沈勇濤，崔曉鵬

（武漢大學財政金融研究中心，湖北武漢430072）

財政分權(quán)下地方政府競爭與地方債發(fā)行

沈勇濤，崔曉鵬

（武漢大學財政金融研究中心，湖北武漢430072）

1995年預(yù)算法嚴控地方政府獨自發(fā)債，但地方政府受財權(quán)事權(quán)不對等、GDP導(dǎo)向行的政體制等影響，通過城投、回購融資、信托融資等多種方式舉債推動地方經(jīng)濟發(fā)展。城投債作為地方融資一個十分重要的手段，成了地方債研究的一個有效窗口。本文采用Wind資訊搜集的城投債數(shù)據(jù)，利用基于Bootstrap的Shannon-Spearman測度方法測算財政分權(quán)，實證研究了地方債發(fā)行的體制性原因，實證顯示地方債發(fā)行受中央刺激性政策影響較大，在財政分權(quán)體系下地方政府競爭行為對地方債的發(fā)行具有正向影響。2015年最新預(yù)算法，允許地方政府自行發(fā)債推動地方發(fā)展，如何編制地方債務(wù)預(yù)算并將其納入全口徑預(yù)算體系將成為下一步地方債研究的重點

地方債務(wù)；財政分權(quán)；地方政府競爭；債務(wù)預(yù)算

一、引言

1995年施行的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》規(guī)定，除法律和國務(wù)院另行規(guī)定之外，地方政府不得自行發(fā)行債券。1995年施行的《中華人民共和國擔保法》規(guī)定除國務(wù)院批準的除外，國家機關(guān)不得為保證人組織貸款。1996年起施行的中國人民銀行《貸款通則》也規(guī)定，各級行政部門和企事業(yè)單位不允許經(jīng)營存貸款等金融業(yè)務(wù)。以上國家的法律法規(guī)明確規(guī)定了除國務(wù)院或法律特批外，我國地方政府不得舉借債務(wù)、不得發(fā)行地方債券、不得成為債務(wù)擔保人。但事實上，地方政府基于財權(quán)和事權(quán)的不匹配和“GDP導(dǎo)向”等原因，利用回購融資、信托融資等多種方式規(guī)避法律約束，通過各種變相舉債來追求“GDP刺激”所帶來地方發(fā)展，但隨之而來的地方財政風險逐漸開始顯現(xiàn)。

根據(jù)全國人大預(yù)算工作委員會公布的報告，截至2014年末，地方政府性債務(wù)合計已達24萬億元，其中地方政府負有償還責任的債務(wù)為15.4萬億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)5.5萬億元，負有擔保責任的債務(wù)3.1萬億元。截至2013年6月30日地方政府負有償還責任的存量債務(wù)中，2015年到期需償還利息18578億元。而據(jù)國際著名管理咨詢公司麥肯錫2015年報告顯示，截至2014年底，中國地方政府債務(wù)已占到全國GDP的55%，2007年至2014年地方政府債務(wù)規(guī)模增長速度更是中央政府債的2.5倍，同時也部分反映出了2009年中央“四萬億”的刺激效應(yīng)。而1994年分稅財政體制以來，地方稅收超過50%上繳中央，地方政府往往通過土地財政等方式進行債務(wù)的償還。

一方面地方政府的償債的壓力對未來地方經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)埋下了巨大的風險；另一方面地方政府債務(wù)通過城投等隱形方式進行籌措，如何進行清算和預(yù)算管理成為了目前重要而棘手的問題。為了緩解地方政府債務(wù)的壓力和下一步將要執(zhí)行的地方債務(wù)清算，2015年3月12日，財政部向地方下達了1萬億元地方債務(wù)置換額度，同時允許地方自行發(fā)債，“自己發(fā)債自己負責，中央不在兜底”，中央將采用預(yù)算管理和市場的手段來規(guī)范地方政府發(fā)債行為。

防范地方政府債務(wù)風險最重要的還是要理清地方政府的發(fā)債動機，楊燦明（2013）認為政府的事權(quán)和財權(quán)的嚴重錯位和政府GDP考核機制是導(dǎo)致地方債務(wù)不斷膨脹的主要原因，吳俊培（2014）則認為我國財稅體制、分稅體制和轉(zhuǎn)移支付體制的不合理是地方債務(wù)風險的根本原因。羅黨論（2015）則利用wind城投債的數(shù)據(jù)從地方官員變更的角度對地方債務(wù)的發(fā)行規(guī)模概率和成本進行了實證研究。

本文認為地方官員變更和官員晉升激勵都是地方債發(fā)行過程中分稅財政體制運行的外部表現(xiàn)，地方債發(fā)行的根本原因還是財政分權(quán)體制下，地方政府追逐GDP的競爭行為。之前學者更多的是論述影響，本文將利用wind城投債的數(shù)據(jù)實證在財政分權(quán)體制下地方政府競爭對于地方債發(fā)行的影響。

二、制度背景和理論假設(shè)

1.城投債簡述

城投債起源于上海，1992年，為支持浦東新區(qū)建設(shè)，中央給予上海1992～1995年每年5億元浦東新區(qū)建設(shè)債券配套資金，在2005年以前城投債主要為中央企業(yè)債，但隨后中央放寬了城投債發(fā)行主體資格的限制，當年城投債發(fā)行規(guī)模就達到了605.0億元，隨后城投債被視為了“準地方政府債”全面進入了歷史舞臺。2009年，配合中央“四萬億”積極性財政政策，城投債規(guī)模從2008年的1182.0億元快速增長到4089.1億元。2012年，在中央“穩(wěn)增長”的經(jīng)濟目標下，城投債也是出現(xiàn)了從2011年4973.4億元到2012年12861.9億元的大幅增加。相關(guān)數(shù)據(jù)見表1城投債的發(fā)行（數(shù)據(jù)均來自于wind資訊數(shù)據(jù)庫）。

圖1　城投債的發(fā)行

劉東明（2013）指出城投債實際上是一種企業(yè)債，但發(fā)行主體一般是地方政府融資平臺，實際上也已成為了地方政府重要融資方式，成為了“準地方債”。雖然城投債只是地方政府債的一部分，也不能歸納城投債就都是地方政府債，但鑒于城投債對于地方債的重要性和代表性，本文將利用wind資訊數(shù)據(jù)庫整理的數(shù)據(jù)，利用城投債代替地方政府債來探討引起債務(wù)規(guī)模膨脹的制度性原因。

2.理論分析和假設(shè)

Hana（1998）提出了財政機會主義這一個概念，指出政策制定者在面臨短期財政赤字和政治壓力條件下，往往有通過預(yù)算外政策解決問題的偏好或財政風險偏好。1994年分稅制改革以來，我國財權(quán)上移中央，事權(quán)下壓地方的現(xiàn)象不斷強化，財權(quán)與事權(quán)的不對等，迫使地方政府不得不負債維持運轉(zhuǎn) （財政部財科所，2009）。劉尚希（2009）認為目前分稅制體制是在假設(shè)各地方政府職能相同和各地方經(jīng)濟同質(zhì)化的前提下實行的，各個地方經(jīng)濟基礎(chǔ)、人口規(guī)模、社會環(huán)境的不同將導(dǎo)致同一化的分稅體制難以做到財權(quán)與事權(quán)相匹配。龔峰、盧洪友（2009）認為中國式財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)過度重視基本建設(shè)、肆意膨脹基建支出，而地方政府的有限財政收入難以匹配這種傾向的需求，財政壓力的巨大導(dǎo)致地方政府有借債的傾向。陳炳才（2010）更是指出2009年的“四萬億”經(jīng)濟刺激加速了地方政府財政狀況的惡化，加劇了地方政府財權(quán)事權(quán)之間的不均衡性?；?995年《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行債券，城投債的發(fā)行就是為了滿足地方政府融資需要，財政分權(quán)體制是影響城投債發(fā)行的重要因素。

基于以上理論分析：本文提出研究假設(shè)1。

H1：在其他條件保持不變的情況下，財政分權(quán)對地方債的發(fā)行規(guī)模有正向影響。

財政分權(quán)導(dǎo)致的財權(quán)事權(quán)不對等是地方政府發(fā)債的一個十分重要的原因，而地方政府所表現(xiàn)GDP導(dǎo)向競爭沖動更是導(dǎo)致地方債務(wù)增長的重要原因（周黎安，2007），時紅秀（2007）實證得出結(jié)論：“收入上移，支出下移”的財政稅收體制無法全面解釋地方政府的債務(wù)累計，于是提出假設(shè)2。

H2:在其他條件不變的情況下，在財政分權(quán)體制下的地方政府競爭行為對于地方債的發(fā)行規(guī)模有正向影響。

三、研究設(shè)計

1.計量模型的設(shè)定和選擇

本文主要通過實證研究，在分稅制財政體制下，財政分權(quán)及地方政府競爭行為對地方債發(fā)行規(guī)模和數(shù)量的影響，所選擇的回歸模型如下所示：

式（1）中:Scalit（Timesit）為地方債發(fā)債規(guī)模和發(fā)債次數(shù)，decit為財政分權(quán)集合指標；deci×TCIi為財政分權(quán)集合指標和地方政府競爭行為度量的交叉項，檢驗在財政分權(quán)制度框架下，競爭所導(dǎo)致的地方政府的趕超行為對地方債務(wù)發(fā)行規(guī)模和數(shù)量的影響；Xit為控制變量集；εit為誤差干擾項；μi為個體效應(yīng)；由固定效應(yīng)的面板回歸來估算結(jié)果。

2.樣本選擇和指標設(shè)定

（1）債務(wù)規(guī)模

本文采用了wind資訊城投債的數(shù)據(jù)，剔除數(shù)據(jù)缺失的海南省和由于跨市場交易造成的交易重復(fù)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計了2003～2012年十年間29個省市發(fā)債次數(shù)、規(guī)模，共計發(fā)行債券2324只，29432億元。

（2）財政分權(quán)

本文采用龔峰（2010） 年Shannon-Spearman測度方法估算權(quán)重，選擇信息損失最小的指標組合作為中國式財政分權(quán)的有效衡量，表達如下：

其中，地方財政收入自治率RA、地方財政支出自決率EA、地方財政收入占比RR、地方財政支出占比ER、地方行政管理分權(quán)度AD、地方稅收管理分權(quán)度TD。數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2000～2014）、《中國財政年鑒》。

（3）地方政府競爭行為

我國政治體制的集權(quán)和經(jīng)濟體制的分權(quán)導(dǎo)致政治績效的考核依賴于經(jīng)濟績效的考核，這也促使地方政府競爭關(guān)系體現(xiàn)在追求經(jīng)濟績效（尤其為GDP）的趕超行為上，地方政府為了在政治考核中獲勝，一方面要爭奪經(jīng)濟資源以擺脫資源有限性對經(jīng)濟增長的束縛；另一方面采取優(yōu)先發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)的政策，不去充分利用資源稟賦的比較優(yōu)勢。本文采用林毅夫（2002）所構(gòu)造的制造業(yè)實際技術(shù)選擇指數(shù)（TCI）來度量地方政府的趕超行為。即其中Ki/Li代表制造業(yè)的實際資本/勞動稟賦相對結(jié)構(gòu)，當?shù)胤秸扇?yōu)先發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)的政策，即資本與勞動稟賦比例越高時，其制造業(yè)的最優(yōu)資本/勞動投入量之比也隨之越高，那么該地區(qū)制造業(yè)的實際資本/勞動稟賦量比率也隨之變大，最后引起TCI值變大；反之亦反。也就是說，地方政府趕超力度越大，TCI值越大。數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2000～2014）。

（4）控制變量的選擇

在構(gòu)建本文的回歸模型中，其他影響地方債務(wù)發(fā)行的因素有：

經(jīng)濟發(fā)展水平：本文使用人均GDP控制經(jīng)濟發(fā)展水平對地方債務(wù)發(fā)行（規(guī)模和數(shù)量）的影響。城鎮(zhèn)化率：城鎮(zhèn)化水平是地方政府行為GDP導(dǎo)向的一個很好的度量。本文用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貋砗饬窟@一指標。

人口密度：人口規(guī)模和地方政府規(guī)模息息相關(guān)，也會對地方債務(wù)發(fā)行量產(chǎn)生一定影響。

人均財政赤字：現(xiàn)行的財政分權(quán)體制使地方政府有著發(fā)展經(jīng)濟和增加稅收收入的激勵，而過高的財政赤字，是地方政府發(fā)債加快經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。

第二產(chǎn)業(yè)：第二產(chǎn)業(yè)比重是衡量地方政府GDP導(dǎo)向行為一個十分重要的指標。

四、數(shù)據(jù)描述與實證結(jié)果分析

1.數(shù)據(jù)描述

對于本文模型中各變量的統(tǒng)計特征如表1所述。為了緩解異方差和無量綱化，我們對“人均GDP”這個變量取對數(shù)。

表1　變量的描述性統(tǒng)計

2.實證結(jié)果

我們采用固定效應(yīng)回歸來估計結(jié)果，表2顯示的是財政分權(quán)（dec）下地方政府競爭行為對地方債務(wù)指標影響的回歸結(jié)果，模型（1）、（2）列分別檢驗財政分權(quán)下地方政府競爭行為對地方發(fā)債次數(shù)和地方發(fā)債規(guī)模的影響效應(yīng)，結(jié)果表明財政分權(quán)對地方政府發(fā)債規(guī)模沒有顯著性影響，而財政分權(quán)下地方政府競爭行為對地方債務(wù)的發(fā)行規(guī)模和發(fā)行數(shù)量都在95%置信區(qū)間下存在顯著的正向影響。這一結(jié)論證明了，在我國預(yù)算制度約束軟化的背景下，當下地方債務(wù)發(fā)行由于之前收到中央政府嚴格控制，雖然地方政府通過各種融資平臺進行地方債間接發(fā)行，但實證顯示財政分權(quán)程度對地方債務(wù)發(fā)行沒有顯著性的影響，也說明了中央對于地方債務(wù)制度性的約束還是有一定的效果，但是財政分權(quán)下的地方政府競爭行為正向顯著，說明了地方政府追逐GDP的行為對于地方債務(wù)的發(fā)行產(chǎn)生了制度性刺激性的作用。同時，人均GDP在99%置信區(qū)間為正向顯著，說明地方債務(wù)發(fā)行和經(jīng)濟發(fā)展水平成高度正向相關(guān)，同時也說明了經(jīng)濟活躍地區(qū)，地方政府的活躍指數(shù)強于欠發(fā)達地區(qū)，地方政府也敢于通過地方債務(wù)的籌集來刺激地方經(jīng)濟發(fā)展，而第二產(chǎn)業(yè)比重95%置信區(qū)間下負向顯著也說明了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)比重相對較低，富裕地區(qū)地方政府發(fā)債規(guī)模和次數(shù)均較大。

表2　財政分權(quán)與地方債務(wù)指標回歸結(jié)果

3.穩(wěn)健性檢驗

為了檢驗上述模型結(jié)果的穩(wěn)健性，本文選用發(fā)債成本作為被解釋變量再次進行回歸，發(fā)債成本采用當年平均利率和當年發(fā)債規(guī)模的乘積進行度量。通過Hausman檢驗在固定效應(yīng)和隨機效應(yīng)間進行選擇，結(jié)果顯示隨機效應(yīng)對外生變量和個體效應(yīng)的要求較高，故選擇固定效應(yīng)。如表3的回歸結(jié)果顯示，采用發(fā)債成本作為債務(wù)規(guī)模（發(fā)債次數(shù)）指標的回歸結(jié)果與上述結(jié)果基本一致，即在我國當下的分權(quán)制財政體制下，地方政府間的財政競爭過度導(dǎo)致地方政府趕超行為對政府發(fā)行地方債產(chǎn)生了正的影響，即政府GDP導(dǎo)向考核方式刺激了地方債務(wù)的發(fā)行，人均GDP較高，第二產(chǎn)業(yè)比重較低的地區(qū)發(fā)債規(guī)模相比較大。

同時，在穩(wěn)健性檢驗中新加入了固定資本投資和科技信息化水平兩個控制變量，其中：①固定資本投資：固定資本投資可以部分反映政府的投資方向，也可以部分反映出政府債務(wù)的投資方向。本文以各地區(qū)固定資產(chǎn)投資占GDP的比重來衡量此指標；②科技信息化水平：企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新可以提高企業(yè)的生產(chǎn)率，但企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新是否改變經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變還有待檢驗。本文以各地區(qū)的研發(fā)經(jīng)費支出與GDP之比來衡量技術(shù)進步這一指標。結(jié)果顯示固定資本投資對地方發(fā)債影響較小，而科技信息化水平對地方債有正的影響，即研發(fā)經(jīng)費投入多，科技水平高的地區(qū)債務(wù)規(guī)模也較大，這和本文前面探討的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)舉債規(guī)模相對較大結(jié)果吻合。

表3　穩(wěn)健性檢驗

五、結(jié)論和政策建議

政府地方債務(wù)已成為當下影響地方政府信用評級，影響政府施政行為的一個重大問題，本文探索了地方債務(wù)形成的原因：在當前財政分權(quán)體制下地方政府競爭行為成了當下地方債務(wù)發(fā)行的一個十分重要的內(nèi)在原因，同時，數(shù)據(jù)顯示中央的投資性或促增長性政策對于地方債務(wù)的發(fā)行具有十分強烈的推動作用。如我國2009年實行的宏觀經(jīng)濟調(diào)整政策，受到美國次貸危機引發(fā)的“國際金融危機”的影響，采取了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，貨幣信貸隨之出現(xiàn)了大幅度的增長，其資金重要流向便是由地方政府融資平臺所支持的大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等固定資產(chǎn)投資項目。但由于城投債的債務(wù)成本偏高和隱性負債等原因?qū)⒅鸩酵顺龀洚數(shù)胤秸畟鶆?wù)主體的舞臺，國家也相繼出臺相關(guān)政策，一方面采用地方政府債務(wù)置換的方式減輕地方政府債務(wù)壓力；另一方面放開地方政府發(fā)債的權(quán)限，允許地方自行發(fā)行債務(wù)，讓地方政府自行發(fā)債，為發(fā)債負責。

理清地方債務(wù)的核心問題第一需要處理好地方政府財權(quán)、事權(quán)的關(guān)系問題，在稅制中性、分稅中性、轉(zhuǎn)移支付中性的理念下理清地方政府收入來源和支出責任，逐步改變當下政府“GDP導(dǎo)向”的官員考核模式，建立以地方公共服務(wù)發(fā)展水平為導(dǎo)向的政府考核模式來引導(dǎo)地方政府行為。第二則是建立地方政府債務(wù)的籌措，償還和使用機制，一方面可以利用地方政府“誰發(fā)行，誰負責”的市場模式，將地方債務(wù)的發(fā)行透明化、市場化，用市場的力量去約束地方政府債務(wù)的發(fā)行和使用，中央政府主要通過債務(wù)的監(jiān)管和追責來進行管理；另一方面，則需逐步將地方政府債務(wù)納入國家預(yù)算管理體系，強化債務(wù)管理，防范財政風險，完善政府預(yù)算體系，保證財政預(yù)算的完整性、真實性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。

［1］楊燦明.地方政府債務(wù)風險的現(xiàn)狀、成因與防范對策研究［J］.財政研究，2013（11）.

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［3］羅黨論.地方官員變更與地方債發(fā)行［［J］.經(jīng)濟研究，2015（6）.

［4］劉東明.中國城投債:特征、風險與監(jiān)督［J］.國際經(jīng)濟評論，2013（3）.

［5］財政部財科所.60年來中國財政發(fā)展歷程與若干重要節(jié)點［J］.改革，2009（10）.

［6］劉尚希.財政分權(quán)改革——“轄區(qū)財政”［J］.中國改革，2009（6）.

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［8］陳炳才，田青，李峰.地方政府融資平臺風險防范對策［J］.中國金融，2010（1）.

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［11］龔鋒，雷欣.中國式財政分權(quán)的數(shù)量測度［J］.統(tǒng)計研究，2010（10）.

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（責任編輯：楊粵芳）

On Local Government Competition and Local Debt Issuance under Fiscal Decentralization

SHEN Yong-tao,CUI Xiao-peng
（Centre ofFinance Research ofWuhan University，Wuhan，Hubei 430072）

The budget law of 1995 strictly controls the local government debts,but in the current unsuitable financial decentralization system,GDP oriented behaviors lead local governments use different means such as urban construction investment bonds,repo market,trust funds and so on to promote local economic development.Urban construction investment bonds are a very effective way to make the research of local government debts.This paper uses the Wind information to gather debts data and the way of Shannon-Spearman at the base of Bootstrap which measures the statistical weight of fiscal decentralization to make the research of the local government debts,the empirical data show that the issuance of local government debts is greatly influenced by the central stimulant policies,the competitive behaviors of local government under the fiscal decentralization system has a positive influence on the issue of local debts.In 2015,the latest budget law permits local governments to develop by the local bond issuances.The budgeting of local debts and how it fits into the full-caliber budgetary system will become the focus in the future.

local government debts；fiscal decentralization；local government competition；debt budget

F812.2；F812.5

A

1008-2107（2016）05-0123-06

2016－07－25

教育部重大課題“我國公共財政風險評估及防范對策研究”（項目編號：10JZD0023）。

沈勇濤（1984—），男，湖北武漢人，武漢大學財政金融研究中心博士研究生；崔曉鵬（1986—），男，河南汝州人，武漢大學經(jīng)濟管理學院博士研究生。