的民間組織迅速發(fā)展，形成了兩種明顯不同的發(fā)展路徑，即“自上而下”和“自下而上”的發(fā)展路徑［6］192-198。伴隨著民間組織的發(fā)展而來(lái)的是政府與民間組織的關(guān)系調(diào)整。面對(duì)不斷興盛的社會(huì)組織，權(quán)威主義政府采取了一種可稱為“分類控制”的多元化的管理策略［13］，包括成立登記管理機(jī)關(guān)加強(qiáng)規(guī)范管理，運(yùn)用行政手段加強(qiáng)對(duì)民間組織的清理整頓，頒布相關(guān)法規(guī)取締非法民間組織等等。2007年，為了改變民間組織在文化心里中的“官—民”對(duì)應(yīng)及對(duì)立的角色關(guān)系，我國(guó)正式用“社會(huì)組織”代替“民間組織”的稱謂。并將社會(huì)組織分為三類，即社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位。根據(jù)社會(huì)組織的不同類型采取不同的管理方式，具體包括政府引導(dǎo)與組建、政治排斥、行政吸納等方式。

（一）政府引導(dǎo)與組建——依附性民間組織的行政化

改革開放以來(lái)，處于停滯狀態(tài)的社會(huì)組織開始部分恢復(fù)，起始于政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)主動(dòng)組建和主導(dǎo)的社會(huì)組織。各種學(xué)術(shù)類社團(tuán)的恢復(fù)和發(fā)展都是通過(guò)自上而下的政府引導(dǎo)建立起來(lái)。1978年成立的中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)的成立標(biāo)志著中國(guó)學(xué)術(shù)性社團(tuán)活動(dòng)的開始，此后，各級(jí)各類專門協(xié)會(huì)紛紛恢復(fù)活動(dòng)。并很快掀起一個(gè)全國(guó)各地恢復(fù)和興辦學(xué)術(shù)性社團(tuán)及群眾性科普協(xié)會(huì)的高潮。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1978年恢復(fù)成立的各類協(xié)會(huì)、研究會(huì)及分科學(xué)協(xié)會(huì)共78家，1979年達(dá)249家。除了學(xué)術(shù)性社團(tuán)外，政府還有意識(shí)地批準(zhǔn)設(shè)立向社會(huì)公開募集資源的基金會(huì)。如1982年成立的宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)、中國(guó)人口福利基金會(huì)、中國(guó)青少年基金會(huì)等。三是各種行業(yè)協(xié)會(huì)的成立，也是政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果。即通過(guò)設(shè)立一個(gè)“民間組織”來(lái)承接政府職能成為通行的做法。由此產(chǎn)生一批政府舉辦的行業(yè)組織、服務(wù)中心、各種實(shí)體性服務(wù)機(jī)構(gòu)等。如2001年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委所屬的國(guó)家內(nèi)貿(mào)局、冶金局、建材局、紡織局、輕工局、機(jī)構(gòu)局、石化局、有色局、煤炭局等九個(gè)國(guó)家局撤消，翻牌成立組建了相應(yīng)的十大行業(yè)協(xié)會(huì)。四是一些政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位通過(guò)設(shè)立掛靠本單位的民間組織，來(lái)分流一部分離退休干部和精簡(jiǎn)下來(lái)的人員。這類通過(guò)政府引導(dǎo)或組建的社會(huì)組織，具有類似行政化的運(yùn)作模式，與業(yè)務(wù)主管部門存在密切的聯(lián)系，通過(guò)直接或間接的方式獲得體制內(nèi)資源，與政府關(guān)系更密切的仍然保留著財(cái)政撥款，主要人事任免要通過(guò)黨政有關(guān)部門決策，部分與主辦單位合署辦公。這類民間組織具有弱政府性、弱自主性，其社會(huì)性程度也不高，并且在運(yùn)作過(guò)程中，具有強(qiáng)烈的行政化傾向。

（二）政治排斥———自主性民間組織的合法性危機(jī)

改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，以國(guó)家與社會(huì)一體化為特征的全能主義國(guó)家模式逐步瓦解，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家控制的市場(chǎng)體系和社會(huì)體系開始形成。對(duì)于市場(chǎng)體系，國(guó)家總體上采取一種鼓勵(lì)的態(tài)度，使經(jīng)濟(jì)生活日益市場(chǎng)化，但對(duì)社會(huì)體系特別是其中的公民結(jié)社卻保持著一種警惕和戒備心理，并采取了一系列以社會(huì)控制為治理目標(biāo)的政策措施，其目的是維系現(xiàn)存政治秩序，保持政治穩(wěn)定。對(duì)于一些境外在華工作的非營(yíng)利性組織、宗教組織、國(guó)內(nèi)的政治性社團(tuán)則采取政治排斥態(tài)度，使自主性民間組織面臨嚴(yán)重的政治合法性危機(jī)。政治合法性(political legitimacy)本來(lái)是指政府基于被民眾認(rèn)可的原則基礎(chǔ)上實(shí)施統(tǒng)治的正當(dāng)性。在這里，社會(huì)組織的政治合法性主要是民間組織的存在和運(yùn)行在多大程度上被政府和社會(huì)公眾視為合法和正當(dāng)。由于政府是民間組織政治合法性的主要提供者，因此，民間組織的政治合法性的標(biāo)準(zhǔn)除了法律法規(guī)以外，還包括社會(huì)主義一元政治價(jià)值基礎(chǔ)之上的一系列政治標(biāo)準(zhǔn)，即是否堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則、是否危害國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)等等［14］?！罢握_”是衡量社會(huì)組織是否合法的主要政治標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)這一政治標(biāo)準(zhǔn)，政府對(duì)民間組織采取了一系列較為嚴(yán)厲的行政管理措施：一是嚴(yán)厲的限制措施。如宗教組織，在組織成立、活動(dòng)開展以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、重大活動(dòng)以及主要負(fù)責(zé)人實(shí)行嚴(yán)格的管制。對(duì)于政治反對(duì)組織，政府對(duì)待組織成立的態(tài)度是禁止。對(duì)于已經(jīng)秘密成立的，則采取打擊和取締的方式。二是采取嚴(yán)格的雙重管理體制，具體包括“雙重管理”和“分層登記管理”兩種管理方式。它們一起構(gòu)成了目前中國(guó)政府對(duì)民間組織加強(qiáng)“監(jiān)督管理”最主要措施［15］。這種嚴(yán)厲的行政管理措施就是為了強(qiáng)化國(guó)家對(duì)以社會(huì)團(tuán)體為代表的民間組織的控制［16］。其結(jié)果是造成民間組織非法滋生、泛濫。

（三）行政吸納與政治嵌入——民間組織的功能弱化

行政吸納與政治嵌入是政府與民間組織互動(dòng)的另一重要方式。吸納主要是指國(guó)家權(quán)威吸收和引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入公共權(quán)力系統(tǒng)［17］。行政吸納的本質(zhì)就是一種行政控制的方式。通過(guò)對(duì)民間組織的行政吸納，使民間組織為政府所用，從而達(dá)到增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力及轉(zhuǎn)移管理職能的目的。政府對(duì)民間組織的行政吸納最成功的經(jīng)典案例就是村民委員會(huì)這種基層自治組織的吸納。村民委員會(huì)是群眾自發(fā)的自治組織，是適應(yīng)人民公社解體后鄉(xiāng)村社會(huì)管理的需要而建立起來(lái)的。這種村民自治組織成立之初即表現(xiàn)了良好的治理績(jī)效。這種地方的治理創(chuàng)新經(jīng)由國(guó)家政權(quán)的規(guī)范推廣，遂演變成一種全國(guó)性的基層治理的制度安排。通過(guò)人大立法，正式定位于基層群眾自治組織，并賦予其民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督四大功能。把村民自治組織作為一種全國(guó)性的基層自治組織，并賦予其自治功能，本身就是國(guó)家政權(quán)對(duì)基層組織的吸納，基層政權(quán)通過(guò)對(duì)村干部選舉的操縱、對(duì)村委會(huì)成員發(fā)放補(bǔ)貼，把村委會(huì)當(dāng)作自己的下屬機(jī)構(gòu)來(lái)加以管理，使村民自治并沒有發(fā)揮完全意義上的自治功能，基層政權(quán)通過(guò)基層自治組織領(lǐng)導(dǎo)人的管控，達(dá)到對(duì)基層自治組織的管理和約束。政府對(duì)民間組織的行政吸納主要包括對(duì)民間組織的領(lǐng)袖吸納、組織（結(jié)構(gòu)）吸納與職能吸納等三種方式，通過(guò)行政吸納，政府將草根化、多元化的利益表達(dá)性社會(huì)組織并入政治體制，試圖通過(guò)體制吸納實(shí)現(xiàn)自身職能增容［18］。

除了對(duì)民間組織的行政吸納外，政府面對(duì)日益增長(zhǎng)的新型社會(huì)組織，轉(zhuǎn)而采取“政治嵌入”的控制方式。政治嵌入主要是指執(zhí)政黨對(duì)民間組織的滲透，通過(guò)在民間組織內(nèi)部建立組織機(jī)構(gòu)從而形成與民間組織的互動(dòng)關(guān)系。特別是對(duì)于農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)、工商注冊(cè)營(yíng)利組織等這種新社會(huì)組織，政府主要通過(guò)政治嵌入的方式，實(shí)現(xiàn)黨和政府對(duì)新社會(huì)組織的嵌入式治理。

四、政府與民間組織合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)途徑

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)：案例分析

2015年財(cái)政部頒布的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，界定了政府購(gòu)買公共服務(wù)的含義、購(gòu)買主體和承接主體以及規(guī)范了政府購(gòu)買公共服務(wù)的程序。目前，政府向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)主要通過(guò)PPP模式加以強(qiáng)力推進(jìn)，對(duì)于政府向非營(yíng)利性的社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的實(shí)操尚不多。目前，已有案例主要集中于兩種購(gòu)買模式：一是形式性購(gòu)買，即購(gòu)買主體與承接主體存在一定的依存關(guān)系，如政府相關(guān)部門向政府相關(guān)部門組建的“中心”“服務(wù)站”購(gòu)買公共服務(wù)。二是非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買，即在購(gòu)買過(guò)程中不存在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，對(duì)象的選擇未經(jīng)競(jìng)爭(zhēng)性過(guò)程，因此可稱為委托性購(gòu)買。政府向獨(dú)立的民間組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買公共服務(wù)的案例尚不多見。民間組織特別是從事公益服務(wù)的非營(yíng)利組織的運(yùn)作資金，絕大部分來(lái)源于民間，而不是政府部門。政府與這類民間組織仍然沒有建立起基于財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的合作伙伴關(guān)系?！皬V西壯族自治區(qū)績(jī)效辦單一采購(gòu)公共服務(wù)”案例

協(xié)議雙方：廣西壯族自治區(qū)績(jī)效考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱區(qū)績(jī)效辦）、廣西區(qū)統(tǒng)計(jì)信息服務(wù)中心、中國(guó)郵政集團(tuán)南寧市分公司

購(gòu)買目標(biāo)：2015年度設(shè)區(qū)市和自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)民意調(diào)查和專項(xiàng)滿意度評(píng)價(jià)工作電話訪問(wèn)項(xiàng)目、2015年度設(shè)區(qū)市和自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)民意調(diào)查和專項(xiàng)滿意度評(píng)價(jià)工作問(wèn)卷調(diào)查項(xiàng)目

資金來(lái)源：自治區(qū)績(jī)效辦單一采購(gòu)

程序：根據(jù)2015年度績(jī)效考評(píng)工作安排，自治區(qū)績(jī)效辦印發(fā)設(shè)區(qū)市和自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)2015年度社會(huì)評(píng)價(jià)工作方案以及各專項(xiàng)滿意度評(píng)價(jià)方案，明確了調(diào)查項(xiàng)目、調(diào)查樣本等，但并未明確具體實(shí)施機(jī)構(gòu)。自治區(qū)績(jī)效辦按程序?qū)嵤┟裾{(diào)項(xiàng)目的單一采購(gòu)。自治區(qū)績(jī)效辦挑選承接主體，并請(qǐng)統(tǒng)計(jì)、郵政民調(diào)機(jī)構(gòu)先根據(jù)評(píng)價(jià)方案初步匡算2015年度各自項(xiàng)目預(yù)算，并按有關(guān)要求提出所提供服務(wù)及自身優(yōu)勢(shì)說(shuō)明；同時(shí)，初步草擬了民調(diào)項(xiàng)目采取單一來(lái)源采購(gòu)的情況說(shuō)明，研究起草了專家論證會(huì)議方案，做好單一來(lái)源采購(gòu)申請(qǐng)的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

監(jiān)管：自治區(qū)績(jī)效辦在整個(gè)民調(diào)工作的具體實(shí)施中，實(shí)現(xiàn)全程參與和監(jiān)督，發(fā)揮“統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一結(jié)果使用”的作用，以有效確保民調(diào)工作的質(zhì)量和效果。

在這個(gè)案例中，廣西壯族自治區(qū)績(jī)效辦通過(guò)單一采購(gòu)方式向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)。確立了購(gòu)買的內(nèi)容，即2015年度設(shè)區(qū)市和自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)民意調(diào)查和專項(xiàng)滿意度評(píng)價(jià)工作電話訪問(wèn)項(xiàng)目、2015年度設(shè)區(qū)市和自治區(qū)直屬機(jī)關(guān)民意調(diào)查和專項(xiàng)滿意度評(píng)價(jià)工作問(wèn)卷調(diào)查項(xiàng)目，并核算了成本。在購(gòu)買過(guò)程中，自治區(qū)績(jī)效辦并不是充當(dāng)甩手掌柜的角色，而是全程參與，加強(qiáng)監(jiān)管。購(gòu)買主體和承接主體分工明確，責(zé)任清晰。自治區(qū)績(jī)效辦的主要責(zé)任就是研究制定評(píng)價(jià)工作方案。同時(shí)嚴(yán)格實(shí)施工作監(jiān)控。對(duì)統(tǒng)計(jì)、郵政民調(diào)部門在工作開展前均進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確項(xiàng)目具體要求，簽訂保密責(zé)任書，按既定方案及操作細(xì)則分別實(shí)施電話訪問(wèn)和問(wèn)卷調(diào)查，建立起內(nèi)部監(jiān)控和外部抽查的雙重監(jiān)督機(jī)制，確保調(diào)查工作質(zhì)量。責(zé)任主體和承接主體共同做好評(píng)價(jià)樣本收集整理。自治區(qū)績(jī)效辦對(duì)各市和區(qū)直機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)主體，按“誰(shuí)了解誰(shuí)評(píng)議”的原則來(lái)確定，除少數(shù)普通城鄉(xiāng)居民通過(guò)公共電話號(hào)碼簿隨機(jī)產(chǎn)生外，絕大部分調(diào)查樣本均由各市和區(qū)直部門按要求提供。為避免樣本提供的策略性行為，在樣本收集中，均要求相關(guān)單位提供全部或大部分人員信息，以有效確保工作質(zhì)量。民調(diào)機(jī)構(gòu)還要對(duì)樣本進(jìn)行再次梳理，如郵政民調(diào)要事先進(jìn)行電話外呼，確保投遞成功；統(tǒng)計(jì)民調(diào)要按格式進(jìn)行審核整理，才能導(dǎo)入相關(guān)系統(tǒng)。調(diào)查結(jié)束后，統(tǒng)計(jì)、民調(diào)機(jī)構(gòu)需要提交各項(xiàng)目各群體的頻次（滿意度）、簡(jiǎn)要分析并匯總意見建議，由績(jī)效辦根據(jù)實(shí)際情況明確各類群體、各評(píng)價(jià)檔次的計(jì)分權(quán)重，確定計(jì)分方案并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總?？?jī)效辦重點(diǎn)根據(jù)民調(diào)結(jié)果及初步分析，結(jié)合目標(biāo)考核及平時(shí)了解掌握情況進(jìn)行全面綜合分析，把群眾意見、訴求作為剖析的重點(diǎn)，撰寫各市和區(qū)直部門的年度績(jī)效分析報(bào)告。

（二）政府與民間組織合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)途徑

在公私伙伴關(guān)系中，地方政府、私人企業(yè)、非營(yíng)利性組織與區(qū)域公民分別扮演不同的角色。地方政府處于區(qū)域公共管理的最上位，這主要是因?yàn)樾姓聞?wù)都需要透過(guò)地方政府的運(yùn)作，以及提供地方公共服務(wù)和公共物品。地方政府既是伙伴關(guān)系的發(fā)起者，也是資源的分配者。私人企業(yè)在區(qū)域公共管理中主要活躍在市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)中，例如產(chǎn)業(yè)、商業(yè)活動(dòng)等。私部門在區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商業(yè)活動(dòng)中可以通過(guò)公私合伙的形式與公共部門合作，從而結(jié)成合作伙伴關(guān)系。

第一，政府購(gòu)買公共服務(wù)：政府與民間組織建立伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)和前提。公共服務(wù)外包是建立政府與民間組織合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)和前提。在上述案例中，自治區(qū)績(jī)效辦負(fù)責(zé)自治區(qū)本級(jí)及各設(shè)區(qū)市的機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)工作。這項(xiàng)工作的主要內(nèi)容就是由績(jī)效辦牽頭，組織協(xié)調(diào)各市各有關(guān)單位以及各類服務(wù)管理對(duì)象、城鄉(xiāng)居民以及人大代表、政協(xié)委員等通過(guò)如下渠道有序參與：一是通過(guò)電話訪問(wèn)方式，由服務(wù)對(duì)象、企業(yè)人員、各級(jí)干部職工等對(duì)各市和區(qū)直機(jī)關(guān)年度工作進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，對(duì)指標(biāo)考核中一些難以定量考核的效率、效果指標(biāo)，也通過(guò)電話訪問(wèn)方式，由項(xiàng)目受益群體、服務(wù)對(duì)象、基層工作人員等對(duì)有關(guān)工作的質(zhì)量和效果進(jìn)行專項(xiàng)滿意度評(píng)價(jià)。二是通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查方式，邀請(qǐng)各市人大代表、政協(xié)委員以及區(qū)直機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)干部職工對(duì)各市和區(qū)直機(jī)關(guān)年度工作進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)。三是社會(huì)公眾通過(guò)來(lái)信來(lái)訪、登陸網(wǎng)站、發(fā)送電子郵件等方式對(duì)各市各部門提出意見建議。由于績(jī)效考評(píng)民調(diào)工作涉及面廣，工作量大，時(shí)間要求緊，專業(yè)性和敏感性很強(qiáng)，限于自身力量以及考評(píng)客觀公正性等方面的原因，績(jī)效辦更多地著力于方案設(shè)計(jì)、實(shí)施監(jiān)控、結(jié)果分析等方面，而將2015年度自治區(qū)績(jī)效考評(píng)社會(huì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目采用單一來(lái)源采購(gòu)方式由有關(guān)民調(diào)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施，即將電話訪問(wèn)、問(wèn)卷調(diào)查等具體工作則委托相關(guān)專業(yè)民調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。

第二，選擇正確的合作伙伴。在確定了政府購(gòu)買公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，接下來(lái)就是選擇正確的合作伙伴。尋找最好的潛在伙伴就是要決定他所提供的哪一種資源對(duì)政府工作最為有效。選擇正確的伙伴關(guān)系必須注意文化兼容性、經(jīng)營(yíng)能力、新近顧客、鄰里紐帶以及合法性五個(gè)方面的問(wèn)題［19］58。

在上述案例中，自治區(qū)績(jī)效辦考察了區(qū)內(nèi)能夠承擔(dān)民調(diào)工作的單位，包括政府統(tǒng)計(jì)部門及其下屬單位（如國(guó)家統(tǒng)計(jì)局廣西調(diào)查總隊(duì)、自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心）、高校實(shí)驗(yàn)室（如廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院CATI市場(chǎng)調(diào)查實(shí)驗(yàn)室）、國(guó)有企業(yè)（如南寧郵政公司）以及其他調(diào)查研究機(jī)構(gòu)（如零點(diǎn)公司、央視索福瑞）等?？?jī)效考評(píng)工作開展以來(lái)，先后與區(qū)內(nèi)的很多機(jī)構(gòu)單位進(jìn)行了聯(lián)系溝通，一些單位因種種原因難以進(jìn)行合作：民間調(diào)查機(jī)構(gòu)在廣西開展業(yè)務(wù)少，影響力有限，且聯(lián)系方式不明；調(diào)查總隊(duì)以實(shí)施問(wèn)卷調(diào)查為主，耗時(shí)長(zhǎng)、層次多，費(fèi)用偏高（費(fèi)用超過(guò)30元/樣），加上其業(yè)務(wù)工作多，自身意愿不強(qiáng)；財(cái)經(jīng)學(xué)院的CATI實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目開展不多，人員素質(zhì)、實(shí)施時(shí)間、自身專業(yè)水平等仍有不足。與這些單位相比，自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局民調(diào)中心以及南寧郵政公司各自具有一定優(yōu)勢(shì)，積累了較為豐富的民調(diào)工作經(jīng)驗(yàn)，在工作質(zhì)量、信息安全、調(diào)查費(fèi)用等方面比較符合要求。經(jīng)過(guò)認(rèn)真篩選、反復(fù)談判和幾年的實(shí)際操作，自治區(qū)績(jī)效辦與這兩家單位已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的良好合作關(guān)系。因此，自治區(qū)績(jī)效辦建議將2015年度民調(diào)項(xiàng)目仍將委托統(tǒng)計(jì)、郵政民調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。

第三，伙伴關(guān)系的管理：合同制治理?！爱?dāng)政府越來(lái)越依賴第三方提供服務(wù)時(shí)，其績(jī)效也會(huì)更加依賴于管理各種伙伴關(guān)系并讓合作伙伴們承擔(dān)責(zé)任的能力［19］19?！惫胶献骰锇殛P(guān)系的管理主要是一種合同管理。這是因?yàn)椋诠胶献骰锇殛P(guān)系的合約安排中，合同既是公共部門和私人非贏利部門結(jié)成合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)紐帶，也是管理政府與私人部門伙伴關(guān)系的依據(jù)。政府與私人部門的合作伙伴關(guān)系的建立、運(yùn)作還是改變，都離不開合同。無(wú)論是作為公共服務(wù)購(gòu)買主體的政府還是作為承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體的社會(huì)組織，都必須依賴合同來(lái)履行他們的責(zé)任。而一個(gè)好的公共合同涉及經(jīng)濟(jì)、效率、有效性、回應(yīng)性、責(zé)任性和平等因素進(jìn)行復(fù)雜的平衡［10］14。

結(jié)語(yǔ)

隨著政府改革的深入和新的公共管理理念的引入，政府向民間組織購(gòu)買公共服務(wù)從地方試點(diǎn)和創(chuàng)新到一種全國(guó)性的制度設(shè)計(jì)，為政府與民間組織的伙伴關(guān)系留下了空間。民間組織和政府部門各自在組織特征上的優(yōu)勢(shì)和不足，決定了二者間建立伙伴關(guān)系具有必要性［20］，而這種伙伴關(guān)系的建構(gòu)也可以促進(jìn)政府與民間組織的有效合作。在中國(guó)，伴隨著政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變，特別是治理理念的引入和普及，傳統(tǒng)的由政府大包大攬的政府管理模式開始向公共治理模式轉(zhuǎn)型，多元公共治理主體成為公共服務(wù)的生力軍。政府開始向私人部門和民間組織購(gòu)買公共服務(wù)成為一種新趨勢(shì)。經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，政府購(gòu)買公共服務(wù)已經(jīng)擴(kuò)至居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、社工服務(wù)、行業(yè)性服務(wù)等領(lǐng)域。但是，在實(shí)操中，我國(guó)地方政府購(gòu)買公共服務(wù)的承接主體大多為具有依附關(guān)系的政府下屬的單位或團(tuán)體，購(gòu)買方式大多是非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。在公共服務(wù)外包的大背景下，如何確保一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的存在，以保證公共服務(wù)效率和質(zhì)量［21］，仍然是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。

[1]王名.中國(guó)民間組織30年：起向公民社會(huì)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：3.

[2]孫炳耀.中國(guó)社會(huì)團(tuán)體官民二重性問(wèn)題[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊（香港），1994（6）.

[3]康曉光.轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社團(tuán)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊（香港）,1994(6).

[4]Lin Shangli.“Two Modes of Social Construction:the CPC and the NGOs”,SocialSciencesinChina.AQuarterly Journal Vol.IX.No.2 Summer 2007.

[5]Chan,Anita 1993,“Revolution or Corporation?Workers and Trade Unions inPost-MaoChina.”TheAustralian Journal of Chinese Affairs,29.

[6]賈西津.民間組織與政府的關(guān)系[M]//王名.中國(guó)民間組織30年：起向公民社會(huì).北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[7]E·S·薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[8] IMF.Public-private partnerships［G］．Paper Prepared by the Fiscal Affairs Department，mimeo．2004．

[9]林水吉.跨域治理：理論與個(gè)案研析[M].臺(tái)灣：五南圖書出版股份有限公司，2009：51.

[10]菲利普·庫(kù)珀.合同制治理：公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

[11]陳振明，等.政府工具導(dǎo)論[M].北京:北京大學(xué)出版社，2009:298.

[12]張萬(wàn)寬.發(fā)展公私伙伴關(guān)系對(duì)中國(guó)政府管理的挑戰(zhàn)及對(duì)策研究[J].中國(guó)行政管理，2008(1).

[13]康曉光,韓恒.分類控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究[J].社會(huì)學(xué)研究，2005(6).

[14]熊躍根．轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家中的“第三部門”發(fā)展：對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的解釋[J]．社會(huì)學(xué)研究，2001（1）．

[15]孫志祥.“雙重管理”體制下的民間組織:以三個(gè)民間環(huán)保組織為例[J]．中國(guó)軟科學(xué)，2001（7）.

[16]Saich，T.（2000）.Negotiating the State:The Development of Social Organizations in China.The China Quarterly，No.161，March:124～141.

[17]陶建鐘.風(fēng)險(xiǎn)與轉(zhuǎn)型語(yǔ)境下社會(huì)秩序的路徑選擇：控制、吸納與協(xié)作 [J].浙江社會(huì)科學(xué)，2013(8):59.

[18]王向民.分類治理與體制擴(kuò)容:當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)組織治理[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2014（5）.

[19]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D.埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)[M].北京:北京大學(xué)出版社，2008.

[20]Salamon,L.M.1981，“Rethinking Public Management:Third-Party Government and the Changing Forms of Government Action.”Public Policy 29(3).

[21]井敏.競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)：PPP模式有效運(yùn)行的前提[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2015-10-12.

（作者系廣西大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

C23

A

1004-700X（2016）06-0067-06

國(guó)家社科基金“農(nóng)村治理體制改革與機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：16BZZ051）