陳海燕 李曉然 萬志紅

(云南大學 云南 昆明 650000)

我國政府績效評估研究綜述

陳海燕 李曉然 萬志紅

(云南大學 云南 昆明 650000)

績效評估作為改進實際工作績效的一項管理工具，其產(chǎn)生和發(fā)展是伴隨企業(yè)管理的擴展和深化而來的。作為一個后發(fā)的追趕型國家，政府能力的高低是決定其發(fā)展的關鍵性因素之一，而政府績效的高低則直接反映政府能力的高低。十八屆三中全會提出了要“完善發(fā)展成果考核評價體系”，“嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致”，可見對政府績效評估工作的改進與提升是我國發(fā)展進步的關鍵工作之一，意義重大。因此，本文著力對當前我國政府績效評估發(fā)展和研究的現(xiàn)狀進行梳理，找出我國政府績效評估中存在的問題，并在此基礎上提出自己的想法，以期望更好地促進我國政府績效評估工作的開展。

政府;績效評估;研究綜述

1 政府績效評估的定義與意義

1.1 政府績效評估的定義

政府績效,國外又稱“公共生產(chǎn)力”、“國家生產(chǎn)力”、“公共組織績效”、“政府業(yè)績”、“政府作為”等。國外專家通常認為，政府績效是指政府在社會管理中的業(yè)績、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府行使職能過程中體現(xiàn)出的管理能力。借鑒國外的政府績效研究成果，范柏乃把政府績效界定為：政府在一定時期內(nèi)行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中所體現(xiàn)出的行政管理能力，是對國民經(jīng)濟和社會事務進行宏觀規(guī)劃、引導和管理所取得的效果和效益，集中表現(xiàn)在行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境等方面的績效①。

關于政府績效評估的概念。國內(nèi)外對政府績效評估從不同的角度，有過多種定義。例如，美國《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》的作者奧斯本和蓋布勒認為，“政府績效評估就是改變照章辦事的政府組織，謀求有使命感的政府，就是改變以過程為導向的控制機制，建立以結果為導向的控制機制”。中國政府績效評估報告(2009)認為，政府績效評估是一個復雜的體系，可以從行政理念、制度模式和管理工具三個層面來理解和定義。在行政理念層面，它強調(diào)結果導向、公民導向、績效導向，要求政府提高服務意識，強化責任機制，提高行政效能；在制度模式層面，它要求建立以績效為導向的公共評價體系、公共預算體系和公共管理體系，需要對行政體制和機制進行一系列的創(chuàng)新和變革；在管理工具層面，它提供多種提高公共管理效能的技術工具和管理方法，進行有效的經(jīng)濟性、效率性和效益性測評②。

1.2 政府績效評估的意義

為什么政府績效進行評估？這是政府績效評估須解決的首要問題，其旨在闡釋績效評估原因和目的。但是在實際操作層面，中國政府績效評估存在著為評估而評估的傾向，“在實踐中不是把績效評估作為提高管理水平的正面措施，而是作為消極預防的手段，當某一方面問題成堆、社會反映強烈時，才采取諸如大檢查、專項調(diào)查、大評比等方式謀求改進，因而總陷入被動”③。究其原因，主要在于一方面地方政府在開展績效評估時對為什么開展政府績效評估認識不清，在實踐中帶有盲目性；另一方面中國地方政府績效評估主要靠中央政府有意識地自上而下地推動，地方政府在績效評估中主要是被動地去完成上級布置的一項政治任務，其主動性不強。同時，我國在開展政府績效評估實踐過程中存在簡單化的傾向，認為政府績效評估似乎是解決政府存在問題的“萬靈丹”，認為只要進行績效評估，很多問題都可以一舉解決。并且學術界在介紹和發(fā)展政府績效評估理論時，僅僅注意到國外理論的本地適應性問題，而很少注意到政府績效評估本身可能導致的新問題，正如任何事物都具有兩面性，政府績效評估作為一種工具，肯定不能例外。有學者已經(jīng)注意到，“我國地方政府績效評估存在一個巨大的悖論：即高績效下存在著巨大的政治風險，也就是地方分離傾向，而且績效越高的地方，這種風險越大”④。

2 政府績效評估的內(nèi)涵

2.1 評估對象

評估對象是指要針對政府的什么內(nèi)容進行評估。政府績效評估從字面含義上界定了評估的對象是政府績效，它由“政府”和“績效”合成。弄清什么是政府是解決評估對象的第一個層面。不同政府界定，其履行的職能存在著巨大的差異，其績效評估的重點也不一樣。在我國當前政府績效評估實踐中，更多的是評估與社會公眾直接發(fā)生緊密關系的行政機關即狹義政府的績效。弄清什么是績效是第二個層面，直接涉及到對政府的哪些方面進行評估，政府績效的界定應該弄清楚政府的職能界定，其職能邊界的明晰程度直接決定政府績效的界定，正如孫迎春學者所說的“政府職能的合理定位是政府績效科學評估的前提”⑤。當前，“整體政府以元素服從集合、部分服從整體的系統(tǒng)論為核心理念，以業(yè)務協(xié)同和資源共享為特征，以目標、機構、資源、業(yè)務、服務及其提供途徑等要素的整合為內(nèi)容，以網(wǎng)絡信息技術為支撐。整體政府是當代行政改革的新理念，是變革分割管理模式、實現(xiàn)‘跨部門協(xié)作’的一場革命”⑥。這場革命必將徹底改變過去“碎片化”的行政模式，也進一步推動政府行政職能的深入調(diào)整，政府績效的內(nèi)涵和外延也將進一步拓展。

2.2 評估主體

考評主體不同，考評的結果會有很大的差異，當前我國政府績效評估的主體主要有以下幾類：政府自身的評估；社會組織和公眾的評估；企業(yè)的評估。根據(jù)評估主體是在政府內(nèi)部機構還是政府外部機構，政府績效評估可以分為內(nèi)部評估和外部評估。政府自身的評估其主體一般來源于政府組織內(nèi)部，屬于內(nèi)部評估；社會組織、公眾和企業(yè)評估則屬于外部評估。價值取向是地方政府績效評估的深層結構，不同的評價主體所追求的價值取向是不一致的：政府作為評價主體，是“政府本位”價值的體現(xiàn)，即政治權力的統(tǒng)治性和管理性作用的體現(xiàn)；社會組織和公眾作為評價主體，是“民眾本位”價值的體現(xiàn)，即“主權在民”價值判斷的體現(xiàn)；企業(yè)作為評價主體，是政府對于市場經(jīng)濟主體企業(yè)服務的體現(xiàn)。

2.3 評估指標

績效評估指標，是指公共管理活動中某一特定方面效果的規(guī)范化的質(zhì)的描述和量的顯示。好的評估指標體系不僅能反映政府的業(yè)績情況，而且能通過科學的評估指標對整個過程進行更好地控制，達到提升業(yè)績的目的，進而達到績效管理目標⑦。

3 政府績效評估的研究現(xiàn)狀

3.1 政府績效評估對象的問題

我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，隨著行政體制改革的進一步深入，我國政府職能的調(diào)整越發(fā)趨于深入，政府職能的調(diào)整也要求政府績效評估內(nèi)容通過一種具有動態(tài)調(diào)整的機制適應這種政府職能調(diào)整。但是，當前地方政府在實際操作層面還存在著簡單模仿和抄襲的傾向，不考慮本地實際狀況，“拿來主義”現(xiàn)象普遍，更不用說建立績效評估體系的動態(tài)調(diào)整機制。同時，由于績效考評內(nèi)容與實際政府職能調(diào)整不相一致，“舊瓶裝新酒”的評估內(nèi)容顯然不能真實反映我國各級政府實際的績效水平。

3.2 政府績效評估主體的問題

為確保政府績效評估的科學性、客觀性，首先必須明確政府績效評估主體的構成，評估主體的確定具有重要意義。中國政府績效評估主體存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：首先，評估主體的構成單一。其次，評估結果信度不高。政府組織也是“經(jīng)濟人”，其工作人員——公務員群體也是一個利益集團，無論是上級評估還是自我評估，評估主體都是直接或間接的利益相關者，很難排除自身利益的考慮，導致政府部門及成員唯上是從，忽視社會各界和群眾的意見，有時甚至只是走過場。最終容易造成評估結果的不科學、不準確，信度不高。

3.3 政府績效評估指標的問題

政府績效評估標準的設置極其復雜，這一環(huán)節(jié)是政府績效考核工作中最關鍵也是爭議最大的部分。政府績效評價指標設計中主要包括經(jīng)濟發(fā)展狀況指標、經(jīng)濟環(huán)境指標、社會發(fā)展狀況指標和可持續(xù)發(fā)展指標。政府績效評價還會受到評價周期和評價價值的影響：評價周期的研究主要圍繞著社會經(jīng)濟發(fā)展周期、政府官員任職周期、財政預算周期、數(shù)據(jù)獲取周期等因素展開；而評價價值取向的研究主要集中在以增長、公平、穩(wěn)定、民主等為評價價值取向，以及“民眾本位”、公眾滿意度、科學發(fā)展觀等價值取向。在政府績效評價方法的研究中，國外學者曾比較認同“3E”即經(jīng)濟、效率和效果。隨著新公共管理運動的深入，考慮了“質(zhì)量”維度之后，成為“4E”。而我國地方政府績效評價工作中廣泛運用平衡計分卡、“3E”評價方法等經(jīng)典的績效評價方法。

目前我國各地和各級政府績效評估指標普遍存在一些問題：首先，評估指標缺乏公民導向。中國政府在社會經(jīng)濟生活中處于絕對主導，片面強調(diào)政府對社會管理和控制功能，較少考慮地方政府管理活動是否能滿足當?shù)厣鐣?、公眾和企業(yè)的需要，某種程度上忽視了民眾的需求和利益。其次，政府職能界定模糊，與之相連的組織任務職責、工作流程和崗位職責難以準確定位與執(zhí)行。政府績效評估的關鍵在于政府績效指標的設定，而科學可行的政府績效指標設計取決于政府職能的界定、分解及評估基準的確立。再次，缺乏公共利益導向。政府績效的根本導向在于促進公共利益。然而，在現(xiàn)有的政府績效評估指標體系中，并沒有解決好諸如公共利益的界定、效率與績效的界定、政府的價值選擇與公民利益需要的協(xié)調(diào)吻合等問題。

3.4 政府績效評估結果的應用問題

績效評估結果運用是績效評估功能否發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)。績效評估本身不是目的，評估的目的和價值在于提高政府績效，政府績效的核心是人民滿意或達到人民所期望的結果。目前各地政府績效評估結果的應用普遍存在與這一導向相背離的情況。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，簡單的“拿來主義”忽視了本地的實際狀況，其評估的結果缺乏客觀性，結果的運用自然也就無效了。其次，評估結果應用的簡單化。再次，績效評估結果未能與行政問責制結合起來。從整體上來看，中國地方政府的績效評估制度與行政問責制度的銜接目前尚有很大的欠缺，中國的行政問責制度目前主要還是關注于行政行為的不當與過錯責任追究。這與績效管理中的績效問責機制尚有很大的距離。最后，績效評估結果應用沒有法制化和規(guī)范化。評估結果運用的相關制度不健全，容易使被評估者對評估的價值與意義產(chǎn)生疑惑，也導致地方政府的績效評估缺乏內(nèi)在推動力，往往成為被動行為。

4 結束語

作為改進政府管理績效水平的一項重要工具，政府績效評估有利于發(fā)現(xiàn)政府工作中的缺陷，引導、制約和規(guī)范政府行為，提高政府的服務能力，為行政管理體制改革提供了技術支持，在行政管理實踐中具有重要的功能，有助于改善政府形象。在經(jīng)濟全球化大背景下，政府績效評估已經(jīng)成為反映和改進政府能力的一個重要工具，以至于很多學者把現(xiàn)代政府稱為“評估政府”，政府績效評估也被政府管理者當作最有效的管理工具。政府績效評估的重要作用已經(jīng)得到普遍的認可。

目前，有關政府績效評估的理論研究和實踐發(fā)展在國外許多國家已經(jīng)取得了顯著的成效，同時也引起了國內(nèi)廣大學者和實踐者的關注。我國在政府績效評估研究領域中，幾乎所有較為重要的分支領域都有所涉及,但多數(shù)文章過于重視全面性和系統(tǒng)性，偏重于介紹已有的研究成果，對特定領域或選題的深入探討較少，實證研究也較少。在這個應用性強而理論基礎相對薄弱的領域，想要更有效地指導實踐工作，必須進一步在研究的細化和專門化上下功夫，使理論更具有指導性。就我國的實踐而言，政府績效評估的指標體系缺乏足夠的有效性，評估主體單一，評估結果未能有效運用，相關的理論研究成果也未能很好地指導評估實踐，使得該管理方法沒有發(fā)揮應有的作用。

在當前社會轉(zhuǎn)型時期，由于政府處于觀念更新，職能轉(zhuǎn)變，機制創(chuàng)新的有利條件下，對于政府在績效評估中存在的問題，結合行政管理改革的實踐，通過自上而下和自下而上相結合的反復研究，不僅是可以解決的，并且還能更好地發(fā)揮績效評估在建設“服務型政府”，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變中的作用。本文認為，在已取得的理論研究和實踐成果的基礎上，改善我國政府績效評估的思路還需進一步得到實踐的證明，思路還需與績效評估實踐的實際需求想符合，使之能夠有效地指導實踐；政府績效評估的本土化問題也需要進一步深入研究；政府績效評估與經(jīng)濟增長及其他經(jīng)濟指標之間的聯(lián)系和相互影響關系還需進一步明確。

[1] 中國政府績效評估報告[M].北京：中共中央黨校出版社，2009：7.

[2] 范柏乃．政府績效管理[M]．上海：復旦大學出版社，2012．等等。

注解：

① 范柏乃：《政府績效評估理論與實務》，北京人民出版社，2005年版，第213頁。.

② 《中國政府績效評估報告》，北京中共中央黨校出版社，2009年版，第7頁。

③ 顏如春：《我國地方政府績效評估存在的問題及對策研究》，載《探索》，2005年第2期，第51頁。

④ 尚虎平：《我國地方政府績效評估悖論》，載《管理世界》，2008年第4期，第73頁。

⑤ 孫迎春：《政府績效評估的理論發(fā)展與實踐探索》，載《中國行政管理》，2009年第9期，第31頁

⑥ 蔡立輝，龔鳴：《整體政府：分割模式的一場管理革命》，載《 學術研究》，2010年第5期，第33頁。

⑦ 朱麗榮：《地方政府績效管理指標體系的不足及對策》，載《福建省社會主義學院學報》，2013年第2期，第81頁。

陳海燕(1991.04-)，女，彝族，云南個舊人，云南大學公共管理學院在讀碩士研究生，研究方向：地方政府管理。李曉然(1990.09-)，女，漢族，河北石家莊人，云南大學公共管理學院在讀碩士研究生，研究方向：城市管理。萬志紅(1991.12-)，女，漢族，云南昆明人，云南大學公共管理學院在讀碩士研究生，研究方向：衛(wèi)生事業(yè)管理。

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1672-5832(2016)03-0175-02