馬 超

旅游安全合作：瀾湄區(qū)域和平發(fā)展新路徑

馬 超

近年來，中國成為湄公河流域國家重要旅游客源國，發(fā)生在瀾湄域內(nèi)的涉及中國公民的旅游安全事件增多并表現(xiàn)出受侵害程度深和分布地域廣的新特征，旅游安全合作成為實現(xiàn)瀾湄區(qū)域和平發(fā)展亟需擴展的領(lǐng)域。面對在旅游安全合作機制建設(shè)上的缺失和復(fù)雜挑戰(zhàn)，瀾湄合作機制應(yīng)在共建“一帶一路”戰(zhàn)略下遵循亞洲安全觀要求，依托已有非傳統(tǒng)安全合作平臺，建立并完善旅游安全合作機制，以低敏感領(lǐng)域的旅游安全合作推動更高層次的安全合作，共同面對日益復(fù)雜的非傳統(tǒng)安全形勢對瀾湄旅游合作帶來的挑戰(zhàn)。

2016年初，惠及3.26億人的瀾湄合作機制正式誕生，成為瀾湄區(qū)域打造命運共同體，促進地區(qū)和平發(fā)展的又一成功案例。在瀾湄合作中，旅游合作是瀾湄六國三大務(wù)實合作支柱與五個優(yōu)先合作領(lǐng)域的重要內(nèi)容。盡管六國旅游合作已成果豐碩，但近年來區(qū)域內(nèi)發(fā)生的涉及中國公民的暴力襲擊、欺詐宰客、綁架等案件屢見不鮮。本文旨在探討瀾湄合作機制中的旅游安全合作路徑，促進瀾湄國家命運共同體發(fā)展。

瀾湄旅游安全合作現(xiàn)狀及動力

旅游業(yè)是瀾湄國家可持續(xù)發(fā)展重要動力來源，部分國家更是將旅游業(yè)作為經(jīng)濟、社會發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，瀾湄國家間開展旅游安全合作有著厚實的合作基礎(chǔ)。

旅游人次逐年攀升

據(jù)中國國家旅游局統(tǒng)計，2014年中國出境旅游人數(shù)首次過億，達到1.07億，其中出國旅游目的地排名前9位的國家中，泰國、越南位列其中。2015年，泰國更是連續(xù)四個季度位列中國旅行社出境旅游組織人次排名前十位目的地國家或地區(qū)之中，越南兩次位列其中。中國與湄公河五國公民來往日益成為區(qū)域內(nèi)旅游業(yè)新常態(tài)。

旅游安全事件頻發(fā)警示加強旅游安全合作

近年來，區(qū)域內(nèi)多次發(fā)生旅游安全事件。比較典型的有：2014年3月馬航飛機失聯(lián)，事件影響涉及瀾湄多國；2015年8月，泰國四面佛景點附近發(fā)生爆炸，造成20人遇難等等。旅游安全事件嚴重影響瀾湄六國旅游業(yè)發(fā)展，甚至給國家間關(guān)系造成負面影響，警示瀾湄國家應(yīng)加強旅游安全合作。

瀾湄國家命運共同體進程加速

從2014年提出倡議至今，瀾湄合作已舉行了三次高官會、三次工作組會和一次外長會。在2016年瀾湄合作首次領(lǐng)導人會議峰會上，各方共同發(fā)表了《三亞宣言》與《產(chǎn)能合作聯(lián)合聲明》，六國將加強政治安全、經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展、社會人文三大重點領(lǐng)域合作，現(xiàn)階段重點在互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟、水資源、農(nóng)業(yè)和減貧五個優(yōu)先方向開展合作。這為瀾湄合作提供政治指導和強勁動力，更為打造瀾湄國家命運共同體助力。

六國非傳統(tǒng)安全合作經(jīng)驗豐富

2011年簽署的《中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作工作會議聯(lián)合聲明》將上述四國安全合作關(guān)系推上了新的高度，構(gòu)筑了前所未有的執(zhí)法合作關(guān)系。截至2016年3月，四國已圓滿完成43次聯(lián)合巡邏執(zhí)法。這一執(zhí)法安全合作機制有效地維護了湄公河河道航行安全和沿岸社會穩(wěn)定，為湄公河流域及沿線旅游資源開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。這一執(zhí)法模式可納入瀾湄合作機制中，為六國旅游安全合作提供良好的借鑒價值。

瀾湄六國旅游安全合作面臨挑戰(zhàn)

旅游發(fā)展持續(xù)向好態(tài)勢下，不可忽視的是中國公民在湄公河五國旅行時遭侵害事件逐年增多，旅游不安全狀況呈現(xiàn)規(guī)律性特征。

一是涉及旅游安全事件的類型增多。中國公民赴湄公河五國旅游目的地和旅游項目已從濱海旅游、都市旅游向山地旅游、叢林旅游擴展，其所遭遇到的旅游安全事件類型不斷增多。如2016年1月，三名中國公民在老撾遭遇路邊爆炸物襲擊；2014年1月至2015年4月，僅在柬埔寨就發(fā)生5起中國游客溺水事件，造成五名中國游客身亡等。二是旅游安全事件遍布瀾湄流域各國，發(fā)生地域分散。五國幾乎都曾發(fā)生過涉及中國公民的旅游安全事件，如2015年1月數(shù)名中國公民在柬埔寨因交通事故、搶劫事件傷亡或財產(chǎn)損失；2014年春節(jié)其間，越南發(fā)生三起涉中國游客的交通意外事故，致1人死亡2人受傷等。三是群死群傷事件頻發(fā)，游客受侵害程度較重。如2015年8月泰國曼谷爆炸致七名中國游客身亡；2015年1月，緬甸政府借口中國伐木工人非法伐木，將155名中國公民拘押。

在可預(yù)見的未來，波及中國游客的恐怖襲擊、自然災(zāi)害、暴力犯罪、突發(fā)疫病或仍將上升，但目前瀾湄六國在旅游安全合作方面仍共識不足、機制欠缺，挑戰(zhàn)和困境重重。

首先，雙方缺少頂層機制設(shè)計，制度供給不足。盡管“創(chuàng)造更加安全的旅游環(huán)境”是目前湄公河流域國家乃至整個東盟旅游業(yè)核心挑戰(zhàn)之一（《<東盟旅游戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃（2016—2025）>第四次工作組會議召開》，中國-東盟中心網(wǎng)），但在與中國進行旅游安全合作中，五國預(yù)見性和靈活度不足，安全合作機制仍是空白。如在曼谷爆炸事件后，中泰雙方才開始商定就旅游安全建立定期磋商機制《中泰磋商旅游安全合作》，反映出瀾湄國家間旅游安全合作尚處于起步階段。

其次，瀾湄流域旅安全形勢復(fù)雜，合作共識不足。部分瀾湄國家面臨較嚴重的恐怖主義和極端主義威脅，一些國家則時常發(fā)生針對游客的搶劫、槍擊、綁架等暴力犯罪案件，導致中國公民在瀾湄域內(nèi)遭遇類型不同的旅游安全威脅。受“東盟方式”慣性影響，瀾湄國家間合作項目有余、執(zhí)行不足。而中國更需要瀾湄合作機制在旅游安全合作方面取得實際進展，而非僅限于信息情報共享。合作內(nèi)容與合作方向上的差異，凸顯雙方合作共識不足，抬高了合作成本。

再次，跨境旅游救援機制缺失，救援合作梗阻不斷。目前，瀾湄各國間旅游安全信息呈現(xiàn)“孤島”狀態(tài)，統(tǒng)一的旅游安全信息管理平臺和應(yīng)急救援機制均未建立。以馬航失聯(lián)事件為例，在客機失聯(lián)五個小時后，馬方才證實此消息。在救援中甚至出現(xiàn)越南因馬方提供信息混亂而一度暫停搜救的情況。

最后，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)并存。領(lǐng)土、領(lǐng)海等傳統(tǒng)安全問題仍是地區(qū)焦點，將成為瀾湄旅游安全合作瓶頸；恐怖主義、極端主義等非傳統(tǒng)安全威脅上升，其他類型的非傳統(tǒng)安全威脅，如跨境煙霾污染、禽流感、寨卡病毒等，不僅是瀾湄國家的困擾，也是對中國游客的安全挑戰(zhàn)。

瀾湄旅游安全合作路徑

瀾湄合作提出“鼓勵中國的‘一帶一路’倡議與瀾湄合作活動和項目及包括《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃》在內(nèi)的湄公河國家相關(guān)發(fā)展規(guī)劃之間的對接”“決心加強相互信任與理解，合力應(yīng)對地區(qū)面臨的經(jīng)濟、社會和環(huán)境挑戰(zhàn)，以釋放本地區(qū)巨大的發(fā)展?jié)摿Α保槕?yīng)了“一帶一路”戰(zhàn)略，而共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀可作為瀾湄六國旅游安全合作的指導思想，因此，瀾湄旅游安全合作路徑構(gòu)建可有以下參考：

第一，以共商、共建、共享為原則，凝聚旅游安全合作共識。中國應(yīng)照顧五國“舒適度”，努力消弭各方疑慮與擔憂，促進區(qū)域內(nèi)旅游安全合作共識凝聚。在旅游安全合作中，共商合作原則、模式、范圍、內(nèi)容、條件；在合作機制、機構(gòu)、設(shè)施、人員組成上采取共建方式；共享良好旅游安全環(huán)境帶來的旅游業(yè)產(chǎn)值增加、人文交流深化、地區(qū)安定和諧、區(qū)域認同提升等安全紅利。為進一步凝聚旅游安全合作共識，可在瀾湄合作機制、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制、中國-東盟“10+1”峰會、亞信會議、博鰲亞洲論壇等雙邊、多邊場合設(shè)立旅游安全合作論壇、對話會、圓桌會，促進六國旅游業(yè)高層、行業(yè)協(xié)會、智庫學者、新聞媒體進行交流，坦陳彼此疑慮，進一步化解合作矛盾，凝聚合作共識。

第二，以中泰旅游安全合作為抓手，爭取“早期收獲”。盡管發(fā)生曼谷四面佛景點爆炸事件，但中國赴泰國旅游人數(shù)在2015年仍高達793萬人次，創(chuàng)歷史新高。中泰商定將在曼谷設(shè)立中方旅游辦事處，建立定期磋商機制，就旅游安全及旅游市場秩序保持交流，共同研究對策。因此，宜利用中泰旅游安全合作現(xiàn)有成果，共建中泰旅游安全協(xié)調(diào)指揮中心，統(tǒng)籌旅游、安全、智庫、行業(yè)協(xié)會、龍頭旅行社、新聞媒體等資源，互通旅游安全相關(guān)信息，共同研判不同地域、局勢、季節(jié)、氣候條件下潛在的旅游安全威脅，并作出預(yù)警預(yù)報。應(yīng)建立預(yù)警信息甄別專家組，對可能或已出現(xiàn)的旅游安全事件進行真?zhèn)闻c等級甄別，判斷預(yù)警發(fā)布時機、渠道、內(nèi)容、形式。在中泰旅游安全合作基礎(chǔ)上，將成熟合作模式向瀾湄合作機制延伸，以中泰旅游安全合作的“早期收獲”成果充實瀾湄合作機制內(nèi)容。

第三，“雙軌”互動，上下合力促成旅游安全合作。旅游安全是人的安全，對其維護離不開政府與民間雙軌密切協(xié)作。在瀾湄六國旅游安全合作中，應(yīng)最大限度發(fā)揮“一軌”“二軌”共治合力，建立包括領(lǐng)導人會議、高官會、旅游安全領(lǐng)域工作組在內(nèi)的多層次官方合作機制。在民間與地方互動層面，做好地方機制與高層機制的銜接。將旅游安全合作納入“中越五省市經(jīng)濟走廊合作會議”“云南-泰北合作工作組”“云南-老北合作工作組”“滇越邊境五省協(xié)作會議”等地方層面合作機制，以地方層面的“先行先試”帶動國家層面合作。此外，還應(yīng)在救援機制建設(shè)中整合官方、民間、國際三方救援力量，為雙方游客提供周密地救援保障。未來的瀾湄旅游安全合作機制，跨區(qū)域性的合作救援機制建設(shè)必不可少，只有加強演習合練、技術(shù)交流、情報共享，才能充分發(fā)揮官方、民間、國際三個層面救援力量的合力，將安全事故損失減少到最小。

第四，建立旅游安全形象互塑機制，鼓勵瀾湄六國主動維護彼此旅游 形象。旅游安全事件是打擊旅游市場和游客信心的“殺手锏”，有必要建立一套行之有效的瀾湄國家間旅游安全形象互塑機制。這一機制應(yīng)包含旅游安全信息及時通報制度、旅游安全形象推介/展示制度、旅游安全質(zhì)量抽檢制度、游客安全體驗制度及旅游從業(yè)人員安全培訓制度等。還應(yīng)探索設(shè)立共同旅游警示制度。目前瀾湄各國出游警示標識、內(nèi)容、級別不一，不同的警示標識增加了游客出行困擾，并容易引發(fā)外交誤會，影響雙邊關(guān)系。因此，設(shè)立內(nèi)涵、標識、級別相同的出游警示制度非常必要，可由六國共同評估風險性質(zhì)、類別、程度及持續(xù)性，以此協(xié)助各方游客更便捷地了解在前往目的地國家或地區(qū)時所可能面對的人身及財產(chǎn)安全風險，降低旅游安全事故發(fā)生率。

第五，完善我國出境游安全保障體系和境內(nèi)外國人旅游安全保障措 施。境外涉中國公民旅游安全事故中，有許多源自中國游客自身不安全行為或旅行社明知不安全仍出游等因素，這就要求我國首先應(yīng)完善針對出境游客的旅游安全宣傳教育，構(gòu)筑及時、便捷、明了的出境游預(yù)警系統(tǒng)。可改進國家旅游局、外交部、出入境管理局等涉旅游部門預(yù)警信息技術(shù)，開通微信、APP客戶端推送安全預(yù)警信息服務(wù)，使更多游客通過移動端和隨身電子設(shè)備接收安全預(yù)警信息。在旅游安全立法保障方面，制定具體的法律法規(guī)約束潛在旅游不安全行為，明確旅游者、旅行社、監(jiān)管者權(quán)責，只有權(quán)責明晰的責任約束機制，才能確保經(jīng)營者守法經(jīng)營，旅游者放心出行。

結(jié) 論

當下，瀾湄六國合作越來越根據(jù)共同需求而量身定制，“瀾湄國家命運共同體”不再虛無縹緲和泛泛而談，部分“早期收獲”成果為推進瀾湄旅游安全合作打下堅實基礎(chǔ)。隨著中國深入推進“一帶一路”戰(zhàn)略和亞投行建設(shè)，湄公河五國渴望搭乘中國和平發(fā)展快車，中國應(yīng)更多地提出中國方略，與五國共商發(fā)展愿景，共建有力、高效的合作機制，共享合作紅利。因此，瀾湄旅游安全合作正當其時。

馬 超：上海師范大學馬克思主義學院博士研究生，上海師范大學亞洲學研究中心研究員。