文/趙聚軍

福利民粹主義的生成邏輯及其政策實(shí)踐
——基于拉美地區(qū)和泰國(guó)的經(jīng)驗(yàn)

文/趙聚軍

作為現(xiàn)代政治生活的一個(gè)重要特征，民粹主義一直是政治學(xué)研究中最為重要、也是最具爭(zhēng)議的范疇之一。歸納而言，民粹主義至少有三種代表性界定，即作為政治行動(dòng)策略的民粹主義、作為意識(shí)形態(tài)的民粹主義和作為政治話語(yǔ)的民粹主義。它們的共識(shí)是，民粹主義總是有意識(shí)地將社會(huì)分裂為“人民”和“精英”兩個(gè)對(duì)立的社會(huì)集團(tuán)，并強(qiáng)調(diào)“人民意志”的絕對(duì)主導(dǎo)地位。這一核心特質(zhì)決定了民粹主義極易于趨向于兩個(gè)方面：一是反精英，即通過(guò)丑化對(duì)手的方式獲得大眾的支持；二是通過(guò)“政治性分配激勵(lì)”，全面提升“人民”的福祉。然而，在“福利剛性”作用下，公眾持有對(duì)既得的福利待遇只允許上升、難以接受下降的普遍心理預(yù)期，福利超載通常就難以避免了。綜上，本文歸納出了一個(gè)有關(guān)民粹主義社會(huì)福利政策的分析范疇——福利民粹主義，即民粹主義政治強(qiáng)人為了獲取“人民”的支持或踐行其政治理念，強(qiáng)力推行違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、帶有“政治性分配激勵(lì)”色彩的社會(huì)福利政策。下面我們以拉美與泰國(guó)為案例分析福利民粹主義。

拉美與泰國(guó)：民粹主義的大本營(yíng)與新興地區(qū)

拉美無(wú)疑是民粹主義最為活躍、影響最為深遠(yuǎn)的地區(qū)?；仡櫪赖貐^(qū)的民粹主義演變史，除了20世紀(jì)90年代新自由主義大行其道的10余年間，以及周期性的軍政權(quán)統(tǒng)治以外，“以福利換選票”始終在民粹主義政治強(qiáng)人們的施政綱領(lǐng)中占據(jù)著極為重要的位置。雖然拉美民粹主義政治勢(shì)力迎合“人民”訴求的具體政策路徑不盡相同，但一個(gè)普遍性的特點(diǎn)就是不顧自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力的限制，試圖通過(guò)模仿西方國(guó)家，尤其是歐洲大陸國(guó)家的社會(huì)福利和就業(yè)保障政策，以期達(dá)到快速提高低收入群體收入，縮小貧富差距的目的。

泰國(guó)原總理他信之所以被主流學(xué)術(shù)界認(rèn)定為民粹主義者，主要原因就是其在執(zhí)政期間推行的一系列帶有“政治性分配激勵(lì)”色彩的“草根政策”，以及已經(jīng)被提上日程但尚未實(shí)施的、帶有平均分配耕地傾向的農(nóng)村土地改革計(jì)劃。自他信時(shí)代以來(lái)，泰國(guó)的民主化進(jìn)程已經(jīng)展現(xiàn)出陷入拉美式陷阱的征兆：為了獲取農(nóng)民等中低收入群體的支持，他信的施政策略仍然被英拉等繼承者奉為圭臬；同時(shí)，他信主義已經(jīng)在泰國(guó)政壇全面蔓延，反他信陣營(yíng)為了爭(zhēng)取中低收入者的支持，也不得不在健康醫(yī)療、針對(duì)中低收入者的低息貸款、特殊補(bǔ)貼等領(lǐng)域全面跟進(jìn)，使得諸如“全面健康保健計(jì)劃”等社會(huì)福利政策已經(jīng)呈現(xiàn)出滑向福利陷阱的趨勢(shì)。

福利民粹主義萌發(fā)的基礎(chǔ)、環(huán)境與推力

（一）福利民粹主義萌發(fā)的社會(huì)基礎(chǔ)：貧富分化導(dǎo)致的嚴(yán)重社會(huì)分裂

從社會(huì)結(jié)構(gòu)的層面來(lái)看，二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，拉美和泰國(guó)都存在著嚴(yán)重的貧富分化，成為社會(huì)分裂的主要根源，并演化為福利民粹主義生成的社會(huì)基礎(chǔ)。具體來(lái)看，拉美地區(qū)主要表現(xiàn)為城市的貧困化并由此引發(fā)的貧富對(duì)立?；仡櫪赖貐^(qū)二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的發(fā)展歷史，一個(gè)重要的特點(diǎn)就是持續(xù)高速推進(jìn)的城市化進(jìn)程與嚴(yán)重滯后的工業(yè)化并存，這使得城市就業(yè)狀況十分糟糕，收入較低且缺乏保障的非正規(guī)就業(yè)長(zhǎng)期處于高位，進(jìn)而導(dǎo)致城市內(nèi)的貧富分化異常嚴(yán)重，成為社會(huì)分裂的主要根源。

與拉美地區(qū)不同，泰國(guó)的社會(huì)分裂主要源于長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，尤其是曼谷等大都市居民與農(nóng)民之間存在的收入鴻溝以及由此引起的城鄉(xiāng)貧富對(duì)立。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，教育水平的提高和民主思想的傳播，泰國(guó)農(nóng)民的政治自主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)開始覺醒，相對(duì)剝奪感日漸突出，對(duì)現(xiàn)存的城鄉(xiāng)貧富差距和政治權(quán)力結(jié)構(gòu)日益不滿。在這種情況下，農(nóng)民與作為既得利益集團(tuán)之間的矛盾日益加深，貧富對(duì)立和社會(huì)分裂日漸明晰，從而為他信政權(quán)實(shí)施民粹式的“草根政策”奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）福利民粹主義萌發(fā)的制度環(huán)境：缺乏法治與社會(huì)基礎(chǔ)的民主制度

從法治和政治參與的視角觀察拉美地區(qū)和泰國(guó)的民主化進(jìn)程，呈現(xiàn)在我們面前的是缺乏牢固法治和社會(huì)基礎(chǔ)的拉美式民主和泰式民主，這就使得福利民粹主義的產(chǎn)生具備了必要的制度環(huán)境。從法治的視角來(lái)看，拉美國(guó)家和泰國(guó)的“憲政”制度可以說(shuō)是徒有其表。在拉美，最為流行的總統(tǒng)制實(shí)際上已演化為一種總統(tǒng)近乎完全獨(dú)立、不受立法和司法機(jī)關(guān)制衡的“超級(jí)總統(tǒng)制”：得到“人民”支持的強(qiáng)勢(shì)總統(tǒng)常常無(wú)視國(guó)內(nèi)法律和國(guó)際慣例，無(wú)所顧忌地推行其民粹式的社會(huì)福利政策。在遭遇制度障礙的時(shí)候，則頻繁借助于全民公決等途徑，在“人民”的擁護(hù)下繞開體制的制約。在泰國(guó)，普密蓬國(guó)王繼位以來(lái)，已經(jīng)發(fā)生了20次政變（15次成功），每次政變成功之后幾乎都會(huì)通過(guò)新憲法。頻繁的廢止使得作為國(guó)之根基的憲法毫無(wú)權(quán)威性可言，幾乎成為政變后對(duì)已有權(quán)力格局的確認(rèn)手段而已。

在政治參與方面，拉美地區(qū)與泰國(guó)的相似度更高，二者都是在社會(huì)基礎(chǔ)還不具備的情況下強(qiáng)行擴(kuò)大政治參與的范圍，過(guò)早推行一人一票的選舉制度。特別是拉美國(guó)家，普選權(quán)的確立幾乎與歐美國(guó)家同步。泰國(guó)雖直到1997年憲法頒布實(shí)施，農(nóng)民的普選權(quán)才開始被真正落實(shí)，但是與拉美地區(qū)面臨的問(wèn)題十分相似，1997年之后的泰國(guó)仍然處于較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是在農(nóng)民的相對(duì)剝奪感日益嚴(yán)重的情況下，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)反而在民主政治一人一票邏輯的驅(qū)使下，被加劇催化為階層間的對(duì)立。

（三）福利民粹主義萌發(fā)的主觀推力：民粹主義政治強(qiáng)人的鼓動(dòng)

即使具備了客觀條件，福利民粹主義通常也不會(huì)自然生成，只有在民粹主義政治強(qiáng)人的鼓動(dòng)和引領(lǐng)下，它才有可能最終演變成為現(xiàn)實(shí)。在拉美地區(qū)，可以說(shuō)近百年以來(lái)民粹主義政治強(qiáng)人層出不窮。而在泰國(guó)，他信成功地將農(nóng)民這一“沉默的多數(shù)”組織起來(lái)并爆發(fā)出驚人的力量。具體來(lái)看，民粹主義政治強(qiáng)人所發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)為兩個(gè)層面：其一是將已經(jīng)十分嚴(yán)重的貧富分化和社會(huì)對(duì)立放置于聚焦鏡下，進(jìn)一步加劇社會(huì)對(duì)立和分裂，以此吸引“人民”的政治參與和支持；其二是利用本身就缺乏法治與社會(huì)基礎(chǔ)的民主制度所存在的種種漏洞，通過(guò)實(shí)施大規(guī)模目標(biāo)指向明確的高強(qiáng)度社會(huì)福利激勵(lì)，將來(lái)自于“人民”的支持持久化。在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，特別是拉美地區(qū)的民粹主義社會(huì)運(yùn)動(dòng)中，高超的宣傳策略通常是民粹主義政客主要依賴的動(dòng)員工具：即在丑化“精英”同時(shí)，積極喚起“人民”的政治參與。他信則不同，雖然他也主打平民主義，但更多地則是通過(guò)接近和同情農(nóng)民等弱勢(shì)群體，而不是丑化“精英”的方式，吸引他們的參與和支持。

福利民粹主義的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策

總體來(lái)看，拉美的民粹主義政客在推行民粹式“福利趕超”的過(guò)程中，普遍的做法是無(wú)視經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，不顧代價(jià)地動(dòng)用公共資源，甚至突破法治，強(qiáng)行對(duì)國(guó)內(nèi)私人資本和外資實(shí)施國(guó)有化，變相掠奪資源，以此支撐龐大的社會(huì)福利支出。反映在政府公共支出方面，就是消費(fèi)性公共支出全面壓制生產(chǎn)性公共支出，社會(huì)支出嚴(yán)重超越自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。反映在財(cái)政支出方面，則是不考慮稅收能力的財(cái)政擴(kuò)張沖動(dòng)，及其引發(fā)的嚴(yán)重的財(cái)政赤字危機(jī)和貨幣危機(jī)。他信政權(quán)的民粹式經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策則以其“草根政策”為代表。但在他信政權(quán)一系列“草根政策”的背后，則是政府預(yù)算中不斷增加的社會(huì)支出比重和沉重的財(cái)政壓力。而且，上述“草根政策”帶有明顯的目標(biāo)指向，以農(nóng)民為主體的中低收入群體是最大的受益者。中高收入者不但沒有得到實(shí)惠，某些方面的利益反而受到了損害。此外，長(zhǎng)期作為泰國(guó)王室主要合法性來(lái)源的農(nóng)民迅速轉(zhuǎn)變?yōu)樗胖髁x的堅(jiān)定追隨者，這一現(xiàn)象被認(rèn)為嚴(yán)重侵害了王室的利益。當(dāng)然，他信作為泰國(guó)最為成功的企業(yè)家之一，再加上國(guó)內(nèi)的政治反對(duì)派仍然具有強(qiáng)大的影響力，他信以及其繼承者們的執(zhí)政時(shí)間較短，因此其具有一定的福利民粹主義傾向的施政，總體上比拉美地區(qū)溫和很多。

總結(jié)

二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，對(duì)于很多拉美國(guó)家而言，民粹主義已成為揮之不去的夢(mèng)魘，且呈現(xiàn)出一定的政治經(jīng)濟(jì)周期：嚴(yán)重的社會(huì)分裂、缺乏法治和社會(huì)基礎(chǔ)的民主制度成為福利民粹主義產(chǎn)生的客觀條件，而政治強(qiáng)人的鼓吹與動(dòng)員則成為其主觀推力，最終導(dǎo)致民粹主義蔓延，福利超載頻發(fā)，并引發(fā)了嚴(yán)重的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在這種情況下，往往就會(huì)出現(xiàn)軍事政變，軍政權(quán)以國(guó)家秩序護(hù)衛(wèi)者的身份上臺(tái)，通過(guò)強(qiáng)力手段修正民粹式的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。待到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)漸趨穩(wěn)定的時(shí)候，軍政權(quán)往往又迫于內(nèi)部和外部的各種壓力，不得不還政于民。于是，具有深厚社會(huì)基礎(chǔ)的民粹主義再次萌發(fā)并蔓延，繼而進(jìn)入新一輪循環(huán)。

總體看，二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)發(fā)展中國(guó)家借鑒西式民主的成功案例，恐怕也只限于少數(shù)東亞國(guó)家和地區(qū)。對(duì)于很多發(fā)展中國(guó)家而言，要么是軍閥、財(cái)閥等各種精英勢(shì)力主導(dǎo)的偽民主，要么就是深陷民粹主義的泥潭不可自拔，或者是兩者的惡性循環(huán)。因此，發(fā)展中國(guó)家首先需要做的是在努力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，盡可能彌合貧富對(duì)立等可能誘發(fā)社會(huì)分裂的因素，夯實(shí)民主政治的社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí)，通過(guò)完善頂層設(shè)計(jì)，真正建立起法治國(guó)家，搭建起各階層平等對(duì)話的協(xié)商民主平臺(tái)，才有可能避免政治參與擴(kuò)大化所帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)，避免福利民粹主義的萌發(fā)。

作者單位：（南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院；摘自《政治學(xué)研究》2015年第6期）