馬建新

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生深刻變化，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，農(nóng)民法治意識(shí)增強(qiáng)，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的環(huán)境發(fā)生了深刻變化。環(huán)境的變化帶來了一系列深層次的挑戰(zhàn)：農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍缺少優(yōu)秀群體支撐影響農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力，土地流轉(zhuǎn)問題考驗(yàn)農(nóng)村基層黨組織引領(lǐng)發(fā)展的能力，“三留守”人員的困境凸顯農(nóng)村基層黨組織服務(wù)功能薄弱，黨員教育管理機(jī)制滯后削弱了農(nóng)村基層黨組織的凝聚力，“村官”腐敗多發(fā)降低了農(nóng)村基層黨組織的公信力。面對(duì)環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)要把建設(shè)服務(wù)型黨組織作為目標(biāo)，不斷提升黨員干部隊(duì)伍素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織設(shè)置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的契合度，建立健全流動(dòng)黨員動(dòng)態(tài)教育管理服務(wù)機(jī)制，提高農(nóng)村黨員干部法治思維和依法辦事能力，加強(qiáng)農(nóng)村基層反腐倡廉建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村基層黨組織；農(nóng)村黨員干部

中圖分類號(hào)：D262文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）09-0012-06

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得了舉世矚目的成就。黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體立足形勢(shì)發(fā)展的要求，把推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)擺在了更加重要的位置?？焖侔l(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程使農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)環(huán)境發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨一系列新的挑戰(zhàn)。正視問題與挑戰(zhàn)，適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程要求加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，是一項(xiàng)迫切而重要的現(xiàn)實(shí)課題。

一、城鎮(zhèn)化帶來農(nóng)村基層黨組織建設(shè)環(huán)境的深刻變化

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和深入發(fā)展，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變遷，農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)環(huán)境發(fā)生了深刻變化。

1.農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移

改革開放之后，隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高，農(nóng)村出現(xiàn)了越來越多的富余勞動(dòng)力。同時(shí)，工業(yè)化的強(qiáng)力推進(jìn)，非公有制企業(yè)的異軍突起，服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)增多，各個(gè)行業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力需求不斷增加，為農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提供了廣闊的空間，我國出現(xiàn)了歷史上規(guī)?？涨暗膭趧?dòng)力從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，大量農(nóng)民開始向城鎮(zhèn)流動(dòng)。1978年—2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，人口城鎮(zhèn)化率在統(tǒng)計(jì)意義上已經(jīng)過半，正式進(jìn)入了城市主導(dǎo)型社會(huì)。①2015年，我國城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.7億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%。②根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020年》提出的目標(biāo)，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右。2016年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出：加快落實(shí)戶籍制度改革政策，鼓勵(lì)各地區(qū)進(jìn)一步放寬落戶條件；全面實(shí)行居住證制度，推進(jìn)居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口。為促進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，李克強(qiáng)總理在2016年《政府工作報(bào)告》中提出，今后一個(gè)時(shí)期，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問題，實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，完成約1億人居住的棚戶區(qū)和城中村改造，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。目前，各地正在積極推進(jìn)戶籍制度改革和居住證制度的雙落地，已經(jīng)有27個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)出臺(tái)了戶改實(shí)施意見，居住證制度各地也在抓緊制定具體實(shí)施辦法。

2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生深刻變化

一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展引發(fā)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變革。黨的十七大首次提出要“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”。十七屆三中全會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的方向和基本原則又作了進(jìn)一步明確的闡述。2016年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出：“鼓勵(lì)農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管?！雹劢陙?，土地流轉(zhuǎn)有了較大發(fā)展。另一方面，城鎮(zhèn)化有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有較高關(guān)聯(lián)度的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)作為資金、技術(shù)、信息的聚集地，具有為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供規(guī)范化服務(wù)的條件和便利。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營奠定了重要基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式機(jī)械化和適度規(guī)模經(jīng)營有力促進(jìn)了新興種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了生產(chǎn)大戶、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體、股份制企業(yè)、股份合作制企業(yè)等各種新經(jīng)濟(jì)組織。

3.農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)分化

在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，大量農(nóng)民開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)及其他副業(yè)興起，第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)民職業(yè)開始向多元化方向發(fā)展。勞動(dòng)方式和謀生手段的多樣化、收入差距拉大，使農(nóng)村不同利益群體迅速分化，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生變化。農(nóng)民隊(duì)伍出現(xiàn)明顯的階層分化，農(nóng)村社會(huì)群體結(jié)構(gòu)變得更加復(fù)雜。農(nóng)民內(nèi)部分化出“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、農(nóng)民工階層、雇工階層、農(nóng)村知識(shí)分子階層、個(gè)體勞動(dòng)者和個(gè)體工商戶階層、私營企業(yè)主階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層和農(nóng)村管理者階層”④等社會(huì)階層。鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，專業(yè)合作社組織、專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、群眾自治組織、社會(huì)化服務(wù)組織、非盈利組織等新社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)，構(gòu)成了農(nóng)村社會(huì)中一種重要力量。

4.農(nóng)民法治意識(shí)增強(qiáng)

改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依法治國方略的實(shí)施，極大地促進(jìn)了全社會(huì)法治意識(shí)的提高。城鎮(zhèn)化進(jìn)程使農(nóng)民投身市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以商品生產(chǎn)和交換的自由和平等為前提；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性和廣泛性要求有統(tǒng)一的制度化的規(guī)則作為公共的準(zhǔn)則。這些都促進(jìn)了廣大農(nóng)民契約觀念、權(quán)利觀念、平等觀念等法治理念的生成。黨的十五大強(qiáng)調(diào)依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，黨的十七大明確把基層民主政治制度列入了我國四大民主制度之一，黨的十八屆四中全會(huì)就全面推進(jìn)依法治國作出了總體部署，法治理念進(jìn)一步深入人心。城鎮(zhèn)人口集中，是現(xiàn)代文明的載體和精神文明建設(shè)的陣地，也是普法宣傳的陣地。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口流動(dòng)，外出務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民直接受到現(xiàn)代工業(yè)和城市文明的熏陶，開闊了視野，增長了見識(shí)，有助于樹立起與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的法治意識(shí)。目前，廣大農(nóng)民對(duì)基本的法律常識(shí)、對(duì)自身的權(quán)利義務(wù)、對(duì)解決糾紛的各種法律途徑都有一定的了解，法律意識(shí)和法治觀念不斷增強(qiáng)，學(xué)法、知法、守法、護(hù)法的意識(shí)與觀念正逐步形成。農(nóng)民以法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益的現(xiàn)象與事例明顯增多，依法履行義務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的自覺性不斷提高。endprint

二、新的環(huán)境下農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化全面推進(jìn)帶來的環(huán)境變化使農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨著一系列深層次的挑戰(zhàn)。

1.農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍缺少優(yōu)秀群體支撐，影響農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，大批有一定文化知識(shí)和技能、頭腦相對(duì)靈活的中青年農(nóng)民、農(nóng)民黨員進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)，“城鄉(xiāng)結(jié)合部的年輕人才、優(yōu)秀人才大量外流到中心城區(qū)去謀生創(chuàng)業(yè)”⑤，這使農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍缺少優(yōu)秀群體的支撐，影響了農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是部分村支部書記和村干部年齡偏大、文化程度偏低、思想觀念陳舊。據(jù)廣西賀州市的調(diào)查，全市村“兩委”干部50歲以上的占39.93%，任期超過10年的占32.68%。⑥由于年齡偏大，加上培訓(xùn)教育機(jī)會(huì)少、管理不到位等原因，一些基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子明顯存在政治不強(qiáng)、業(yè)務(wù)不精、技能不高和“雙帶”能力軟化等問題，僅僅滿足于守?cái)傋?，工作的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性嚴(yán)重不足；相當(dāng)多地方的村干部存在著“三難”現(xiàn)象，即難選、難干、難管，一些地方的村支部、領(lǐng)導(dǎo)班子不調(diào)整不行，調(diào)整又沒有合適人選。二是農(nóng)村黨員隊(duì)伍后繼乏人。在城鎮(zhèn)化過程中，隨著生產(chǎn)方式和分配方式的變化，農(nóng)民的價(jià)值觀念也相應(yīng)發(fā)生變化。黨員稱號(hào)作為衡量一個(gè)人的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不再像過去那樣受人重視和尊重，而富裕程度作為衡量一個(gè)人的價(jià)值尺度受到農(nóng)民的普遍認(rèn)同。相當(dāng)多的中青年農(nóng)民認(rèn)為入黨“政治上沒盼頭，經(jīng)濟(jì)上沒甜頭”，不僅給個(gè)人和家庭帶不來什么好處，相反，還得繳納黨費(fèi)，承擔(dān)各種責(zé)任和義務(wù)，受組織紀(jì)律的約束，既失去了自由，又耽誤外出掙錢，對(duì)入黨態(tài)度不積極。

2.土地流轉(zhuǎn)等問題考驗(yàn)農(nóng)村基層黨組織引領(lǐng)發(fā)展的能力

“發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)，是解決中國所有問題的關(guān)鍵。”⑦農(nóng)村基層黨組織要把黨建工作與推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程緊密結(jié)合起來，把發(fā)展作為第一位的任務(wù)，用發(fā)展績(jī)效來檢驗(yàn)黨建工作成效。土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村發(fā)展面臨的突出問題，它關(guān)系農(nóng)村甚至整個(gè)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定，必須與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，既要保住18億畝耕地紅線，更要保護(hù)農(nóng)民利益，不能搞強(qiáng)迫命令、一刀切。國務(wù)院發(fā)展研究中心2013年的一項(xiàng)研究顯示，有多達(dá)75%的受訪農(nóng)村戶籍流動(dòng)人員表示，雖然愿意在城市長期居住，但卻不愿意因成為市民而喪失農(nóng)村的承包地。⑧由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)民權(quán)利結(jié)構(gòu)失衡，從而引發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)一些問題，如一些地方土地流轉(zhuǎn)帶有顯著的行政強(qiáng)制色彩，嚴(yán)重侵蝕農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)利益；有些地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頻率過快，土地流轉(zhuǎn)過程紊亂，引發(fā)農(nóng)戶土地經(jīng)營行為短期化，出現(xiàn)“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象。這些問題的存在考驗(yàn)著農(nóng)村基層黨組織引領(lǐng)發(fā)展的能力，要求農(nóng)村基層黨組織要充分發(fā)揮橋梁紐帶作用，做好群眾與政府之間的溝通銜接工作，維護(hù)好農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局；要尊重農(nóng)民意愿，正確運(yùn)用法律和政策，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)；要科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。

3.“三留守”人員困境凸顯農(nóng)村基層黨組織服務(wù)功能亟待強(qiáng)化

城鎮(zhèn)化不僅僅是物的城鎮(zhèn)化，更重要的是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的發(fā)展終究要依靠人、為了人，以人為核心才是城市建設(shè)與發(fā)展的本質(zhì)，解決好人的問題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。由于青壯勞力和較富裕的家庭是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和流出的主體，因而留下的大都是老人、婦女、兒童。農(nóng)村留守人員數(shù)量大、分布廣，在生活、生產(chǎn)、教育、安全、情感等方面還存在不少困難和問題。加上現(xiàn)階段的人口城鎮(zhèn)化在很大程度上仍然不夠成熟和穩(wěn)定，大量轉(zhuǎn)移人口社會(huì)身份模糊，存在著“遷而不轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，不僅容易導(dǎo)致貧富差距的擴(kuò)大與城市貧民窟的出現(xiàn)，也進(jìn)一步加劇了農(nóng)村留守人員的社會(huì)問題。以留守兒童為例，據(jù)全國婦聯(lián)兒童工作部2013年調(diào)查顯示，留守兒童主要集中在四川、河南、安徽、湖南等勞務(wù)輸出大省，農(nóng)村留守兒童“占全國兒童的21.88%”⑨，平均每5名兒童中就有1名農(nóng)村留守兒童。中國青少年研究中心2014年組織實(shí)施了“全國農(nóng)村留守兒童狀況調(diào)查”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村留守兒童存在9個(gè)突出問題，包括留守兒童遭受意外傷害的比例較高，比非留守兒童高7.9%；學(xué)業(yè)表現(xiàn)較差、學(xué)習(xí)興趣不足；社會(huì)支持較弱、情感缺失、心理健康問題比較突出、易受不良團(tuán)伙影響等。留守老人和留守婦女同樣人員數(shù)量大，留守老人“老無所依”，留守婦女的情感問題近年來也日益引起社會(huì)關(guān)注。服務(wù)群眾、凝聚人心是農(nóng)村基層黨組織的重要功能。但在一些地方，基層黨組織可以控制和支配的經(jīng)濟(jì)與政治資源在逐步減少，農(nóng)村公共品和公共服務(wù)供給相對(duì)不足，一些農(nóng)村基層黨組織存在著不愿服務(wù)、不會(huì)服務(wù)、不能服務(wù)的問題，公共服務(wù)能力薄弱。

4.黨員教育管理機(jī)制滯后削弱著農(nóng)村基層黨組織的凝聚力

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力在產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)移和地區(qū)間流動(dòng)越來越頻繁，離土離鄉(xiāng)、經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民越來越多，農(nóng)民黨員也作為農(nóng)民大軍的一部分流動(dòng)起來，這就帶動(dòng)了黨員從業(yè)的流動(dòng)性，形成了黨員分布狀況的多樣化。截至2015年年底，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為8875.8萬名，其中農(nóng)牧漁民黨員2602.5萬名。2015年，發(fā)展農(nóng)牧漁民黨員34.8萬名，其中外出務(wù)工經(jīng)商人員1.4萬名。⑩大量農(nóng)村居民黨員流入城市給黨員的教育管理帶來了較大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組按地域分塊設(shè)置村黨組織的傳統(tǒng)模式，使黨組織、黨員處于自我封閉和人為分割狀態(tài)，難以適應(yīng)跨村、跨組、跨地域、跨行業(yè)、跨所有制優(yōu)化配置各類組織要素和生產(chǎn)要素的需要。而新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織性質(zhì)上具有社會(huì)性，運(yùn)行上具有獨(dú)立性，隸屬關(guān)系難明確，在黨組織的建立、活動(dòng)開展的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)上有一定難度，黨建工作存在薄弱環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)為組織覆蓋和工作覆蓋存在“缺位”現(xiàn)象。上述情況使黨員教育管理機(jī)制滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，削弱了農(nóng)村基層黨組織的凝聚力。部分黨員常年在外打工，游離于黨組織之外。黨員不能及時(shí)接受黨組織的教育管理，集體意識(shí)淡化；以地域劃分黨組織，不分職業(yè)、年齡而同一化地進(jìn)行組織活動(dòng)，在客觀上制約了黨員的個(gè)性化發(fā)展。所有這些，都使得黨組織的凝聚力日漸削弱。endprint

5.“村官”腐敗多發(fā)，嚴(yán)重降低了農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)民群眾中的公信力

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，一些城中村、城郊村的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)不斷增加，在給農(nóng)民帶來巨大利益的同時(shí)，也給部分農(nóng)村黨員干部提供了很大的腐敗空間和機(jī)會(huì)。伴隨著征地拆遷補(bǔ)償、“城中村”改造、項(xiàng)目開發(fā)與建設(shè)，由于管理制度的缺失和法制觀念的淡薄，個(gè)別黨員干部為了謀取私利、從中漁利而不惜與民爭(zhēng)利、肆意損害群眾利益。以土地為代表的資產(chǎn)、資源正在成為巧取豪奪的對(duì)象；部分農(nóng)村基層黨員干部與開發(fā)商沆瀣一氣，賤價(jià)出賣集體資產(chǎn)，侵占、挪用補(bǔ)償資金；個(gè)別農(nóng)村黨員干部甚至以個(gè)人名義注冊(cè)成立開發(fā)公司，將村集體的利益轉(zhuǎn)化為個(gè)人的利益。近年來，農(nóng)村的腐敗案件呈現(xiàn)出金額越來越大、人數(shù)越來越多、監(jiān)管越來越難等特點(diǎn)。2014年1至11月，全國檢察機(jī)關(guān)共查辦發(fā)生在“三農(nóng)”、專項(xiàng)資金管理使用、社會(huì)保障、扶貧救災(zāi)、教育科研等領(lǐng)域的貪污賄賂犯罪案件17601件23443人，其中，“鎮(zhèn)鄉(xiāng)村干部發(fā)案較多，共查辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和農(nóng)村基層組織工作人員10593人，占45.2%”B11。2015年，中央紀(jì)委召開的反映群眾身邊“四風(fēng)”和腐敗問題線索督辦協(xié)調(diào)會(huì)“共部署89條‘村官腐敗問題線索的督辦工作，內(nèi)容多集中在土地征收流轉(zhuǎn)、‘三資管理、惠農(nóng)補(bǔ)貼、扶貧救濟(jì)、低保資金管理使用等方面”B12。部分農(nóng)村基層黨員干部的腐敗行為嚴(yán)重降低了農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)民群眾中的公信力，導(dǎo)致在一些地方農(nóng)村黨群干群關(guān)系緊張，一些黨員干部說話沒人聽、辦事沒人跟。

三、對(duì)策與建議

改革開放以來，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)取得了顯著成效。同時(shí)，也要清醒看到城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)村基層黨組織建設(shè)面臨的一系列新挑戰(zhàn)。我們必須正視問題與挑戰(zhàn)，不斷探索新途徑、新方法。

1.明確功能定位，建設(shè)服務(wù)型黨組織

黨的十八大提出要充分發(fā)揮基層黨組織推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用，以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，從而為農(nóng)村基層黨組織的功能定位明確了方向。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村基層黨組織功能定位要由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)服務(wù)型黨組織。一要牢固樹立以人為本理念?；鶎狱h組織的主體是黨員，服務(wù)對(duì)象是人民群眾，這就要求基層黨的建設(shè)必須始終堅(jiān)持以人為本。只有尊重黨員的主體地位，維護(hù)黨員的正當(dāng)權(quán)益，才能不斷增強(qiáng)黨組織的凝聚力和黨員的歸屬感；只有始終把最廣大人民的根本利益作為基層組織工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著眼于促進(jìn)人的全面發(fā)展，更好地尊重人、理解人、關(guān)心人、愛護(hù)人，才能贏得群眾的信任。二要始終把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)。把發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入作為重要職責(zé)，用發(fā)展績(jī)效來檢驗(yàn)黨建工作成效。以改善民生為著力點(diǎn)，緊緊圍繞農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，在就業(yè)增收、技術(shù)服務(wù)、美化環(huán)境、教育醫(yī)療、扶貧助困等方面，積極發(fā)揮服務(wù)功能。三要適應(yīng)群眾日益多元化的需求，創(chuàng)新服務(wù)載體。推廣建立農(nóng)村社區(qū)“一站式”服務(wù)中心，探索建立黨員社工服務(wù)平臺(tái)。四要構(gòu)建科學(xué)合理的服務(wù)格局。建立健全黨代表聯(lián)系黨員服務(wù)群眾制度，廣泛開展以黨員為骨干的各類志愿服務(wù)，充分發(fā)揮群眾組織服務(wù)作用，引導(dǎo)群眾參與服務(wù)，形成以黨組織為核心、全社會(huì)共同參與的服務(wù)格局。

2.不斷提升黨員干部隊(duì)伍素質(zhì)

首先，積極改變農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍后繼乏人的嚴(yán)峻局面。要高度重視黨員發(fā)展工作，從根本上解決農(nóng)村入黨積極分子數(shù)量下降問題。進(jìn)一步解放思想，把那些具有一定特長的“致富帶頭人”“科技帶頭人”和“經(jīng)濟(jì)能人”作為培養(yǎng)重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)回鄉(xiāng)高校高職畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人的培養(yǎng)，深化他們對(duì)黨的認(rèn)識(shí)。拓寬農(nóng)村基層干部隊(duì)伍來源。采取“兩推一選”的辦法，選拔村黨支部書記；采取“派、調(diào)、引、選、培”等方法，多層面、多渠道地拓寬選人用人的視野；深化實(shí)施“大學(xué)生村官”計(jì)劃，不僅要解決農(nóng)村基層干部年齡老化、后繼乏人的問題，還要努力使大學(xué)生村干部“下得去、待得住、干得好、流得動(dòng)”，加強(qiáng)跟蹤培養(yǎng)，完善政策措施，鼓勵(lì)大學(xué)生村干部帶頭創(chuàng)業(yè)。繼續(xù)加強(qiáng)選派機(jī)關(guān)黨員干部到農(nóng)村擔(dān)任村黨支部“第一書記”的工作力度，擴(kuò)大規(guī)模，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，講求實(shí)效。其次，加大教育培訓(xùn)力度，提高農(nóng)村黨員干部素質(zhì)。健全讓黨員經(jīng)常受教育的長效機(jī)制，著力開展以解決問題為導(dǎo)向、有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的教育培訓(xùn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民收入的需要，堅(jiān)持對(duì)基層干部和黨員實(shí)行分類培訓(xùn)。大力推進(jìn)農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，充分發(fā)揮遠(yuǎn)程教育的優(yōu)勢(shì)，建立以針對(duì)性、實(shí)用性、開放式為重點(diǎn)的教育培訓(xùn)機(jī)制。

3.進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織設(shè)置形式與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的契合度

城鎮(zhèn)化使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻變革，農(nóng)村基層黨組織的設(shè)置形式要適應(yīng)這種變革，進(jìn)一步契合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求把城鄉(xiāng)黨建工作作為一個(gè)整體來對(duì)待，打破行政區(qū)劃、所有制和城鄉(xiāng)界限，整合組織資源，創(chuàng)新組織設(shè)置形式。一是根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)、村莊整治、土地整理的發(fā)展需要，建立多種形式的聯(lián)合黨組織。打破原來按行政村設(shè)置黨支部的傳統(tǒng)方式，跨地域設(shè)置黨支部，使強(qiáng)村帶弱村，富村帶窮村；突破行業(yè)界限，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村級(jí)骨干企業(yè)黨組織與行政村黨支部合并聯(lián)建，由企業(yè)黨員廠長兼任村黨支部（總支、黨委）書記，在組織上村企實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是根據(jù)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)組織形式發(fā)生變化的新形勢(shì)，積極探索把黨組織建立在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈、行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和專業(yè)園區(qū)上，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理配置和優(yōu)化組合。三是健全農(nóng)村社區(qū)黨組織體系。明確農(nóng)村社區(qū)黨組織是農(nóng)村社區(qū)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，在上級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)功能，管理社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)組織；堅(jiān)持“一社區(qū)一總支”的原則，做到農(nóng)村社區(qū)黨組織與社區(qū)建制同步設(shè)置；借鑒城市社區(qū)“網(wǎng)格化”管理經(jīng)驗(yàn)，努力建立一個(gè)能覆蓋各個(gè)層面黨員的管理網(wǎng)絡(luò)體系。

4.建立健全流動(dòng)黨員動(dòng)態(tài)教育管理服務(wù)機(jī)制

近年來，針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村黨員流動(dòng)性增強(qiáng)給農(nóng)村基層黨建工作帶來的新課題，許多地方對(duì)流動(dòng)黨員的教育管理服務(wù)進(jìn)行了探索，如河南省各地依托駐外辦事處、服務(wù)機(jī)構(gòu)以及商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，在外出務(wù)工黨員相對(duì)集中的北京、上海、廣州、深圳等30多個(gè)城市建立了1507個(gè)黨組織，把58%的外出流動(dòng)黨員納入了黨組織管理。進(jìn)一步做好農(nóng)民工流動(dòng)黨員教育管理工作，要緊密聯(lián)系社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和流動(dòng)黨員隊(duì)伍的實(shí)際，從有利于黨員合理流動(dòng)、有利于黨組織管理、有利于流動(dòng)黨員發(fā)揮作用出發(fā)，建立健全農(nóng)民工流動(dòng)黨員城鄉(xiāng)一體動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。要突破原有的工作模式和工作理念，樹立農(nóng)民工黨員是“社會(huì)人”的新觀念，使黨員教育管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步，把部門管理與社會(huì)化管理結(jié)合起來，建立健全社會(huì)化的管理體制，動(dòng)員全社會(huì)力量加強(qiáng)教育管理。健全城鄉(xiāng)一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動(dòng)黨員教育管理服務(wù)工作制度，明確劃分流出地和流入地黨組織的管理職責(zé)。充分發(fā)揮流出地、流入地、工作單位和中間組織的作用，形成多向互動(dòng)、有機(jī)銜接、共同負(fù)責(zé)的雙向共管機(jī)制。要探索信息化條件下的黨員管理方式，對(duì)農(nóng)村黨員逐一進(jìn)行信息采集，建立完善黨員信息庫，運(yùn)用信息化手段探索建立動(dòng)態(tài)管理、跟蹤服務(wù)的黨員管理信息庫、黨員教育平臺(tái)。endprint

5.提高農(nóng)村黨員干部法治思維和依法辦事能力

黨的十八屆四中全會(huì)要求黨員干部要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)必須著力提高農(nóng)村黨員干部的法治思維和依法辦事能力。一要增強(qiáng)農(nóng)村基層黨員干部的法治觀念和為民用權(quán)意識(shí)。牢固樹立依法辦事的觀念，確立“法”高于“權(quán)”的認(rèn)識(shí)，形成制度思維、規(guī)則思維、權(quán)利思維、責(zé)任思維。樹立正確的權(quán)力觀，充分認(rèn)識(shí)到權(quán)力是人民賦予的，只能用來為人民服務(wù)。二要增強(qiáng)農(nóng)村基層黨員干部的依法辦事能力。嚴(yán)格依法辦事，自覺在法律范圍內(nèi)行使職權(quán)；黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用主要通過提出議案和建議、黨員代表在村代會(huì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用來體現(xiàn)；村級(jí)重大事務(wù)、與農(nóng)民群眾切身利益相關(guān)的事項(xiàng)，都要按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行。在處理矛盾和糾紛上，注意采用民主方式和法律手段。三要強(qiáng)化制度保障。進(jìn)一步健全和落實(shí)民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督制度，使農(nóng)民群眾真正參與管理和決策，使權(quán)力的運(yùn)行處于群眾的監(jiān)督之下；把法治建設(shè)成效納入農(nóng)村基層黨組織的考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察農(nóng)村基層黨員干部的重要內(nèi)容。

6.加強(qiáng)農(nóng)村基層反腐倡廉建設(shè)

農(nóng)村基層黨組織干部的一言一行都直接影響著黨在群眾心中的形象和地位。在農(nóng)村基層開展反腐倡廉建設(shè)關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，關(guān)系全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是黨的建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織反腐倡廉建設(shè)要從黨的建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局著眼，注重從源頭上防治腐敗。一要筑牢農(nóng)村基層黨員干部拒腐防變的思想道德防線。深入開展反腐倡廉教育，大力推進(jìn)廉政文化進(jìn)農(nóng)村，把反腐倡廉教育納入農(nóng)村基層黨員干部教育培訓(xùn)總體規(guī)劃，教育黨員干部樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀；加大對(duì)優(yōu)秀農(nóng)村基層干部的宣傳力度，大力弘揚(yáng)勤政為民、廉潔奉公的良好風(fēng)尚，大力營造“以廉為榮，以貪為恥”的社會(huì)氛圍。二要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)。以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為重點(diǎn)，建立健全農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)制度體系，推進(jìn)村務(wù)公開，用制度約束黨員干部行為，用制度規(guī)范各項(xiàng)管理工作。

注釋

①趙崢、劉濤：《著力推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型》，人民網(wǎng)，http：//theory.people.com.cn/n/2014/1226/c83865-26282721.html，2014年12月26日。

②趙展慧：《我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1%》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年1月31日。

③李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年3月18日。

④龔維斌：《我國農(nóng)民群體的分化及其走向》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。

⑤萬銀鋒：《城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建：特點(diǎn)、困境與路徑》，《中州學(xué)刊》2016年第1期。

⑥趙德明：《強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的政治引領(lǐng)作用》，《當(dāng)代廣西》2015年第4期。

⑦習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月2日。

⑧陳冬生：《農(nóng)村基層黨組織在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化中的作用》，《理論視野》2015年第5期。

⑨蘇婷：《留守兒童，拿什么關(guān)愛你？》，《中國教育報(bào)》2014年5月27日。

⑩張然：《中國共產(chǎn)黨黨員截至2015年底總數(shù)達(dá)8875.8萬名》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-07/01/c_129105915.htm，2016年7月1日。

B11彭波：《去年查辦貪賄犯罪2萬余人》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月2日。

B12楊巨帥：《履責(zé)挺紀(jì)治“蠅貪”》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http：//fanfu.people.com.cn/n/2015/1019/c64371-27713202.html，2015年10月19日。endprint