李軍

[摘要]公眾參與立法是我國(guó)民族自治地方立法民主化的重要保障。民族自治地方立法公眾參與有其法律、政策以及自治法規(guī)依據(jù)。我國(guó)民族自治地方立法公眾參與機(jī)制還存在諸多問(wèn)題：相關(guān)法律不完善、公眾參與立法的積極性不高、信息公開(kāi)與反饋機(jī)制不健全，以及公眾參與立法的途徑有限，缺乏民族和區(qū)域特色。必須對(duì)以上方面予以完善，以增強(qiáng)民族自治地方自治立法的民主性和科學(xué)性。

[關(guān)鍵詞]民族自治地方；公眾參與；立法；民主化

中圖分類號(hào)：DF28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2016）05-0044-05

在“法治中國(guó)”建設(shè)的當(dāng)下，公眾參與立法正成為我國(guó)立法理論與實(shí)踐的一個(gè)重要議題。民族自治地方立法在我國(guó)是一種特殊的地方立法，在我國(guó)立法體制中有著重要的地位與作用。公眾參與是民族自治地方的民主政治和民族區(qū)域自治權(quán)發(fā)展的良好結(jié)合，是我國(guó)民族自治地方立法民主化、科學(xué)化的重要保障，成為民族自治地方立法發(fā)展的必然趨勢(shì)。完善民族自治地方立法公眾參與機(jī)制，在我國(guó)民族區(qū)域自治制度發(fā)展和社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程中有著極為重要的意義。

一、民族自治地方立法公眾參與的相關(guān)依據(jù)

（一）民族自治地方立法公眾參與的法律依據(jù)

隨著我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，民主立法理念日益深入人心，立法的民主化原則在我國(guó)法律中得以確立。我國(guó)的《立法法》第五條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！边@是公眾參與立法在我國(guó)法律中的原則性規(guī)定，同時(shí)也是民族自治地方立法法公眾參與的法律依據(jù)?！读⒎ǚā返钠渌麠l文中還規(guī)定了公眾參與立法的形式，主要有公開(kāi)征集立法意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等。2015年通過(guò)修改過(guò)的《立法法》規(guī)定了建立立法協(xié)商，完善立法論證、聽(tīng)證、法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)等制度，深入地推進(jìn)了民主立法、科學(xué)立法。

（二）民族自治地方立法公眾參與的政策依據(jù)

中國(guó)特色社會(huì)主義性質(zhì)決定了我國(guó)必須堅(jiān)持人民當(dāng)家做主，著力加強(qiáng)民主制度建設(shè)，進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度以及基層民主制度。隨著社會(huì)主義事業(yè)和民主政制的發(fā)展，公眾參與已經(jīng)在政治上得到了高度認(rèn)可。黨的十六大報(bào)告便明確提出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與?！笔叽髨?bào)告中又進(jìn)一步明確：“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)?！笔舜髨?bào)告中也提出了“必須堅(jiān)持人民主體地位，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)；必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)力?！笔舜笏闹腥珪?huì)還提出：“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑?！绷?xí)近平同志更是提出：“要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。”黨中央一系列的會(huì)議精神在全國(guó)各地包括民族自治地方得到了深入學(xué)習(xí)并貫徹落實(shí)，人民的民主法治意識(shí)得到了很大的提升。民族自治地方立法公眾參與也在政治上有了堅(jiān)強(qiáng)而穩(wěn)定的政策依據(jù)。

（三）民族自治地方自治法規(guī)對(duì)公眾參與立法的規(guī)定

為保證公眾有效參與立法，一些民族自治地方通過(guò)自治法規(guī)等形式，對(duì)立法中的公開(kāi)征求意見(jiàn)、論證、聽(tīng)證等作出了規(guī)定。如2004年，寧夏回族自治區(qū)制定了《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽(tīng)證條例》，對(duì)立法聽(tīng)證作出專門(mén)規(guī)定；2014年，廣西壯族自治區(qū)出臺(tái)《關(guān)于健全立法起草論證協(xié)調(diào)審議機(jī)制的意見(jiàn)》，完善立法論證和評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化立法協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制。除自治區(qū)外，自治州、自治縣兩級(jí)民族自治地方也對(duì)本地方立法公眾參與進(jìn)行了規(guī)定。如貴州省黔南布依族苗族自治州制定的《黔南布衣族苗族自治州立法辦法》中規(guī)定：法規(guī)案的調(diào)研、起草、修改、論證，應(yīng)當(dāng)深入實(shí)際，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽(tīng)取群眾和人民代表的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。貴州省銅仁市玉屏侗族自治縣制定的《玉屏侗族自治縣公眾參與立法辦法》規(guī)定：在制定自治縣法規(guī)過(guò)程中，公眾主動(dòng)或者受邀參與表達(dá)立法意愿、提出意見(jiàn)和建議。另外，一些沒(méi)有專門(mén)就立法公眾參與制定單行條例的民族自治地方，則是在其自治條例中作出相應(yīng)規(guī)定。從實(shí)際情況來(lái)看，民族自治地方在其自治條例中對(duì)立法公眾參與的形式和途徑作出規(guī)定的情況居多。這些自治法規(guī)成為民族自治地方立法公眾參與的法規(guī)依據(jù)。

二、民族自治地方立法公眾參與存在的問(wèn)題

就目前我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)事業(yè)發(fā)展的形勢(shì)來(lái)看，我國(guó)民族自治地方立法民主化和科學(xué)化總體是向前發(fā)展的。但也應(yīng)該注意到，民族自治地方的立法公眾參與的廣度和深度都不足，完善的民族自治地方立法公眾參與機(jī)制尚未形成。

（一）立法公眾參與的相關(guān)法律不完善

這一問(wèn)題首先體現(xiàn)在民族自治地方立法公眾參與具體制度的缺失。目前，我國(guó)對(duì)公眾參與立法的規(guī)定，在法律層面還存在較大的模糊性和原則化。2000年的《立法法》對(duì)立法公眾參與只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定，盡管2015年修改后的《立法法》在此方面有了很大的改善，但具體操作性仍顯得不強(qiáng)。民族自治地方公眾參與立法的權(quán)利和義務(wù)、范圍、程度、渠道和方法步驟、內(nèi)容和形式、保障與救濟(jì)等的規(guī)范性、體系化制度的建設(shè)，仍缺少法律依據(jù)的明確指引，要落實(shí)到民族自治地方中還缺乏具體的實(shí)體性和程序性的明確法律規(guī)定。另外，由于民族自治地方公眾參與立法的方式，大多數(shù)來(lái)源于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，并非完全來(lái)自法律法規(guī)的明確規(guī)定，而各民族自治地方積累下來(lái)的立法公眾參與的有益經(jīng)驗(yàn)并未得到很好的制度化處理。在民族自治地方的立法實(shí)踐中，公眾參與立法缺少可依據(jù)的、明確的法律標(biāo)準(zhǔn)。民族自治地方立法公眾參與無(wú)法成為制度化、法制化的行為，而只是公眾的“偶發(fā)性”活動(dòng)。這必然會(huì)導(dǎo)致公眾參與立法的價(jià)值和意義的喪失。

（二）公眾參與立法的積極性不高

由于諸多方面因素的影響，民族自治地方公眾參與立法在很大程度上受到阻礙，其現(xiàn)狀并不理想。我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，在以選舉為基礎(chǔ)、由民意代表進(jìn)行決策的代議制下，立法這一傳統(tǒng)的“精英行為”通常是由人大代表予以進(jìn)行，其他主體通常難以“染指”或不愿“多涉”，對(duì)于地處偏遠(yuǎn)的民族自治地方的“草根”公眾而言，則更容易聽(tīng)之任之、事不關(guān)己高高掛起。盡管我國(guó)也存在自下而上、由外部力量推動(dòng)的公眾參與立法，①但總體上講，立法機(jī)關(guān)在立法中是處于主導(dǎo)地位的。“我國(guó)目前的立法公眾參與更多的是在立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下、自上而下的一種制度安排，公眾參與的范圍、方式缺少剛性規(guī)定，……使得現(xiàn)階段中國(guó)立法公眾參與呈現(xiàn)‘表層化傾向。”[1]（P.137）在民族自治地方亦是如此。立法公眾參與在自治機(jī)關(guān)自上而下的推動(dòng)下進(jìn)行，自治機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中的主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)，對(duì)立法公眾參與不夠尊重。立法實(shí)踐中，自治機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方各民族公眾參與立法提出的意見(jiàn)和建議，從結(jié)果來(lái)看，通常是采納率不高，使得立法公眾參與過(guò)于形式化、表層化。公眾無(wú)法有效參與立法，在很大程度上不利于激發(fā)民族自治地方各民族公眾持續(xù)參與立法的積極性，甚至削弱他們的積極性。由于我國(guó)公民社會(huì)不發(fā)達(dá)，公眾參與難以形成“有組織的聲音”，②民族自治地方立法中各種參與組織、團(tuán)體缺失，讓立法公眾參與呈現(xiàn)散亂無(wú)序狀態(tài)，也影響了公眾參與立法的積極性。另外，民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)落后于其他地方，相當(dāng)大一部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件有限、交通不便、信息相對(duì)閉塞、教育資源匱乏，文化教育發(fā)展受到限制，公眾的文化程度偏低，自治意識(shí)不強(qiáng)，公眾參與立法的熱情和積極性不高，很難主動(dòng)參與到立法當(dāng)中。

（三）立法信息公開(kāi)不充分，參與反饋機(jī)制不健全

我國(guó)的地方立法公眾參與存在一個(gè)相對(duì)明顯的問(wèn)題，就是立法信息公開(kāi)不充分。如有些地方在就法規(guī)草案向公眾征求意見(jiàn)時(shí)，一般都不公開(kāi)條文制定的說(shuō)明內(nèi)容，只公開(kāi)法規(guī)草案的條文。在相對(duì)落后的民族自治地方，因其存在民族和地域特殊性，立法信息對(duì)于絕大部分公眾來(lái)說(shuō)就顯得更加神秘莫測(cè)。不論在發(fā)動(dòng)公眾參與立法時(shí)，還是在立法草案征求意見(jiàn)過(guò)程中，甚至在征求意見(jiàn)處理結(jié)果時(shí)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的立法信息公開(kāi)制度，自治機(jī)關(guān)在公開(kāi)這一系列立法活動(dòng)中的信息時(shí)，則具有較大的隨意性，致使立法信息的公開(kāi)不充分，甚至不予公開(kāi)。在民族自治地方公眾參與的立法實(shí)踐中，公眾參與立法的強(qiáng)烈熱情和反饋機(jī)制的缺失也往往形成鮮明的對(duì)比。多數(shù)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在征求公眾意見(jiàn)后，較少開(kāi)展意見(jiàn)處理結(jié)果的反饋工作，參與立法的公眾無(wú)法獲悉反饋意見(jiàn)。立法信息公開(kāi)可以引導(dǎo)公眾參與到立法活動(dòng)中來(lái)，是公眾參與立法的重要前提條件。如果公眾對(duì)立法的知情權(quán)得不到充分滿足，不能通過(guò)制度化途徑獲取必要的立法信息及其反饋，公眾參與就有可能淪為“假參與”或“被參與”的境地。[2]民族自治地方參與立法的公眾的意見(jiàn)得不到反饋，立法參與行為不能得到重視，必然會(huì)挫敗他們參與立法的積極性，不利于民族自治地方立法公眾參與機(jī)制的發(fā)展與完善。

（四）公眾參與立法的途徑有限，缺乏民族和區(qū)域特色

隨著我國(guó)民主法治建設(shè)的不斷發(fā)展，目前我國(guó)公眾參與立法有了不少的渠道，形式增多，廣度也空前，但仍顯得途徑有限、技術(shù)落后、方法簡(jiǎn)單。無(wú)論是法律法規(guī)的規(guī)定，還是各地立法實(shí)踐，公眾參與立法通常都限于聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)和公開(kāi)征求意見(jiàn)等方式。而這些公眾參與立法的方式還經(jīng)常被立法機(jī)關(guān)做成形式主義的表面文章，失去公眾的信任，使公眾參加立法在中國(guó)的命運(yùn)陷入困境。民族自治地方立法公眾參與也存在此類問(wèn)題。一些民族自治地方在制定立法公眾參與的自治法規(guī)時(shí)，簡(jiǎn)單地照搬《立法法》中規(guī)定的立法公眾參與的方式，在立法實(shí)踐中也沒(méi)有結(jié)合本地方實(shí)際情況與需求，尋找合適、恰當(dāng)、有效的公眾參與立法的方式和途徑。在民族自治地方這樣的特殊地區(qū)，如此的立法公眾參與形式和途徑就顯得多樣性、便捷性不夠，缺乏民族特色和區(qū)域特色，也缺乏特定的針對(duì)性。

三、民族自治地方立法公眾參與機(jī)制的完善

立法的公眾參與能在較大程度上增強(qiáng)法律法規(guī)的民主性、科學(xué)性，使所立之法易于被公眾接受和服從，也在很大程度上為法律的執(zhí)行清除了某些潛在的阻力，以有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。完善民族自治地方立法公眾參與機(jī)制，可以從以下幾方面入手。

（一）進(jìn)一步完善民族自治地方立法公眾參與的法律規(guī)定

國(guó)家和民族自治地方應(yīng)在立法層面，設(shè)計(jì)操作性較強(qiáng)的立法公眾參與規(guī)范，使公眾參與有法可依，有章可循。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)憲法和現(xiàn)有法律以及民主、科學(xué)立法原則，結(jié)合本地方族情、區(qū)情的實(shí)際情況，充分行使立法自治權(quán)，制定有關(guān)立法公眾參與的具體的實(shí)體性和程序性的自治法規(guī)。在民族自治地方中，通常聚居著不同的民族，不同民族會(huì)有不同的利益訴求，各民族自治地方的自治機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)地方和民族的特殊性，結(jié)合立法實(shí)踐中立法公眾參與的有益經(jīng)驗(yàn)，制定具有地方和民族特點(diǎn)的立法公眾參與的自治條例或單行條例。通過(guò)明確民族自治地方公眾參與立法的權(quán)利和義務(wù)、范圍、程度、渠道和方法步驟、內(nèi)容和形式、保障與救濟(jì)等方面的規(guī)范性、體系化制度，保障公眾的立法參與權(quán)利，促進(jìn)立法公眾參與的有序有效進(jìn)行，為自治機(jī)關(guān)積累豐富的有利于實(shí)現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法的公眾意見(jiàn)，完善民族自治地方的立法自治權(quán)。

（二）提高民族自治地方公眾參與立法的積極性

影響公眾參與立法積極性的因素包括主觀和客觀兩個(gè)方面，要提高民族自治地方公眾參與立法的積極性，需要從這兩個(gè)方面著手。

從主觀方面來(lái)講，就是要樹(shù)立和培養(yǎng)民族自治地方公眾參與立法的正確理念。一是要提高民族自治地方各民族公眾的立法參與意識(shí)。民族自治地方的各族人民作為本地方的主人，是享有法律賦予的自治權(quán)的真正的自治主體。行使立法自治權(quán)是他們的應(yīng)有之權(quán)。民族自治地方的各族民眾應(yīng)當(dāng)提高主人翁意識(shí)，增強(qiáng)自身的科學(xué)文化素質(zhì)和法律素養(yǎng)，自覺(jué)培養(yǎng)自治權(quán)利意識(shí)，樹(shù)立主動(dòng)、積極參與本地方各種立法的正確理念，主動(dòng)關(guān)注本民族自治地方社會(huì)建設(shè)中的立法活動(dòng)，特別是跟自身密切相關(guān)的立法活動(dòng)，充分利用各種科技手段和社會(huì)信息，探尋參與立法的途徑，以便能夠更加有效地參與到立法中，不斷提高立法參與意識(shí)與參與能力。二是要轉(zhuǎn)變自治機(jī)關(guān)的立法理念。民族自治地方的自治機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變立法理念，摒棄官本位思想，培養(yǎng)法治思維，要充分認(rèn)識(shí)公眾參與本地方立法是由國(guó)家性質(zhì)和法律本質(zhì)所決定的，尊重本民族自治地方立法中各民族公眾的主體地位和參與權(quán)利，樹(shù)立公眾參與與民主協(xié)商理念，促進(jìn)精英立法與公眾參與立法相互協(xié)調(diào)發(fā)展，使各民族公眾能夠更廣泛、更有序有效地參與本民族自治地方自治立法。

從客觀方面來(lái)看，一方面要大力促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！敖?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的客觀規(guī)律，決定了民族自治地方公眾參與立法的熱情和積極性要根植于參與主體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的良好狀況。提高民族自治地方各民族公眾立法參與的積極性，就必須先要促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。如此，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)必須要充分有效地行使其自治權(quán)，履行其法定職責(zé)，大力促進(jìn)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)的良好履行也是其中之義。③另一方面，要大力促進(jìn)民族自治地方公民社會(huì)的發(fā)展。民族自治地方普遍落后其他地方，其社會(huì)發(fā)展遠(yuǎn)未達(dá)到公民社會(huì)的地步，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。民族自治地方的各民族公眾以及自治機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地促進(jìn)公民社會(huì)的培育和發(fā)展。

（三）健全民族自治地方立法公眾參與的信息公開(kāi)和反饋機(jī)制

作為一種制度化的公眾參與，是指公共權(quán)力在立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽(tīng)取意見(jiàn)，并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。[3]（P.181）這一概念強(qiáng)調(diào)的是行為雙方的雙向溝通和協(xié)商對(duì)話。在這一行為過(guò)程中，既強(qiáng)調(diào)“公開(kāi)”，更注重“互動(dòng)”，而且，“互動(dòng)性”即雙方的信息溝通和協(xié)商對(duì)話是其中的核心要義。民族自治地方立法公眾參與的信息公開(kāi)和反饋機(jī)制，應(yīng)建立在民族自治地方的自治機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）與各民族群眾（參與主體）二者之間的雙向信息溝通和協(xié)商對(duì)話的基礎(chǔ)之上。自治機(jī)關(guān)向參與立法的公眾充分公開(kāi)各種相關(guān)立法信息，并從后者獲取立法意見(jiàn)信息，再通過(guò)立法信息反饋方式完成雙方之間的立法互動(dòng)。民族自治地方立法公眾參與的信息公開(kāi)和反饋機(jī)制，是聯(lián)動(dòng)立法機(jī)關(guān)與參與主體的基本橋梁，健全和完善這一機(jī)制，不但有利于增強(qiáng)參與主體的積極性，更有利于增強(qiáng)民族自治立法的合法性和合理性，使民族自治地方的自治機(jī)關(guān)更具權(quán)威性。這也將有利于民族區(qū)域自治權(quán)的充分有效行使，促進(jìn)民族區(qū)域自治制度的更好發(fā)展。

（四）拓展民族自治地方公眾參與立法的有效途徑

立法公眾參與的方式與參與效果有著直接的正相關(guān)關(guān)系。參與方式的不同決定公眾參與立法的廣度與深度的不一樣。良好的參與平臺(tái)能夠使公眾參與立法得到充分的展現(xiàn)，有利于公眾參與立法積極性和有效性的提高；相反，缺乏良好、有效的參與途徑，則不能全面發(fā)揮公眾的力量，甚至挫敗公眾參與立法的積極性和影響立法公眾參與的效果。因此，要完善民族自治地方立法公眾參與機(jī)制，必須拓寬公眾參與立法的有效途徑。

民族自治地方立法公眾參與的有效方式和途徑的拓展，可以從兩個(gè)方面考慮：

第一，內(nèi)生型立法公眾參與方式。這指的是，民族自治地方根據(jù)本地方的客觀情況和實(shí)際需求，依靠自治機(jī)關(guān)和各民族群眾的內(nèi)在力量，發(fā)掘與創(chuàng)新適合本地方的立法公眾參與的方式。這種方式類似但不同于浙江溫嶺的民主懇談式的公眾參與方式。盡管浙江溫嶺的民主懇談式參與方式在公眾參與的實(shí)踐中有著積極的意義，但在當(dāng)前法律規(guī)定范圍的框架下，這一試點(diǎn)能否得以有效推廣，還有待于國(guó)家法律的支持。[3]（P.191）相比較而言，民族自治地方的內(nèi)生型立法公眾參與方式則不會(huì)存在如此的問(wèn)題。根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方享有廣泛的自治權(quán)，包括立法自治權(quán)，當(dāng)然也就包括制定立法公眾參與方面的自治法規(guī)的立法自治權(quán)。如此，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)即可根據(jù)本地方的實(shí)際情況和需求，發(fā)動(dòng)各民族群眾，發(fā)掘和創(chuàng)新適合本民族自治地方的立法公眾參與方式。這對(duì)于解決當(dāng)前我國(guó)民族自治地方立法公眾參與方式多樣性不足、便捷性不夠，缺乏民族和區(qū)域特色的問(wèn)題，可起到很好的作用。并且，這一方式具有可復(fù)制性和可推廣性，任何民族自治地方都可通過(guò)行使立法自治權(quán)，創(chuàng)設(shè)適合自身的立法公眾參與方式。最重要的是，只要在不同國(guó)家憲法和法律相抵觸的情況下，民族自治地方自我發(fā)掘和創(chuàng)新出來(lái)的各種立法公眾參與方式，都將是合法和可行的。盡管這種內(nèi)生型立法公眾參與方式的創(chuàng)設(shè)，其實(shí)效性在很大程度上取決于民族自治地方的自治機(jī)關(guān)和各民族群眾，特別是前者自身的“造血能力”，但它至少避免了一般行政區(qū)域創(chuàng)設(shè)新的立法公眾參與方式時(shí)滿足“合法性”要求的麻煩。

第二，外生型立法公眾參與方式。公眾參與和協(xié)商民主理論產(chǎn)生于西方，在傳入中國(guó)后，很快就受到國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層的重視，并成為理論界熱衷探討的議題。無(wú)疑，這一理論在我國(guó)有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。那么，民族自治地方乃至國(guó)家層面在探索立法公眾參與的有效方式和途徑時(shí)，回歸到這一理論的西方原始出處，也應(yīng)是理所當(dāng)然的。鑒于此，民族自治地方的外生型立法公眾參與方式，應(yīng)指的是，民族自治地方為拓展本地方立法公眾參與的有效方式和途徑，充分學(xué)習(xí)、了解、甄別和借鑒西方國(guó)家的公眾參與的方法和技術(shù)，使之成為適合本地方的立法公眾參與方式。這是變外來(lái)立法資源為我所用的一種方式。外生型立法公眾參與方式，對(duì)民族自治地方的立法公眾參與的有效方式和途徑的拓展，有著積極而現(xiàn)實(shí)的意義。

注釋：

①如由孫志剛案引發(fā)的學(xué)者提起違憲審查建議，推動(dòng)國(guó)務(wù)院廢除了非法限制公民人身自由的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，進(jìn)而出臺(tái)《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

②有學(xué)者認(rèn)為，公民社會(huì)的存在，是有效的公眾參與所必須具備的制度條件。公民社會(huì)包括：經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立、自治的公民；有獨(dú)立理念的公共知識(shí)分子；有不完全被政府所控制的媒體；有草根非政府組織的存在。由于公眾是參與的主體，這些因素能增強(qiáng)公眾的能力，使之能與政府相互對(duì)話。否則，個(gè)體的、沒(méi)有組織的、沒(méi)有黏合性的群眾，不可能進(jìn)行有效的參與。公眾參與必須形成“有組織的聲音”。蔡定劍《民主是一種現(xiàn)代生活》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年1月版，第197-198頁(yè)。

③根據(jù)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第55條規(guī)定，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)是指“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的研究、制定和實(shí)施，從財(cái)政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面，幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)。”

參考文獻(xiàn)：

[1]閻銳.地方立法參與主體研究[M].上海：上海人民出版社，2014.

[2]姚小林.論地方立法民主化過(guò)程中的公眾參與[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（4）.

[3]蔡定劍.民主是一種現(xiàn)代生活[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

收稿日期：2016-07-11

責(zé)任編輯：許瑤麗