◎周景彤梁婧

供給側(cè)管理的變遷及改革邏輯

◎周景彤梁婧

供求關(guān)系是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本邏輯，平衡好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的供給與需求是政府宏觀調(diào)控思路的基本出發(fā)點(diǎn)和核心任務(wù)。從我國經(jīng)濟(jì)管理政策的歷史實踐看，供給側(cè)管理并不“新鮮”，只是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行供需矛盾的主要方面發(fā)生深刻變化，不同時期的宏觀管理政策各有側(cè)重?！叭ヒ唤狄谎a(bǔ)”是供給側(cè)改革的短期目標(biāo)，也是供給側(cè)改革起步階段的重要抓手。從中長期看供給側(cè)改革是為了培育新的增長動力，解決經(jīng)濟(jì)中長期持續(xù)發(fā)展問題。未來在推進(jìn)供給側(cè)改革過程中，要特別注意避免四種傾向。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；宏觀管理政策；變遷

供求關(guān)系是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本邏輯，平衡好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的供給與需求是政府宏觀調(diào)控思路的基本出發(fā)點(diǎn)和核心任務(wù)。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時期都有需求側(cè)和供給側(cè)的管理手段，因此從我國經(jīng)濟(jì)管理政策的歷史實踐看，供給側(cè)管理并不“新鮮”。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和時代背景不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的主要矛盾在發(fā)生變化，進(jìn)而使不同時期的宏觀管理政策各有側(cè)重。梳理我國改革開放以來宏觀管理政策及其變化的邏輯，有助于我們更加深入地理解當(dāng)前的供給側(cè)改革，提高落實供給側(cè)改革的認(rèn)識自覺和行動自覺。

改革開放以來，我國宏觀管理政策的歷史變遷及基本邏輯

過去30多年，我國完成了相當(dāng)程度上的經(jīng)濟(jì)趕超，經(jīng)濟(jì)總量躍升為世界第二，人均GDP超過8000美元，順利突破“馬爾薩斯陷阱”（即低收入陷阱），從低收入國家發(fā)展成為中高收入國家，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的奇跡。如何理解這一階段我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展？改革開放的制度性變革，特別是有中國特色的宏觀管理政策是一個非常重要的切入點(diǎn)。改革開放之前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)力水平都比較落后，供不應(yīng)求是常態(tài)。為推動工業(yè)化發(fā)展和適應(yīng)短缺經(jīng)濟(jì)，政府主要實施以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和計劃經(jīng)濟(jì)為特征的供給側(cè)管理。改革開放之后，隨著市場化改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，宏觀調(diào)控手段不斷豐富、改進(jìn)和完善。

1.1978-1997年以供給管理為主，不斷推進(jìn)市場化取向改革和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制

1978年12月召開的十一屆三中全會決定把黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，開啟了改革開放的歷史新時期，一系列以市場化為導(dǎo)向的促進(jìn)生產(chǎn)能力建設(shè)的政策措施不斷出臺。

（1）經(jīng)濟(jì)體制逐步從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，各類市場主體不斷培育和發(fā)展。一是在農(nóng)村實施以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)村改革，極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也為工業(yè)化釋放出大量剩余勞動力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也開始大量出現(xiàn)，1995年末全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)和生產(chǎn)單位651.8萬個，比1985年增加190.9萬個，從業(yè)人員7300.5萬人，比1985年增加3512.3萬人。二是在城市實施國有企業(yè)改革，逐步向建立現(xiàn)代企業(yè)制度方向邁進(jìn)。在20世紀(jì)80年代初期，在不斷放權(quán)讓利的同時，以兩步利改稅政策對政府與國企的分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，并沿著所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則推進(jìn)政企分開。1993年提出建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開和管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度的改革方向。1994年《公司法》出臺，企業(yè)的法律保障和自主經(jīng)營權(quán)不斷完善。三是推動對外開放，引入外資與外企。1979年政府批準(zhǔn)廣東、福建在對外經(jīng)濟(jì)活動中實行“特殊政策、靈活措施”，并決定在深圳、珠海、廈門和汕頭試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1988年海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立，1990年上海浦東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)設(shè)立，1992年鄧小平南巡后對外開放進(jìn)一步深化，大量的外國企業(yè)在東南沿海地區(qū)投資建廠。

（2）成功抓住國際產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)移浪潮的機(jī)遇，推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)。縱覽各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史，羅德里克（Rodrik）發(fā)現(xiàn)幾乎所有成功發(fā)展的國家都是依靠制造業(yè)崛起。改革開放以前，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，“重工業(yè)過重、輕工業(yè)過輕”，人民生活長期得不到提高。為此，改革開放初期，政府就出臺了一系列政策鼓勵輕工業(yè)發(fā)展，在外貿(mào)和引進(jìn)外資方面也優(yōu)先支持輕工業(yè)部門的發(fā)展，使輕工業(yè)的總產(chǎn)值比重從1978年的43%一度上升到1988年的51.4%。同時，為解決加工工業(yè)過快發(fā)展與能源原材料工業(yè)發(fā)展不足之間的矛盾，80年代中后期政策開始向能源原材料等基礎(chǔ)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施傾斜。為進(jìn)一步推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，1994年審議通過的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》明確提出要加快發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，包括機(jī)械、電子、石化和汽車等，要加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐，支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和新產(chǎn)品開發(fā)。

（3）打破人口流動約束，活躍勞動力等要素市場。為適應(yīng)新的生產(chǎn)力發(fā)展需要，過去嚴(yán)格的城鄉(xiāng)流動限制開始松動。1984年10月，國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》提出“積極支持有經(jīng)營能力和有技術(shù)專長的農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)經(jīng)營工商業(yè)”。1985年對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》等管理制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居住，并宣布實施居民身份證制度，開始由戶口管理方式轉(zhuǎn)向證件化管理方式。20世紀(jì)90年代后市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立打破了原有的計劃經(jīng)濟(jì)體制，隨著國有企業(yè)改制、社會福利制度改革的進(jìn)行，農(nóng)村剩余勞動力開始跨區(qū)域流動。1979-1997年，城鎮(zhèn)人口比重從19%上升至31.9%，城鎮(zhèn)化水平顯著提高，農(nóng)村剩余勞動力向城市流動為工業(yè)化發(fā)展提供了大量勞動力。

在經(jīng)濟(jì)供給能力較弱的這一階段，人們的基本生活需求還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到滿足，社會投資建設(shè)潛力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮。一個典型的表現(xiàn)就是這一時期常常因供不應(yīng)求導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱，出現(xiàn)通貨膨脹。1978-1997年，CPI年均漲幅達(dá)8%，遠(yuǎn)高于1998-2014年平均1.9%的水平。在這一時期，總供給不足是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本矛盾，因此宏觀政策管理重在供給側(cè)發(fā)力，重在通過加快市場化改革，通過激勵市場主體和要素配置效率來提高社會生產(chǎn)力水平。同時，在需求管理方面，主要是抑制需求，包括控制貸款規(guī)模和貨幣發(fā)行、壓縮固定資產(chǎn)投資、抑制通脹。以供給管理為主、需求管理為輔，通過擴(kuò)大市場生產(chǎn)能力，使相對不足的社會總供給和比較旺盛的總需求之間達(dá)到總體平衡。

2.1997-2014年以需求管理為主，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制全面建立和不斷完善

20世紀(jì)90年代中后期，受亞洲金融危機(jī)沖擊，我國開始出現(xiàn)以消費(fèi)品和輕工產(chǎn)品為主的產(chǎn)能過剩問題。根據(jù)第三次全國工業(yè)普查數(shù)據(jù)，在900多種主要工業(yè)產(chǎn)品中，全國有半數(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力利用率在60%以下，如照相膠卷的產(chǎn)能利用率僅13.3%，彩色電視機(jī)46.1%，家用洗衣機(jī)43.4%，自行車54.5%。一些重要產(chǎn)品生產(chǎn)能力利用不足，如大中型拖拉機(jī)為60.6%。這標(biāo)志著我國市場格局發(fā)生了根本性變化，全國買方市場開始形成，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的基本矛盾已經(jīng)由以前的供不應(yīng)求轉(zhuǎn)變?yōu)楣┐笥谇蟆Ｒ虼?，擴(kuò)大需求，包括國內(nèi)需求和國際市場需求，成為這一階段政策調(diào)控的重點(diǎn)。特別是1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)期間更是如此。這一時期的重要特征就是通過擴(kuò)大投資和出口拉動經(jīng)濟(jì)增長。

投資方面，一是加快住房制度改革。1998年取消住房分配制度，推行住房分配貨幣化，同時允許商業(yè)銀行開展住房按揭貸款，這刺激了房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展。2000-2014年房地產(chǎn)開發(fā)投資平均增速為23%，2010年甚至高達(dá)33%。房地產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重從1997年的3.7%上升到2014年的5.9%，成為拉動國民經(jīng)濟(jì)濟(jì)增長的支柱產(chǎn)業(yè)。二是政府主導(dǎo)的投資保持較快增長。1998-2003年政府基本建設(shè)支出平均增速為23.6%，高于同期財政支出17.8%的平均水平。2005-2014年基礎(chǔ)設(shè)施投資也保持平均21%的高速增長。三是2001年加入世貿(mào)組織后，我國市場準(zhǔn)入、稅收等貿(mào)易政策體系不斷與國際貿(mào)易體制接軌，針對外資和外企的制度環(huán)境不斷改進(jìn)。更重要的是，我國低要素成本優(yōu)勢明顯，加之各地均大力招商引資，大量的外資和外企進(jìn)入內(nèi)地市場。

入世的成功促使我國改進(jìn)外貿(mào)制度，也使得我國能夠享受多邊的、穩(wěn)定的和無條件的最惠國待遇，助推出口快速增長。2002-2008年我國出口增速平均為27%，出口占GDP的比重也上升至2006年36%的高點(diǎn)。與此同時，政府也采取多種措施刺激消費(fèi)需求，包括加大社會保障支出、完善社保體系等。

在需求快速發(fā)展的這一時期，供給條件也在不斷改善，包括金融制度改革、資本市場發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、創(chuàng)新能力建設(shè)等，市場在資源配置中發(fā)揮著越來越重要的作用。其中一個重要方面在于人口流動限制不斷放松，“十五”（2001-2005年）計劃提出“改革城鎮(zhèn)戶籍制度，形成城鄉(xiāng)人口有序流動的機(jī)制。取消對農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動”。農(nóng)村剩余勞動力由過去的向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移為主逐步轉(zhuǎn)向加速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。我國城鎮(zhèn)化率從1998年的33.4%上升至2014年的54.8%，年均增加1.3個百分點(diǎn)，快于1979-1997年水平（0.68個百分點(diǎn)）。農(nóng)村大量閑置勞動力向城市和工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，使得我國人口紅利不斷凸顯，為我國的工業(yè)化和國際產(chǎn)業(yè)承接創(chuàng)造了良好的低成本環(huán)境。

發(fā)展階段更替決定了供給側(cè)管理的回歸

回顧歷史，不同時期的宏觀管理政策各有側(cè)重，推動這種變化的根本原因在于隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行供需矛盾的主要方面發(fā)生了深刻變化。

1978-1997年，我國人均GDP在1000美元以下，位于世界中低收入國家行列。這一階段需求和供給都處于較低水平，但工業(yè)特別是輕工業(yè)生產(chǎn)能力落后，居民基本生活消費(fèi)得不到滿足。改革開放后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，1983年農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)才降到60%以下，擺脫“貧困”。此后城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)保持在50%-60%之間，處于“溫飽”階段。長期被壓抑的需求不斷釋放，但需求仍以較低水平的衣、食、行為主，在低水平供給相對不足的情況下，即使是低端劣質(zhì)商品也有一定的市場，供給不足是這一階段的主要矛盾。因此，提高生產(chǎn)能力是這一時期宏觀管理的側(cè)重點(diǎn)。

1998-2014年，是我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的16年，也是我國從低收入國家邁向中高收入國家的重要時期，人均GDP從1998年的821美元上升到2014年的7594美元。20世紀(jì)90年代末，亞洲金融危機(jī)影響我國出口增長，再加上前期打壓經(jīng)濟(jì)過熱等措施，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入了有效需求不足、消費(fèi)過冷的局面。同時，中低端的供給水平大幅提高，生產(chǎn)的相對過剩開始出現(xiàn)，包括90年代中后期以消費(fèi)品和輕工產(chǎn)品為主的產(chǎn)能過剩，2000年以后鋼鐵、電解鋁、水泥和汽車等重工業(yè)為主的產(chǎn)能過剩，甚至光伏、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)過剩。需求不足開始成為制約生產(chǎn)的主要因素。2001年入世及2008年之前全球經(jīng)濟(jì)的繁榮增長為我國解決需求約束問題創(chuàng)造了條件，我國“投資-生產(chǎn)-出口”的外循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和促進(jìn)中西部開發(fā)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略也開拓了廣闊的市場空間。與此同時，居民收入快速增長，消費(fèi)結(jié)構(gòu)也開始出現(xiàn)一些變化，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)降至40%以下，我國開始進(jìn)入“相對富裕”階段，除了食品、居住外，交通通信、文教娛樂等其他發(fā)展型、享受型支出逐漸成為居民支出的重要組成部分，這意味著需求逐步從簡單的量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)榱康臄U(kuò)張與質(zhì)的提升并重階段。因此，在中低水平生產(chǎn)能力大幅提升的這一階段，擴(kuò)大需求是宏觀管理的側(cè)重點(diǎn)。

當(dāng)前，隨著我國人均GDP向高收入國家邁進(jìn)，需求側(cè)管理政策效應(yīng)不斷遞減。一方面，外部需求減弱、全球價值鏈重構(gòu)和低成本競爭優(yōu)勢衰減意味著外部需求將長期保持低迷，即使政府出臺了一系列促外貿(mào)的政策，出口并沒有出現(xiàn)明顯改善。況且，我國出口占全球出口比重已經(jīng)較高，進(jìn)一步提升空間相對有限。這也使得過去我國具有明顯外向型特點(diǎn)的供給體系受到較大沖擊，加劇了產(chǎn)能過剩。另一方面，隨著中等收入群體的擴(kuò)大和居民消費(fèi)能力的提高，人們越來越追求個性化、多樣化的消費(fèi)，也更加重視產(chǎn)品質(zhì)量。過去面向低收入群體的中低端供給體系也就越來越難以適應(yīng)國內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級，這也導(dǎo)致了國內(nèi)產(chǎn)品過剩與消費(fèi)外流并存的局面。因此，如何提高供給質(zhì)量和供給靈活性、適應(yīng)消費(fèi)需求的變化升級，已成為當(dāng)務(wù)之急，需要宏觀管理側(cè)重點(diǎn)向供給側(cè)回歸。推進(jìn)供給側(cè)改革，就是通過推進(jìn)減稅和降低企業(yè)成本，加快創(chuàng)新和提高產(chǎn)品質(zhì)量，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性。

推進(jìn)供給側(cè)改革要避免四種傾向

推進(jìn)供給側(cè)改革，“三去一降一補(bǔ)”是短期目標(biāo)，這既是為了解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)高庫存、高杠桿、高成本和短板突出等重點(diǎn)問題，也是為中長期結(jié)構(gòu)調(diào)整、動力轉(zhuǎn)換和階段更替創(chuàng)造條件，是供給側(cè)改革起步階段的具體手段。

從中長期看，供給側(cè)改革是為了培育新的增長動力，解決經(jīng)濟(jì)中長期持續(xù)發(fā)展問題。主要包括：在要素層面，隨著資源環(huán)境壓力日益突顯和人口結(jié)構(gòu)的變化，推動人口紅利向人力資本紅利轉(zhuǎn)變，促進(jìn)勞動力與產(chǎn)業(yè)升級的對接；鼓勵創(chuàng)新，加快完善以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，營造有利于激勵創(chuàng)新的制度環(huán)境。在產(chǎn)業(yè)層面，重點(diǎn)是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)，有序淘汰落后產(chǎn)能和化解過剩產(chǎn)能，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。在制度層面，建立更加市場化、現(xiàn)代化的金融、財稅等制度體系，推進(jìn)行政體制改革，加快政府行為從生產(chǎn)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，讓市場真正在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

在推進(jìn)供給側(cè)改革過程中，要特別注意避免四種傾向：

1.對立論

需求側(cè)和供給側(cè)是一個硬幣的兩個方面，不能割裂。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，既有供給側(cè)的原因，也有需求側(cè)的原因，只不過供給側(cè)是當(dāng)前和未來一個時期的主要矛盾以及矛盾的主要方面。放棄需求側(cè)談供給側(cè)或放棄供給側(cè)談需求側(cè)都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代關(guān)系，而是要相互配合、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

2.消極論

創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和制度調(diào)整等方面取得明顯成效不是一蹴而就的，而將是一個長期過程。在當(dāng)前內(nèi)外形勢日益復(fù)雜的情況下，改革推進(jìn)過程中不可避免出現(xiàn)一些新問題、新矛盾，如去產(chǎn)能在短期內(nèi)反而會加大經(jīng)濟(jì)下行的壓力，去庫存與房地產(chǎn)泡沫、加杠桿相互交織。這些都需要準(zhǔn)確把握形勢，創(chuàng)新思路積極應(yīng)對，而不是走回過去粗放式發(fā)展的老路或是消極對待。

3.萬能論

對于供給側(cè)改革，社會上有人認(rèn)為所有問題都能由此解決，有些甚至只是套上供給側(cè)改革的外殼，并不能解決實際問題。這就需要各方正確認(rèn)識供給側(cè)改革的內(nèi)涵和外延，而不是將其當(dāng)成一個筐，什么都往里裝。

4.停滯論

供給側(cè)改革是根據(jù)特定階段形勢提出的特定舉措，其目的在于加快轉(zhuǎn)換激勵約束機(jī)制，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長能力。在此過程中，具體手段和措施要根據(jù)形勢變化而相應(yīng)調(diào)整。此外，不同發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)主要矛盾也將發(fā)生變化，未來某個時期，需求管理很可能再次成為宏觀管理的主要手段。

（作者單位：中國銀行國際金融研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.12.007 ■ 編輯：馬振東