更安全世界沖突預(yù)防工作組（CPWG）

中英對話：21世紀(jì)沖突預(yù)防

更安全世界沖突預(yù)防工作組（CPWG）

更安全世界是一家總部設(shè)在英國的非盈利組織，以預(yù)防暴力沖突，構(gòu)建安全生活為己任的獨(dú)立國際組織，通過與受沖突影響地區(qū)的人民合作，改善他們的安全狀況，增強(qiáng)他們的安全感，并且開展廣泛的研究和分析，其項目遍及非洲、中東、亞洲和歐洲的近20個國家和地區(qū)。由中英沖突預(yù)防領(lǐng)域?qū)＜医M成的沖突預(yù)防工作組（簡稱CPWG）在兩年時間里進(jìn)行了一系列交流和討論，本報告就是工作組在中英沖突預(yù)防對話的主要成果之一。2016年2月29日，更安全世界與察哈爾學(xué)會在北京舉辦了“中英對話：21世紀(jì)沖突預(yù)防”研討會，并在會上共同發(fā)布了本報告。報告分析了中英雙方在沖突預(yù)防方面的攜手合作是否與雙方意愿契合、符合實際、并/或具備可行性，對未來的合作提出了建議，表達(dá)了該工作組的一些觀點(diǎn)。

中英在沖突預(yù)防領(lǐng)域的現(xiàn)有合作

在和平與安全問題上，尤其是沖突預(yù)防方面，雖然中英承諾攜手合作，但目前的嘗試非常有限。2004年，中英首次建立“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，旨在“創(chuàng)造一個更為安全、繁榮和開放的世界”。在此關(guān)系下，兩國致力于加強(qiáng)反恐合作以及在聯(lián)合國框架下更廣泛的合作。中國還要求加強(qiáng)與英國在中東和伊拉克問題上的磋商。

2009年，英國在《英中合作框架》文件中闡述了對中關(guān)系的新政策，認(rèn)可中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對英國國家利益和國際事務(wù)（如國際發(fā)展和沖突管理）的影響。文件指出英國將推動中國崛起成為負(fù)責(zé)任的國際社會成員，在外交政策上重視同中國建立的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

雖然這表明改進(jìn)關(guān)系的動力來自英國方面，但這一關(guān)系實際上是雙向的，中國有一定的響應(yīng)。這一點(diǎn)從2010年啟動的中英戰(zhàn)略對話已持續(xù)多年便可見一斑。戰(zhàn)略對話旨在加強(qiáng)雙方在外交政策和安全問題上的高層往來、戰(zhàn)略溝通和合作。之前會晤討論的焦點(diǎn)包括非洲的發(fā)展、維和、軍隊改革以及敘利亞、伊朗和南蘇丹的安全形勢等。

中英全球發(fā)展伙伴關(guān)系項目致力于以高層交流為基礎(chǔ)，探尋兩國合作實現(xiàn)共同國際發(fā)展目標(biāo)的可行路徑。在2011年簽署的《關(guān)于加強(qiáng)發(fā)展合作，實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的伙伴關(guān)系諒解備忘錄》搭建的合作框架下，兩國在多個領(lǐng)域的全球發(fā)展事務(wù)和減貧工作，包括沖突預(yù)防均有合作。

之后一系列的聯(lián)合聲明重申了這些承諾。例如，2014年6月，中英雙方同意“主動推動伊朗核問題、朝核問題、烏克蘭、敘利亞、中東和阿富汗等熱點(diǎn)地區(qū)問題的和平解決”，并“加強(qiáng)聯(lián)合國維和任務(wù)上的合作”。然而，直到最近這一雙邊關(guān)系才又有了新進(jìn)展，其主要的推動力來自英國2015年10月的努力，英國希望成為中國“在西方最好的伙伴”。雖然這一關(guān)系發(fā)展的基礎(chǔ)主要是經(jīng)濟(jì)，但兩國在聯(lián)合聲明中表示將會繼續(xù)通過聯(lián)合國等多邊論壇加強(qiáng)沖突預(yù)防方面的合作，致力于新的發(fā)展伙伴關(guān)系，這將推動“沖突上游預(yù)防”，解決沖突發(fā)生的根本原因。新的伙伴關(guān)系旨在讓中英更密切地合作，落實可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，解決全球貧困問題，促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持全球健康倡議，推進(jìn)賑災(zāi)工作，為女性和女童創(chuàng)造機(jī)會。雖然這些都建立在已經(jīng)存在的承諾之上，但現(xiàn)在判定新的伙伴關(guān)系能否落到實處且?guī)盹@見的效果仍為時尚早。

另外，中英雙方在維和方面的合作也顯示出兩國在推動和平與安全上存在共同利益。英方為位于廊坊的中國維和警察培訓(xùn)中心（CPCTC）提供了技術(shù)援助。英國還為中國參與聯(lián)合國剛果民主共和國特派團(tuán)提供培訓(xùn)，并與該培訓(xùn)中心及加納科菲·安南國際維和培訓(xùn)中心進(jìn)行三方合作，進(jìn)行警力培訓(xùn)。此外，中英通過“共享共識，降低沖突”（SHADE）倡議共同參與到了亞丁灣反海盜行動之中。

對未來中英“沖突預(yù)防伙伴關(guān)系”的設(shè)想

英國“海外穩(wěn)定建設(shè)戰(zhàn)略”明確提出英國需要同包括中國在內(nèi)的非傳統(tǒng)伙伴建立“預(yù)防伙伴關(guān)系”。“伙伴關(guān)系”是《國家安全戰(zhàn)略和<戰(zhàn)略防御與安全評審>2015》中的連貫主題，被視為英國在各領(lǐng)域維護(hù)國民安全、促進(jìn)繁榮的關(guān)鍵，包括反恐、反激進(jìn)主義、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全、打擊跨國犯罪、情報分享、全球健康、危機(jī)應(yīng)對和國防生產(chǎn)力等眾多領(lǐng)域。

英國政府采取主動措施的動因同其具有遠(yuǎn)見的國際發(fā)展政策以及與中國合作的強(qiáng)烈意愿有關(guān)，因為中國開始越來越全面地參與到“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際體系”之中。從根本上來說，英國把消除貧困視為一項兼具道德和現(xiàn)實意義且對自身有益的任務(wù)，因為貧困與動蕩是相關(guān)聯(lián)的。另外，英國認(rèn)識到各國需要合作才能實現(xiàn)持久性的變革。然而，中國在該領(lǐng)域同英國形成伙伴關(guān)系的動因尚不明確。

根據(jù)對在該領(lǐng)域英國與傳統(tǒng)伙伴之間關(guān)系的各種形式的了解，可以推想未來理想的中英沖突預(yù)防伙伴關(guān)系可能具有如下特點(diǎn)：

·通過建立國際和國家層面的發(fā)展援助協(xié)調(diào)機(jī)制（可能類似經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會）加強(qiáng)沖突上游預(yù)防協(xié)調(diào)

·增強(qiáng)各個層面上的信息和分析的共享以提升預(yù)警能力

·增加國家層面的聯(lián)合分析，增進(jìn)相互理解，以便在危機(jī)情形下更易尋求共同立場

從歷史上來看，英國一向熱衷于主動、迅速地向海外施加政治和軍事壓力。中國至少在口頭上保持著不干涉他國的長期原則。近年來英國同其他西方國家在伊拉克、阿富汗，尤其是利比亞的干預(yù)行動所帶來的爭議，使得“沖突預(yù)防”一詞更難讓中國對話者接受。從安理會對如何實踐“國家保護(hù)責(zé)任”（R2P）的不同闡釋也能看出這一差別。指導(dǎo)國家保護(hù)責(zé)任實踐的三大“支柱”：

·國家承擔(dān)保護(hù)國內(nèi)民眾的首要責(zé)任

·國際社會敦促并協(xié)助各國履行義務(wù)的責(zé)任

·若國家政府無能力保護(hù)民眾，國際社會采取集體行動干預(yù)（包括動用武力作為最后手段）的義務(wù)

兩國都明確遵循保護(hù)人民不受大規(guī)模暴行侵害這一原則，然而分歧在于對上述三大支柱的實踐，尤其是涉及武力使用時。這并不是說中國反對在保護(hù)平民任務(wù)中動用武力，只是中國為武力使用的正當(dāng)性設(shè)立了較高標(biāo)準(zhǔn)，且相對于動用武力，其在政策上更關(guān)注前兩個支柱。

利比亞問題破壞了國際共識。2011年聯(lián)合國同意采取有限的軍事行動（部分認(rèn)為是實踐國家保護(hù)責(zé)任的最高等級標(biāo)志）后，中國等國家認(rèn)為美國、英國和法國之后推動政權(quán)變革的行動嚴(yán)重逾越了權(quán)限。中國在利比亞的商業(yè)活動受到影響，隨后發(fā)生的騷亂導(dǎo)致中國投資損失慘重，進(jìn)一步惡化了分歧。安理會內(nèi)部互信嚴(yán)重受損。

然而，中國和英國自此之后一直致力于合作解決共同安全問題，顯示出中英已重新建立在該領(lǐng)域的相互信任。這或許歸功于雙方都有付諸行動的努力。

毋庸置疑，在伊拉克、阿富汗和利比亞維穩(wěn)軍事干預(yù)受挫后，英國目前正處于政策反思階段。一個明顯變化是轉(zhuǎn)向了“發(fā)展政策的安全化”，國家安全工作的優(yōu)先等級對其國際發(fā)展工作的驅(qū)動作用愈來愈強(qiáng)。這種變化有內(nèi)在風(fēng)險，包括關(guān)注短期安全，犧牲了最貧困和最脆弱人群的需求和長期發(fā)展目標(biāo)。然而這種變化的好處在于，隨著對受沖突影響國家的關(guān)注增加，人們越來越意識到?jīng)_突上游預(yù)防的重要性，或者說對國家保護(hù)責(zé)任的前兩個支柱的重視。這也被視作是在向中國立場靠近。

中國的“不干涉”原則似乎抑制了對沖突預(yù)防戰(zhàn)略的全面性思考。然而，中國政府在相關(guān)問題上面臨的越來越多的壓力——其需要以主動的姿態(tài)保護(hù)不斷增加的國家經(jīng)濟(jì)利益，更好地維護(hù)海外公民的安全。

中英都意識到了貧困和動蕩之間的聯(lián)系。英國認(rèn)為和平、治理和建立強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，而中國則傾向于相反觀點(diǎn)，即以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來長治久安。兩種方式都有依據(jù)支撐，但在實地推行發(fā)展項目時，所做的選擇實際上很少有非此即彼的明確劃分。如果能夠以積極方式推動國家層面的合作，中英兩國的發(fā)展工作能夠更好地相輔相成。英方對亞投行的熱情或許也顯示出英國發(fā)現(xiàn)了與中國一致的新理念，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如果推行良好將惠及全球，這也是穩(wěn)定和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。最后，有證據(jù)表明中國在越來越多地反思和關(guān)注其自身政策，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)管不足和對沖突環(huán)境不敏感的負(fù)面影響。

目前，中英在沖突預(yù)防的前景和路徑上存在可有作為的積極軌道。但由于該領(lǐng)域的政策會受到國際事件的影響，因而這一軌道必定會隨之變化。