徐美銀

摘 要：我國農(nóng)村土地增值收益分配存在比例不合理、土地價值不能充分實現(xiàn)、管制過度造成效率損失、土地發(fā)展權(quán)缺失、農(nóng)民土地權(quán)益得不到充分保障、分配觀念偏差等問題。共享發(fā)展理念與農(nóng)村土地增值收益分配之間存在著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，需要以共享發(fā)展理念指導(dǎo)農(nóng)村土地增值收益分配制度改革，樹立“漲價歸民、地利共享”的觀念，合理設(shè)計農(nóng)村土地增值收益共享分配機(jī)制；改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民家庭完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，保證農(nóng)民公平分享土地增值收益；建立健全農(nóng)村土地法律體系，依法保障農(nóng)民和農(nóng)村集體等產(chǎn)權(quán)主體的土地增值收益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地增值收益；共享發(fā)展；分配制度

中圖分類號：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）09-0033-06

長期以來，我國農(nóng)村土地增值收益分配問題一直沒有得到很好解決，成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村進(jìn)步的重要因素，引起了決策部門和社會各界的普遍關(guān)注。在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，需要盡快合理設(shè)計農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制，保證土地增值收益能夠為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供重要的資本支持。黨的十八大報告明確提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。黨的十八屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。2015年11月中共中央、國務(wù)院《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。由此可見，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，中央已經(jīng)充分認(rèn)識到改革農(nóng)村土地增值收益分配制度的重要性和緊迫性，也為農(nóng)村土地增值收益分配制度改革指明了方向。

黨的十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)，堅持共享發(fā)展，堅持發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。共享發(fā)展理念與農(nóng)村土地增值收益分配之間存在著密切的關(guān)聯(lián)性，一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的有效分割，決定了相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)該共享土地增值收益，農(nóng)村土地增值收益需要在國家、地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民家庭和開發(fā)企業(yè)之間合理分配；另一方面，只有合理分配農(nóng)村土地增值收益，才能提高相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體的積極性，有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，增加農(nóng)村土地增值收益，最終真正實現(xiàn)共享發(fā)展。因此，在“十三五”時期，需要在共享理念下改革農(nóng)村土地增值收益分配制度，保證土地增值收益在相關(guān)主體之間合理分配，逐步提高農(nóng)民個人的收益分配比例，使土地增值收益成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要資本。

一、我國農(nóng)村土地增值收益分配存在的主要問題

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定模糊，土地增值收益分配不合理

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在著多方面的模糊之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。其一，正式規(guī)則的“有意模糊性”。我國農(nóng)村土地制度涉及眾多的利益相關(guān)者，在分權(quán)化背景下，為了給地方政府自主決策留下空間，中央在正式規(guī)則方面可能會有意模糊化。中國農(nóng)村改革取得成功的關(guān)鍵在于中央政府經(jīng)常將本該成綱成條、沒有任何歧義的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度隱藏在模棱兩可的迷霧之中，即有意的制度模糊性（Ho，2005）。①從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看，在土地所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等方面，正式規(guī)則都存在有意模糊性。其二，產(chǎn)權(quán)界定方面的“公共域”。產(chǎn)權(quán)理論指出，產(chǎn)權(quán)界定不可能完全清晰，會存在一定的“公共域”，即產(chǎn)權(quán)的模糊區(qū)域。②我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在著多方面的公共域。其三，漸進(jìn)式實施特征下的模糊性。我國漸進(jìn)式改革邏輯決定了農(nóng)村土地制度的漸進(jìn)性實施特征，即在保證大方向一致的前提下，實施進(jìn)度可以逐步推進(jìn)，并允許地方政府根據(jù)實際情況調(diào)整實施進(jìn)度。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定方面的模糊性，導(dǎo)致土地增值收益分配過程中存在著明顯的動態(tài)博弈關(guān)系，由于利益主體所處的博弈地位存在差異，最終導(dǎo)致土地增值收益分配不合理，政府利用自身的行政權(quán)力優(yōu)勢獲取了大部分收益，用地企業(yè)則利用自身的談判優(yōu)勢地位獲取了可觀收益，農(nóng)民處于博弈弱勢地位只能得到小部分收益。據(jù)有關(guān)實地調(diào)研結(jié)果表明，被征土地收益分配比例，地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農(nóng)民僅占5%—10%。③

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整，土地價值不能得到充分實現(xiàn)

我國農(nóng)村土地制度改革是漸進(jìn)式實施的，基本安排是將土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分開，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民家庭依法承包經(jīng)營土地。在農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)方面，其內(nèi)涵是逐步增加的，從最初的土地占有權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途使用權(quán)，到后來的農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)及其收益權(quán)、土地被征用以后的低價補(bǔ)償權(quán)。應(yīng)該說，這種農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)漸進(jìn)式實施特征既符合產(chǎn)權(quán)演化的基本規(guī)律，也適應(yīng)我國漸進(jìn)式改革戰(zhàn)略，能夠在減少交易費用的前提下順利推進(jìn)改革，總體上取得了良好的制度績效。然而，漸進(jìn)式實施方式也導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整，突出表現(xiàn)在農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)、抵押擔(dān)保權(quán)、土地增值收益分配權(quán)等方面，致使土地的財產(chǎn)價值不能得到充分實現(xiàn)。究其原因，一方面是由于制度變遷動力不足，農(nóng)民雖然數(shù)量眾多，但一致行動力不夠，不能在制度博弈中獲得有利于自身的均衡結(jié)果；另一方面是由于既得利益者的抵制。在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，農(nóng)民已經(jīng)不滿足于土地的生產(chǎn)性價值、保障性價值，而對土地的財產(chǎn)性價值、增值性價值提出了迫切要求。但是，這些新的、合理的土地價值需求在現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)安排下卻不能充分實現(xiàn)，存在著農(nóng)民制度需求與實際制度供給之間的內(nèi)在張力。

（三）對農(nóng)村土地實行多重管制，造成效率損失

在城鄉(xiāng)分治的二元體制下，政府對農(nóng)村土地實行了所有制管制、用途管制和規(guī)劃管制。④這些管制措施雖然在一定制度環(huán)境下發(fā)揮了支持國家城鎮(zhèn)化建設(shè)、保護(hù)耕地、防止農(nóng)地過度非農(nóng)化等作用，但卻造成了較大的效率損失。其一，農(nóng)村土地所有制管制規(guī)定城鎮(zhèn)土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，兩者在權(quán)利內(nèi)涵上存在很大差別，國家所有土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度遠(yuǎn)高于集體所有土地，相應(yīng)地，集體土地與國有土地不能實現(xiàn)同地、同權(quán)、同價，存在明顯的價值歧視，人為抑制了集體土地的價值實現(xiàn)程度，對農(nóng)民家庭的土地權(quán)益造成了侵害。其二，嚴(yán)格的農(nóng)村土地用途管制通過劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。由于政府壟斷了農(nóng)地非農(nóng)化過程中的征地權(quán)，加之征地制度本身存在缺陷，最終導(dǎo)致農(nóng)村集體和農(nóng)戶家庭不能合理獲取土地轉(zhuǎn)用過程中的合理收益，也導(dǎo)致地方政府濫用土地征用權(quán)隨意擴(kuò)大土地征用面積獲取土地增值收益。其三，地方城市政府利用土地規(guī)劃權(quán)力，通過行政區(qū)劃調(diào)整和城市規(guī)劃修編等渠道來擴(kuò)展城市發(fā)展空間，將原本屬于農(nóng)村集體的土地轉(zhuǎn)化為國有城市土地，人為地推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，卻造成農(nóng)村版圖縮小、農(nóng)業(yè)發(fā)展空間受限、農(nóng)民土地價值減少等問題。endprint

（四）沒有明確建立土地發(fā)展權(quán)制度，農(nóng)村土地征收存在著土地發(fā)展權(quán)缺失

土地發(fā)展權(quán)是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，是對土地進(jìn)行再開發(fā)的權(quán)利。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的來源及其法律屬性，學(xué)界至今仍然存在爭論，有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的一種派生權(quán)利⑤，有的學(xué)者則認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)與國家土地管制直接相關(guān)⑥。相應(yīng)地，在農(nóng)村土地用途改變所產(chǎn)生的發(fā)展增值收益分配方面，也存在著“漲價歸公論”和“漲價歸農(nóng)論”等不同觀點。實際上，我國還沒有明確建立起土地發(fā)展權(quán)制度，在農(nóng)村土地征收過程中存在著明顯的土地發(fā)展權(quán)缺失。其一，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償不到位。在農(nóng)地征收補(bǔ)償方面，以往的所有法律規(guī)定都堅持一個原則，即按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，就導(dǎo)致農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，沒有考慮土地發(fā)展權(quán)對價，這在快速城鎮(zhèn)化、大量農(nóng)地非農(nóng)化背景下，是極不合理的。其二，土地征收程序不合理。雖然現(xiàn)有法律規(guī)定了土地征收的申請、審批、公告、實施等程序，但在實際運行中，作為土地發(fā)展權(quán)重要主體的農(nóng)民，并沒有真正獲得廣泛的參與權(quán)、知情權(quán)等，實際上被排除在土地再開發(fā)的決策之外。其三，土地征收機(jī)制不健全。以往的農(nóng)村土地征收機(jī)制具有強(qiáng)烈的行政命令色彩，在征地計劃、征地程序、征地補(bǔ)償?shù)确矫?，行政?quán)力都發(fā)揮著重要作用，沒有充分引入市場機(jī)制，讓農(nóng)民、農(nóng)村集體等土地發(fā)展權(quán)主體通過平等談判參與土地征收決策、公平分享土地發(fā)展增值收益。

（五）法律制度不健全，農(nóng)民土地權(quán)益得不到充分保障

目前，我國農(nóng)村土地的法律制度和政策規(guī)定還不夠健全，對農(nóng)民家庭正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益保障不力。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化背景下，許多農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，迫切需要合理處置土地，充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，為市民化提供必要的資本支持。然而，迄今為止，我國在法律政策方面還沒有對農(nóng)民土地退出作出明確、合理規(guī)定，仍然沿襲了原有的、不盡合理的法律規(guī)定。按照現(xiàn)行法律，土地承包經(jīng)營權(quán)退出途徑主要有兩個：一是無償自愿交回?！掇r(nóng)村土地承包法》第29條規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方，但不得再要求承包土地。自愿交回承包地，農(nóng)戶不會得到補(bǔ)償。顯然，在土地價值逐步顯現(xiàn)化的背景下，理性的農(nóng)戶大多不會選擇自愿交回承包地。二是有償轉(zhuǎn)讓?！掇r(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶。2014年中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》也明確提出，鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地雖然可以依法得到一定的流轉(zhuǎn)收益，但是由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化程度不高，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格不高，沒有充分體現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，最終大部分農(nóng)戶選擇以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)土地，而不會選擇轉(zhuǎn)讓土地。顯然，以上兩種承包地退出途徑，沒有充分體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，沒有充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，需要通過頂層設(shè)計，建立合理的土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制。

（六）土地增值收益分配觀念存在偏差，增值收益分配缺乏規(guī)制

在土地增值收益分配方面，主導(dǎo)性的觀點是“漲價歸公”論，認(rèn)為土地增值收益應(yīng)該全部或者絕大多數(shù)歸國家和政府所有。實踐中，政府壟斷了土地征收權(quán)和增值收益分配權(quán)。最早提出土地“漲價歸公”論的美國政治家亨利·喬治認(rèn)為，土地價值提高是全社會共同努力的結(jié)果，土地增值應(yīng)該歸全社會所有。孫中山先生也主張土地“漲價歸公”，實行“平均地權(quán)”。然而，我國現(xiàn)階段在土地增值收益分配方面堅持和實施的“漲價歸公”論卻與亨利·喬治的理論初衷不同，也沒有完全貫徹孫中山先生提出的“漲價歸公”主張。一是對“公”的理解發(fā)生了偏差。亨利·喬治、孫中山先生提出“漲價歸公”，實質(zhì)上是主張土地增值收益由全社會共享，避免由土地所有者獨享。但是，我國土地增值收益分配實際上是“漲價歸政府”，政府壟斷了絕大部分土地增值收益。二是誤讀了“漲價歸公”的真正內(nèi)涵。亨利·喬治和孫中山先生提出，國家通過土地增值稅形式獲取一定的土地增值收益，用于社會福利事業(yè)，實現(xiàn)“地利共享”“地利民享”。然而，我國土地增值收益實際上成了地方政府“土地財政”的重要來源。從2008年開始，土地出讓收益一半以上用于城市建設(shè)，只有不足30%部分用于公共事業(yè)。⑦

二、以共享發(fā)展理念指導(dǎo)農(nóng)村土地增值收益分配制度改革

（一）樹立“漲價歸民、地利共享”的觀念，合理設(shè)計農(nóng)村土地增值收益共享分配機(jī)制

1.樹立“漲價歸民、地利共享”的觀念

農(nóng)村土地增值收益實質(zhì)上來源于全社會的共同努力，因此，農(nóng)村土地增值收益應(yīng)該由全體公民共同分享，實現(xiàn)“漲價歸民、地利共享”。一方面，要正確理解“漲價歸公”的本質(zhì)內(nèi)涵?！皾q價歸公”的本質(zhì)內(nèi)涵應(yīng)該是土地增值收益真正由全社會共享，用于增進(jìn)社會福利，即實現(xiàn)“漲價歸民”。喬治·亨利提出“漲價歸公”，設(shè)想政府通過征收土地增值稅獲得土地增值收益并用于改善社會福利；孫中山先生提出的“平均地權(quán)”思想，最終目標(biāo)是讓社會大眾公平分享土地增值收益及社會發(fā)展成果。在實踐中，多數(shù)國家或地區(qū)對土地增值收益普遍采取“公私兼顧”的分配方式，并且發(fā)展出一套利用土地增值收益進(jìn)行城市建設(shè)和公共物品提供的政策工具，即在法定規(guī)劃下，將土地所有者的土地分為三部分，一部分用于公共物品的提供，一部分用于溢價從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一部分由土地所有者從城市更新和土地價值提升中受益。⑧另一方面，要結(jié)合我國實際，真正實現(xiàn)“漲價歸民”。當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，中央明確提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村土地增值收益分配應(yīng)充分照顧農(nóng)民利益，保證土地增值收益真正用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、更新農(nóng)村面貌，使農(nóng)村土地增值收益成為推動新型城鎮(zhèn)化、有序?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要支持資本。

2.合理設(shè)計農(nóng)村土地增值收益共享分配機(jī)制

黨的十八大以來，中央多次提出，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。我國農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制設(shè)計，要根據(jù)增值收益來源，選擇合理的收益分享模式，確定各個主體的收益分享程度，并且保證分享機(jī)制具有動態(tài)適應(yīng)性，能夠適應(yīng)制度環(huán)境的變化。endprint

其一，分析農(nóng)村土地增值收益來源。大致可以分為兩類，一類是由于投資或改良導(dǎo)致的土地“人工增值”，另一類是自然因素導(dǎo)致的“自然增值”。其二，確定土地增值收益分配原則。“人工增值”由投資主體獲得，“自然增值”采取“漲價歸民、地利共享”。其三，選擇收益分享模式，保證全社會共享農(nóng)村土地“自然增值”?？晒┻x擇的收益分享模式有財政分享型、談判型和產(chǎn)權(quán)分享型等。我國現(xiàn)階段，農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值收益分配大多采取財政分享型，給予農(nóng)民、農(nóng)村集體等土地產(chǎn)權(quán)主體一定數(shù)量的貨幣補(bǔ)償。然而，這種分配方式存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等缺陷。在農(nóng)村土地增值收益分配過程中，可以逐步引入談判協(xié)商機(jī)制，讓農(nóng)民直接參與收益分配決策，在法律框架內(nèi)合理主張自身權(quán)益。未來的農(nóng)村土地增值收益，應(yīng)借鑒其他國家或地區(qū)的成功經(jīng)驗，采取產(chǎn)權(quán)分享型模式，即將轉(zhuǎn)用土地劃分為產(chǎn)權(quán)明確的三部分，分別用于公共物品的提供、溢價從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、由土地所有者從城市更新和土地價值提升中受益。產(chǎn)權(quán)分享型的最大優(yōu)點在于，各個主體的產(chǎn)權(quán)邊界清晰，可以運用市場機(jī)制調(diào)節(jié)收益分配。其四，合理確定相關(guān)主體的收益分享程度。農(nóng)村土地增值收益分配的相關(guān)主體包括政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民、用地企業(yè)及社會公眾，需要從分享廣度和分享深度兩方面合理確定各主體的收益分享程度，尤其要保護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民家庭的收益。其五，共享分配機(jī)制要具有一定彈性，能夠適應(yīng)制度環(huán)境變化對土地增值收益分配提出的新要求，減少收益分享偏差。

（二）改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民家庭完整的土地承包經(jīng)營權(quán)

1.實現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置

盡快完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，真正實現(xiàn)確權(quán)到戶到地。同時要堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。其一，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)。統(tǒng)一現(xiàn)有的法律規(guī)定，以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，明晰農(nóng)村土地集體所有權(quán)歸屬。具體而言，以新一輪深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，規(guī)范、統(tǒng)一現(xiàn)有的法律規(guī)定，在明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和范圍的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定農(nóng)村土地集體所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有，消除正式規(guī)則方面的模糊性。其二，穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)。明確農(nóng)村土地承包權(quán)是農(nóng)民擁有的法定權(quán)利，是一種次級所有權(quán)。⑨以土地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，將土地承包權(quán)作為農(nóng)戶家庭的一項重要物權(quán)加以規(guī)定，積極探索農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的實現(xiàn)形式。其三，放活土地經(jīng)營權(quán)。堅持依法、自愿、有償原則，鼓勵農(nóng)戶以多種方式流轉(zhuǎn)承包地，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點，賦予土地經(jīng)營者更大的自主權(quán)。

在三權(quán)分置改革過程中，一方面，要明確規(guī)定三者的權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)涵，清晰界定三者的權(quán)利邊界，減小產(chǎn)權(quán)界定“公共域”。另一方面，要逐步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民家庭完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，將土地作為農(nóng)戶家庭重要的財產(chǎn)來源，切實增加農(nóng)民收入。

2.逐步建立土地發(fā)展權(quán)制度

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，土地發(fā)展權(quán)成為一項重要權(quán)利，可以為權(quán)利主體帶來土地增值收益。長期以來，我國農(nóng)村土地用途變更一直受到政府嚴(yán)格的行政管制，征地成為農(nóng)地改變用途的唯一合法途徑，僅僅按照原用途對被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。為了提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要將“原用途補(bǔ)償”改為“公平補(bǔ)償”，逐步建立農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)制度，將土地發(fā)展權(quán)對價計入征地補(bǔ)償。

在農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)制度建設(shè)方面，我國可以借鑒美國的做法，規(guī)定農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體。美國的土地發(fā)展權(quán)制度規(guī)定，土地發(fā)展權(quán)是一項重要的處分權(quán)，歸原土地所有者所有，可以與土地所有權(quán)分離而單獨處置。美國土地發(fā)展權(quán)制度在合理分配土地增值收益、提高土地所有者保護(hù)土地積極性等方面取得了良好效果。我國實行國有土地發(fā)展權(quán)歸國家所有、農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體所有，既可以保障農(nóng)村集體和農(nóng)民家庭依法公平分享土地發(fā)展增值收益，也可以極大地調(diào)動農(nóng)民保護(hù)土地的積極性，有效保護(hù)耕地。

在此基礎(chǔ)上，以土地發(fā)展增值收益共享作為基本要義，遵循“自然公正”法則，規(guī)范征地程序，改革補(bǔ)償制度，逐步建立市場交易機(jī)制。其一，規(guī)范征地程序。在嚴(yán)格限定公共利益目標(biāo)的前提下，完善征地過程的公開、公平、公正程序，保證農(nóng)民和農(nóng)村集體等權(quán)利主體的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，防止政府或特殊利益集團(tuán)的尋租行為。其二，改革征地補(bǔ)償制度。充分考慮土地的未來發(fā)展增值收益，將土地發(fā)展權(quán)對價計入征地補(bǔ)償，保證農(nóng)民和農(nóng)村集體從土地發(fā)展增值收益中獲得“公平補(bǔ)償”。其三，逐步建立土地發(fā)展權(quán)市場交易機(jī)制。允許地方政府進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移創(chuàng)新試驗，逐步引入市場機(jī)制，使土地發(fā)展權(quán)交易價值市場化。

3.逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”作為“建設(shè)統(tǒng)一開發(fā)、競爭有序的市場體系”的重要組成部分，充分顯示了推進(jìn)土地市場化改革的重要性。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、深化戶籍制度改革、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等重大發(fā)展戰(zhàn)略背景下，需要采取措施逐步消除城鄉(xiāng)土地二元分離格局，賦予農(nóng)村集體土地與城市國有土地同等權(quán)利，充分運用市場機(jī)制，實現(xiàn)同地、同權(quán)、同價。

首先，逐步減少對農(nóng)村土地的不當(dāng)管制。國家應(yīng)該在土地管制與農(nóng)村發(fā)展之間尋求平衡，合理確定對農(nóng)村土地的管制程度。現(xiàn)階段，我國對農(nóng)村土地的管制強(qiáng)度過高，限制了農(nóng)村發(fā)展，需要進(jìn)行改革。其一，通過深化改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，賦予農(nóng)民家庭完整的土地承包權(quán)，減少對農(nóng)村集體土地的所有制管制程度。其二，通過建立農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)制度，將農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)明確界定給農(nóng)村集體，并逐步建立土地發(fā)展權(quán)市場交易制度，建立耕地保護(hù)基金，科學(xué)確定對農(nóng)村土地的用途管制程度。其三，對土地規(guī)劃的主體、權(quán)限、程序等進(jìn)行明確規(guī)定，限制地方政府濫用規(guī)劃權(quán)不當(dāng)占有農(nóng)地，保證土地規(guī)劃的科學(xué)性，弱化對農(nóng)村土地的規(guī)劃管制。

其次，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革為突破口，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。中央《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》明確指出，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則和土地增值收益合理分配機(jī)制。土地市場建設(shè)涉及面廣，需要通過試點、分步驟實施。第一步，以現(xiàn)有存量土地為改革對象，允許存量農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易，享有與國有建設(shè)用地同等權(quán)利，并通過市場機(jī)制逐步實現(xiàn)同價。第二步，與征地制度改革配套進(jìn)行，嚴(yán)格限定公益性質(zhì)的征地權(quán)，逐步引入市場機(jī)制應(yīng)用于經(jīng)營性質(zhì)用地的農(nóng)地轉(zhuǎn)用，在國家、集體、個人之間合理分配土地增值收益。endprint

（三）建立健全農(nóng)村土地法律體系，依法保障農(nóng)民和農(nóng)村集體等產(chǎn)權(quán)主體的土地增值收益

構(gòu)建農(nóng)村土地法律體系，堅持共享發(fā)展，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，依法保障農(nóng)民和農(nóng)村集體的土地增值收益，有效喚醒土地這個中國最大的沉睡資本⑩，為“十三五”全面建成小康社會提供重要的資本支持。其一，修訂相關(guān)法律，保證法律的統(tǒng)一性。主要工作包括兩方面：一是要對有關(guān)農(nóng)村土地征用的法律規(guī)定進(jìn)行修訂，嚴(yán)格限定公共利益的征地范圍，規(guī)范征地程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)村集體和農(nóng)民個人獲得公平補(bǔ)償；二是要明確規(guī)定農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體及內(nèi)涵，避免不同法律對土地所有權(quán)主體的矛盾規(guī)定，保證農(nóng)村集體成員真正擁有土地所有權(quán)，積極探索以穩(wěn)定承包關(guān)系為基礎(chǔ)的土地所有權(quán)實現(xiàn)形式。其二，完善相關(guān)法律，按照落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的基本方向，在法律層面清晰界定產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利邊界，賦予農(nóng)民家庭完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，尤其要逐步賦予農(nóng)戶土地抵押擔(dān)保權(quán)、有償退出權(quán)等資本化權(quán)利。其三，按照市場化改革的基本取向，通過法律規(guī)定政府的權(quán)利邊界，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，使市場在土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用，通過有序競爭的市場交易充分實現(xiàn)農(nóng)村土地的多元化價值。

三、總結(jié)和展望

2016年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)，牢固樹立和深入貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個人分享的增值收益。在全面深化改革的大背景下，需要以產(chǎn)權(quán)制度改革為重點，順利開展土地確權(quán)登記頒證等基礎(chǔ)性工作，按照堅持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的基本方向，一方面賦予農(nóng)戶家庭完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，尤其在新的制度環(huán)境下，賦予農(nóng)村土地抵押擔(dān)保權(quán)、有償退出權(quán)等資本化權(quán)利，充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)性價值，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供必要的資本支持；另一方面加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，逐步減少國有土地與集體土地的權(quán)利差異，最終實現(xiàn)同地、同權(quán)、同價，并通過市場機(jī)制實現(xiàn)土地價格，合理分配土地增值收益，統(tǒng)一配置城鄉(xiāng)土地資源。在全面推進(jìn)依法治國方針指導(dǎo)下，建立完善我國土地法律體系，強(qiáng)化對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化保護(hù)，限定政府的權(quán)力邊界，依法保護(hù)農(nóng)戶正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益，保障農(nóng)民家庭和農(nóng)村集體共享土地發(fā)展增值收益的權(quán)利?！笆濉睍r期，需要以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為推手，充分實現(xiàn)土地的多元化價值，由相關(guān)主體共享農(nóng)村土地增值收益，協(xié)調(diào)推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”。

注釋

①[荷]何·皮特：《誰是中國土地的擁有者——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突》，林韻然譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第96頁。

②羅必良：《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊化：一個概念性框架及其解釋》，《學(xué)術(shù)研究》2011年第12期。

③褚培新、唐鵬：《農(nóng)地征收與供應(yīng)中的土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新——基于江蘇省的實證分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第1期。

④劉守英：《中國城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問題與改革》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2014年第3期。

⑤陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，《法學(xué)研究》2012年第4期。

⑥張鵬、高波、葉浩：《土地發(fā)展權(quán)：本質(zhì)、定價路徑與政策啟示》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第4期。

⑦邵挺：《打破“漲價歸公”的神話》，《中國發(fā)展觀察》2015年第7期。

⑧劉守英：《直面中國土地問題》，中國發(fā)展出版社，2014年，第222—223頁。

⑨唐忠：《中國農(nóng)村土地制度：爭議與思考》，《世界農(nóng)業(yè)》2015年第1期。

⑩[秘魯]赫爾南多·德·索托：《資本的秘密》，王曉冬譯，江蘇人民出版社，2001年，第5—6頁。endprint