◎錢(qián)再見(jiàn)

公共政策制定與協(xié)商民主
——從制度化建構(gòu)與“全過(guò)程”落實(shí)談起

◎錢(qián)再見(jiàn)

公共政策是政府等公共權(quán)威部門(mén)為解決公共問(wèn)題、配置公共資源、達(dá)成公共目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)公共利益而制定的公共行動(dòng)計(jì)劃、方案和準(zhǔn)則，具體地表現(xiàn)為一系列的法令、策略、條例、措施等。在現(xiàn)代民主政治條件下，公民通過(guò)政策參與對(duì)政策體系施加影響，來(lái)表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身的利益要求。因此，公民政策參與在公共政策制定中發(fā)揮著重要作用，不斷促進(jìn)公共政策過(guò)程切實(shí)以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

誠(chéng)然，傳統(tǒng)聚合民主注重公民的政治參與，甚至是直接的政治參與，但是卻忽視了公民參與的力度和效度；相反，協(xié)商民主則強(qiáng)調(diào)通過(guò)交往溝通、對(duì)話(huà)討論和政策辯論等方式，從而保證了公民參與的深度介入、意志滲透和利益表達(dá)。從這個(gè)意義上說(shuō)，協(xié)商民主是民主進(jìn)程中的一種自我矯正和超越性轉(zhuǎn)向，并且逐漸成為當(dāng)代民主發(fā)展的中心?，F(xiàn)代社會(huì)的最顯著特征就是利益與文化的多元性。對(duì)社會(huì)中多元化利益訴求和多元性?xún)r(jià)值取向的協(xié)調(diào)，必然強(qiáng)調(diào)多元主體之間理性的對(duì)話(huà)、妥協(xié)和協(xié)商，通過(guò)利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)達(dá)成利益實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)已進(jìn)入改革的深水區(qū)，各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展正處在關(guān)鍵時(shí)期，各種社會(huì)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，種種新矛盾新問(wèn)題層出不窮，利益沖突日漸突出。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)廣泛參與、公開(kāi)討論和平等對(duì)話(huà)，只有通過(guò)平等對(duì)話(huà)、理性溝通和公開(kāi)辯論等方式促進(jìn)偏好的合理轉(zhuǎn)換，才有助于形成公共政策決策結(jié)果的最優(yōu)化。

協(xié)商民主制度化建構(gòu)的重要意義

協(xié)商民主的價(jià)值目標(biāo)需要通過(guò)一套復(fù)雜而系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)形成行之有效的制度體系才能實(shí)現(xiàn)。協(xié)商民主作為一種公共政策制定過(guò)程中的民主決策體制或理性決策形式，意味著每個(gè)公民都能平等地參與公共政策的制定過(guò)程，自由地表達(dá)自己的意見(jiàn)主張并傾聽(tīng)他人的觀點(diǎn)，在理性的討論和協(xié)商中做出大家都能接受的決策。在當(dāng)代中國(guó)，作為社會(huì)主義人民民主重要形式的協(xié)商民主是一種切實(shí)保障公民參與的公共政策制定過(guò)程中的決策體制和決策方式。

然而，協(xié)商民主在從形式走向制度的過(guò)程中經(jīng)歷了曲折?！拔母铩睍r(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度曾經(jīng)遭到嚴(yán)重的破壞?！拔母铩焙螅瑸榱吮Ｕ宵h外人士參政議政的民主權(quán)利，中斷了十多年之久的人民政協(xié)會(huì)議恢復(fù)召開(kāi)，這也標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度進(jìn)入正常發(fā)展時(shí)期。20世紀(jì)80年代尤其90年代以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)已經(jīng)發(fā)展了許多新的協(xié)商民主形式——民情懇談會(huì)、民主懇談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、民情直通車(chē)、便民服務(wù)窗、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇和民主聽(tīng)（議）證會(huì)。將協(xié)商民主從形式上升為制度，被認(rèn)為是中共十八大理論創(chuàng)新的一個(gè)突破。協(xié)商民主從一種民主的形式上升為一種民主的制度，加深了對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義政治建設(shè)的認(rèn)識(shí)，表現(xiàn)了中共中央對(duì)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃。中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化。

首先，中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度化建構(gòu)有利于促進(jìn)公共政策制定的科學(xué)化和民主化。2015年2月，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）強(qiáng)調(diào)，協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式。中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度化建構(gòu)的實(shí)質(zhì)是為廣大民眾廣泛而充分地參與國(guó)家政治生活、公共決策和公共治理提供多層次渠道和制度化平臺(tái)，保障人民當(dāng)家作主。人民當(dāng)家作主就是人民通過(guò)公共協(xié)商的體制、渠道和方式參與公共政策制定過(guò)程和重大問(wèn)題的公共決策過(guò)程。協(xié)商民主能夠讓社會(huì)群體中各種不同意見(jiàn)和要求，在理性對(duì)話(huà)中得到系統(tǒng)、綜合的反映，并通過(guò)溝通交流和對(duì)話(huà)討論達(dá)成共識(shí)，從而使公共決策最大限度地實(shí)現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)與均衡。協(xié)商民主有利于完善“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”的決策機(jī)制，從而推進(jìn)公共政策制定的民主化和科學(xué)化。

其次，中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度化建構(gòu)還意味著“制度籠子”的建設(shè)，即把公共政策制定過(guò)程中的決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里。《意見(jiàn)》指出，社會(huì)主義協(xié)商民主是深化政治體制改革的重要內(nèi)容。推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，有利于建設(shè)社會(huì)主義政治文明，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化意味著公共權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)化、民主化、法治化和責(zé)任性。有了事前的協(xié)商和事后的監(jiān)督，就可以破解公共政策過(guò)程中“決策權(quán)”、“執(zhí)行權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”過(guò)于集中的困局，有效防止公共政策過(guò)程中的腐敗、避免決策失誤、執(zhí)行失敗和追責(zé)不力?？梢哉f(shuō)，社會(huì)主義協(xié)商民主是制約公共權(quán)力的“制度籠子”。協(xié)商民主制度化建設(shè)的一個(gè)基本路徑是規(guī)范協(xié)商程序。民主協(xié)商的先決條件是程序性保障，即在確定議程與決策階段保證平等參與相關(guān)的協(xié)商領(lǐng)域。協(xié)商程序依靠公開(kāi)的理性爭(zhēng)論作為遏制權(quán)力的方式，并因此保證參與者得到公平對(duì)待。協(xié)商規(guī)范化和程序化的基本內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)是通過(guò)一系列明確、具體的規(guī)范，來(lái)規(guī)范相關(guān)的協(xié)商組織的行為，包括政黨、各人民團(tuán)體等政治協(xié)商組織本身的行為，建立規(guī)范化的協(xié)商民主秩序。如協(xié)商組織通過(guò)什么方式開(kāi)展活動(dòng)、行使職權(quán)，協(xié)商意見(jiàn)和建議的提出、采納以及反饋的行為方式等等。規(guī)范化和程序化是制度化實(shí)現(xiàn)的基本方式，完善的制度只有通過(guò)良性的、良好的運(yùn)行才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。

第三，中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度化建構(gòu)能夠有效促進(jìn)公共政策制定實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化?！兑庖?jiàn)》指出，社會(huì)主義協(xié)商民主是黨的群眾路線(xiàn)在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。有了事前的協(xié)商和事前的監(jiān)督，就能很好地解決人民要解決的問(wèn)題，尊重群眾首創(chuàng)精神，注重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉總結(jié)，并適時(shí)上升為制度規(guī)范。《意見(jiàn)》明確指出，涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。因此，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，穩(wěn)步開(kāi)展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問(wèn)題，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的基本原則就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。公共協(xié)商就是要在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行理性參與、公開(kāi)討論和平等對(duì)話(huà)，進(jìn)而就公共政策制定達(dá)成廣泛共識(shí)。在公共政策制定過(guò)程中，公共利益既是政策目標(biāo)，同時(shí)也可以發(fā)揮凝聚功能，因?yàn)楣怖媸菆F(tuán)結(jié)的象征，可以融合歧見(jiàn)，形成同盟，達(dá)成廣泛共識(shí)。同時(shí)，公共利益的政策目標(biāo)還可以不斷提醒公共管理者不可忽視弱勢(shì)群體的利益，公共政策制定必須始終追求公平正義。堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，經(jīng)過(guò)充分的政治協(xié)商，既尊重了多數(shù)人的意愿，又照顧了少數(shù)人的合理要求，保障最大限度地實(shí)現(xiàn)人民民主，有利于實(shí)現(xiàn)公共利益，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

協(xié)商民主“全過(guò)程”落實(shí)路徑

在早期的公共政策研究中，人們?cè)?jīng)把注意力只放在制定公共政策的過(guò)程上，而對(duì)于這些公共政策的內(nèi)容以及政策制定后的執(zhí)行則相對(duì)不太關(guān)心。但是，20世紀(jì)70年代中期以后，情況發(fā)生了變化，政策制定后的執(zhí)行與評(píng)估以及對(duì)公共政策的調(diào)整甚至終結(jié)，都受到了關(guān)注。人們認(rèn)識(shí)到，公共政策在經(jīng)過(guò)制定—執(zhí)行—評(píng)估—終結(jié)的過(guò)程中構(gòu)成一個(gè)政策周期。在政策制定與政策成功之間不能出現(xiàn)一個(gè)“錯(cuò)失的聯(lián)結(jié)”（the missing link），政策制定后的實(shí)施對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)同樣也是至關(guān)重要的。

同樣，我們對(duì)于公共政策制定和公共決策中協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)，也有一個(gè)不斷深化的過(guò)程。在社會(huì)生活領(lǐng)域中，協(xié)商是處理人際關(guān)系、群際關(guān)系和組織之間關(guān)系的潤(rùn)滑劑。在公共政治領(lǐng)域，協(xié)商則是一種重要的民主形式。我國(guó)政治文化傳統(tǒng)中推崇商量，講究“和而不同”、“和為貴”，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了良好的本土資源。但是，我們?cè)趨f(xié)商民主的初期實(shí)踐中，主要是強(qiáng)調(diào)了決策之前的協(xié)商。關(guān)于這種協(xié)商，周恩來(lái)曾經(jīng)在《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問(wèn)題》（1949年9月7日）中說(shuō)過(guò)：“到開(kāi)會(huì)的時(shí)候才把只有少數(shù)人了解的東西或者是臨時(shí)提出的意見(jiàn)拿出來(lái)讓大家來(lái)討論決定，這是舊民主主義議會(huì)中議事的辦法。新民主主義議事的特點(diǎn)之一，就是會(huì)前經(jīng)過(guò)多方協(xié)商和醞釀，使大家都對(duì)要討論決定的東西事先有個(gè)認(rèn)識(shí)和了解，然后再到會(huì)議上去討論決定，達(dá)成共同的協(xié)議。”就是說(shuō)，堅(jiān)持決策之前的協(xié)商，是新民主主義議事超越舊民主主義議會(huì)中議事的特點(diǎn)之一。1991年，江澤民在《在統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)內(nèi)部形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的團(tuán)結(jié)、民主、和諧的合作共事關(guān)系》（1991年3月23日）中概括“我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種形式”時(shí)提出，“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在選舉和投票之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。這是西方民主無(wú)可比擬的，也是他們無(wú)法理解的。兩種形式比一種形式好，更能真實(shí)體現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)人民當(dāng)家作主的權(quán)利”。在這一提法中，明確強(qiáng)調(diào)了“在選舉和投票之前進(jìn)行充分協(xié)商”。2006年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)“人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商”，明確提出“把政治協(xié)商納入決策程序，就國(guó)家和地方的重要問(wèn)題在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則”。2012年，中共十八大報(bào)告中首次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主”的科學(xué)概念，重申要“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中”，同時(shí)，還提出要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”。2013年，中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施全過(guò)程”。從“協(xié)商于決策之前”發(fā)展到“協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施全過(guò)程”，反映了各地在協(xié)商民主實(shí)踐中積累的新經(jīng)驗(yàn)、實(shí)現(xiàn)的新進(jìn)展，體現(xiàn)了我們對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主原則認(rèn)識(shí)的深化。

如何做到協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施全過(guò)程？

首先是要拓寬協(xié)商渠道。人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道，但不是唯一渠道。十八屆三中全會(huì)對(duì)推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展的主要任務(wù)作出部署，拓寬五個(gè)協(xié)商渠道，包括了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織和社會(huì)組織。同時(shí)，協(xié)商的形式也更加多樣化了，包括開(kāi)展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商。《意見(jiàn)》作為新形勢(shì)下指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，更是對(duì)拓展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等七個(gè)方面的協(xié)商渠道作出了全面部署。

其次是要擴(kuò)大公眾參與。民主意味著人民的統(tǒng)治，協(xié)商民主將理性參與、公共討論和平等話(huà)語(yǔ)看作是政治的核心。實(shí)現(xiàn)公民與公民、公民與政府之間的對(duì)話(huà)、討論、協(xié)商，是政治民主最基本的要素之一?！兑庖?jiàn)》指出，加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。協(xié)商是為公共政策制定和公共決策的科學(xué)化服務(wù)的，因此，在協(xié)商民主條件下，就應(yīng)做到不協(xié)商不決策。公共決策中的“策”需要出謀劃策，群策群力，多一點(diǎn)民主參與才能多一點(diǎn)策；“決”是在多種多樣“良策”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的“議決”和“抉擇”。國(guó)家治理進(jìn)程中的公共政策制定和公共決策要善于問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，才能通過(guò)協(xié)商尋求公共政策制定中決策的“最大公約數(shù)”，進(jìn)而在政策執(zhí)行過(guò)程中把政策主張變成群眾的自覺(jué)行動(dòng)。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)尊重公民的利益表達(dá)、促進(jìn)廣泛的參與，從而使政策決策更民主、更完善。從這個(gè)意義上說(shuō)，協(xié)商民主是對(duì)間接民主的完善和超越，是民主政治的發(fā)展方向。增進(jìn)共識(shí)以協(xié)商溝通為前提，以知情權(quán)和參與權(quán)為基礎(chǔ)。沒(méi)有廣泛的協(xié)商、沒(méi)有信息的公開(kāi)、沒(méi)有深入的溝通，共識(shí)就只是一種良好的愿望。為此，《意見(jiàn)》進(jìn)一步指出，圍繞有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策加強(qiáng)政府協(xié)商，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力和水平。

最后是要培育協(xié)商精神。《意見(jiàn)》指出，各級(jí)黨委要自覺(jué)把協(xié)商民主建設(shè)貫穿于各領(lǐng)域，堅(jiān)持有事多協(xié)商，遇事多協(xié)商，做事多協(xié)商。通過(guò)民主協(xié)商機(jī)制將各階層的利益訴求置于可解決的范疇，防止矛盾的升級(jí)和惡化，這是協(xié)商的核心目的所在?！懊裰鞑皇茄b飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的?！鄙鐣?huì)轉(zhuǎn)型期是一個(gè)矛盾多發(fā)、沖突加劇的時(shí)期。面對(duì)矛盾和沖突，需要通過(guò)合理的制度安排，讓沖突雙方或多方坐下來(lái)，“有話(huà)好好說(shuō)”，在協(xié)商中達(dá)到共識(shí)、實(shí)現(xiàn)利益合理平衡。這是一個(gè)制度安排、程序設(shè)計(jì)的問(wèn)題，更是一個(gè)理念轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。有了平等的理念，才會(huì)有謙卑的姿態(tài)，才會(huì)有真正協(xié)商的可能。民主協(xié)商精神主要表現(xiàn)為參與主體在平等、公開(kāi)、理性的前提下的協(xié)商討論?！肮矃f(xié)商需要一系列道德上的重要品質(zhì)，如理性、自主與尊重他人”，“政治中的這些重要品質(zhì)將會(huì)在一個(gè)鼓勵(lì)所有公民進(jìn)行協(xié)商的社會(huì)中得到更大改善”。民主和民主化很大程度上是一個(gè)社會(huì)學(xué)習(xí)過(guò)程，普通公民、政治領(lǐng)袖和政治理論家都可以參與這一過(guò)程?！兑庖?jiàn)》明確指出，黨委宣傳部門(mén)和主要新聞媒體，要加強(qiáng)正確輿論引導(dǎo)，普及協(xié)商民主知識(shí)，宣傳協(xié)商民主理論和實(shí)踐。在新時(shí)期，應(yīng)透過(guò)政治社會(huì)化機(jī)制，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)公民民主協(xié)商精神的培育。

（錢(qián)再見(jiàn)，民革黨員，南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院院長(zhǎng)、地方政府治理創(chuàng)新研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師。此文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化路徑研究”<項(xiàng)目編號(hào): 13BZZ032>的階段性成果/責(zé)編劉玉霞）