李　碩，陳玉君，薛亞琴

（南通大學(xué)，江蘇　南通　226019）

發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)在高校預(yù)算體系中的角色研究

李碩，陳玉君，薛亞琴

（南通大學(xué)，江蘇南通226019）

目前的高校預(yù)算管理工作大多由財(cái)務(wù)部門牽頭開展，在高校上級(jí)部門預(yù)算中，財(cái)務(wù)部門能夠掌握足夠的信息，具備足夠的知識(shí)來開展這項(xiàng)工作，但是在校內(nèi)預(yù)算工作中，由于高校財(cái)務(wù)管理體系導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員缺乏詳細(xì)的高校學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)資料和信息，使得校內(nèi)預(yù)算編制方案質(zhì)量粗糙，視角狹隘，不能很好的契合高校發(fā)展戰(zhàn)略。同時(shí)，高校設(shè)置的發(fā)展規(guī)劃部門在建立高校發(fā)展戰(zhàn)略方案時(shí)，也往往缺乏資金狀況的考量，導(dǎo)致高校發(fā)展規(guī)劃方案缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，容易導(dǎo)致高校決策者發(fā)生誤判，使得高校發(fā)展困境重重。文章研究了在高校預(yù)算管理工作中，兩部門聯(lián)合工作的模式以及發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)的參與方式與角色。并對(duì)高校獨(dú)立預(yù)算機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)行了初步的探討。

高校；發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)；預(yù)算體系；角色研究

1　高校預(yù)算管理工作面臨的問題

當(dāng)前我國高校部門預(yù)算及校內(nèi)預(yù)算編制的模式大多都由財(cái)務(wù)部門牽頭開展。其中部門預(yù)算一般遵循依照上年度部門預(yù)算編制和執(zhí)行情況，結(jié)合本年度招生預(yù)期，資金流預(yù)期，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃等財(cái)務(wù)部門能夠掌握的信息開展預(yù)算編制工作；校內(nèi)預(yù)算按照各學(xué)院、部門提出的預(yù)算申請(qǐng)，結(jié)合財(cái)務(wù)部門對(duì)各部門、學(xué)院的訪談，調(diào)查等一系列的工作以及上年度預(yù)算數(shù)協(xié)商確定本年預(yù)算數(shù)額。這些慣常的預(yù)算編制工作模式造成了一系列的問題。

高校的年度預(yù)算與高校發(fā)展規(guī)劃不能互相適應(yīng)，不同級(jí)別和不同期間的預(yù)算缺乏良好銜接，預(yù)算在公共資源的配置功能發(fā)揮受到約束，對(duì)高校發(fā)展規(guī)劃支持度不夠，甚至與發(fā)展規(guī)劃發(fā)生沖突；高校二級(jí)預(yù)算單位之間爭奪有限資源，預(yù)算控制力低下，削弱了高校核心競爭力；傳統(tǒng)預(yù)算在業(yè)績衡量標(biāo)準(zhǔn)上局限于單一的財(cái)務(wù)指標(biāo)，忽視了非財(cái)務(wù)指標(biāo)的作用，造成部門只顧短期利益忽視長遠(yuǎn)利益，只顧局部利益忽視全局利益，這種業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)上片面性和局限性，削弱了預(yù)算的評(píng)價(jià)、激勵(lì)作用；由于資源是有限的，但是需求卻沒有限度，這兩者之間的矛盾造成了不同利益主體在學(xué)校預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分配上的博弈，引發(fā)的摩擦造成高校辦學(xué)成本的不斷上升，很大程度上影響高校體質(zhì)和發(fā)展效益，所以需要根據(jù)高校發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源分配作出科學(xué)統(tǒng)籌安排。

財(cái)務(wù)部門作為高校內(nèi)部以從事會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)、執(zhí)行財(cái)經(jīng)法律和紀(jì)律為主的部門，雖然一直在努力提升其在高校的管理會(huì)計(jì)職能，但是由于高校作為國家投入資金但又不需要核算盈利成本的事業(yè)機(jī)構(gòu)［1］，管理會(huì)計(jì)的職能從制度上來講難以很好的發(fā)揮。目前我國高校財(cái)務(wù)部門的主要職能仍然是使資金依法恰當(dāng)?shù)牧魅肓鞒霾⒋_保其過程符合程序正義的要求，按照高校對(duì)資金使用的要求進(jìn)行恰當(dāng)?shù)馁Y金調(diào)度，保證高校各項(xiàng)事業(yè)合法有序開展，所以，高校財(cái)務(wù)部門的工作的側(cè)重點(diǎn)仍然在保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性以及資金鏈的維護(hù)上。而當(dāng)前的高校預(yù)算編制工作，一般是在分管財(cái)務(wù)的校長領(lǐng)導(dǎo)下由財(cái)務(wù)部門來獨(dú)立開展預(yù)算工作并承擔(dān)責(zé)任。這種做法可能會(huì)造成預(yù)算編制方案視角狹窄，質(zhì)量粗糙，受限于歷史窠臼，難以突出重點(diǎn)，無法很好的契合高校未來近中遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)，這尤其對(duì)資金不十分充裕的高校影響較大。同時(shí)財(cái)務(wù)部門也變成了校內(nèi)預(yù)算編制過程中各部門、學(xué)院與之博弈的對(duì)象，其實(shí)財(cái)務(wù)部門的預(yù)算編制人員并不一定完全了解各學(xué)科專業(yè)知識(shí)和發(fā)展需求，對(duì)于學(xué)科建設(shè)的方向，步驟，重點(diǎn)等一般都不太熟悉。在與校內(nèi)二級(jí)預(yù)算單位的博弈中盲目性很大，所以財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算管理工作的主體性存疑。

目前我國高校為了對(duì)自身近中遠(yuǎn)期的發(fā)展目標(biāo)有一個(gè)科學(xué)合理的規(guī)劃，通常都設(shè)立了一個(gè)專門的二級(jí)部門，一般稱為“發(fā)展規(guī)劃處”，其主要職責(zé)為編制學(xué)校事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃，引導(dǎo)高校事業(yè)發(fā)展路徑，對(duì)學(xué)校重大決策和改革發(fā)展的重要方案進(jìn)行研究、論證，并形成戰(zhàn)略規(guī)劃方案，為領(lǐng)導(dǎo)層提供高校未來發(fā)展的決策和參考［2］。然而，若不能很好的將高校資金狀況及預(yù)期納入考量，則脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展規(guī)劃就如空中樓閣，若高校決策層采納這樣的無經(jīng)濟(jì)根基的發(fā)展規(guī)劃方案，極有可能對(duì)自身環(huán)境和形勢發(fā)生誤判，出現(xiàn)重大決策失誤，造成高校發(fā)展進(jìn)程收放失度，不能精準(zhǔn)控制發(fā)展步伐。主要表現(xiàn)為資金利用效率低下，高校發(fā)展裹足不前，或者是發(fā)生過度擴(kuò)張，資金風(fēng)險(xiǎn)急劇增高的狀況。在我國的高校管理體系下，高校面臨的普遍問題是發(fā)展欲望強(qiáng)烈，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研投入、人才建設(shè)、學(xué)科建設(shè)齊頭并進(jìn)，卻往往欠缺資金狀況考量，最終導(dǎo)致深陷資金缺口的泥淖無法抽身。

那么，某特定高校當(dāng)前的發(fā)展決策基調(diào)，是收縮放慢步伐，還是繼續(xù)擴(kuò)張呢？這個(gè)問題的提出為高校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)合作業(yè)方式及其承擔(dān)的角色提供了一個(gè)可以探討和研究的課題。

2　預(yù)算管理和發(fā)展規(guī)劃工作結(jié)合必然性和可行性

2014年新預(yù)算法出臺(tái)，2015年1月1日正式施行，對(duì)高校預(yù)算管理工作全面化、精細(xì)化、透明化以及預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作提出了新的要求。高校部門預(yù)算根據(jù)高校往年的收入支出狀況和本年的收支預(yù)期來編制，相對(duì)比較穩(wěn)定，權(quán)利干擾和人為因素也較少，如果有變化也主要是根據(jù)預(yù)算法規(guī)和各級(jí)各類規(guī)章制度的修訂來對(duì)預(yù)算編制方法進(jìn)行修正，財(cái)務(wù)人員具有足夠的專業(yè)知識(shí)，也能掌握足夠的信息開展這項(xiàng)工作。而校內(nèi)二級(jí)預(yù)算工作由財(cái)務(wù)部門單獨(dú)負(fù)責(zé)實(shí)施和開展則顯得捉襟見肘。與此同時(shí)發(fā)展規(guī)劃部門卻游離在預(yù)算管理工作之外，在對(duì)本校經(jīng)濟(jì)情況沒有深入了解的情況下，規(guī)劃學(xué)校未來發(fā)展的藍(lán)圖。這樣的預(yù)算方案難以適應(yīng)新預(yù)算法對(duì)預(yù)算管理的新要求，而學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃質(zhì)量也難以得到保證。

財(cái)務(wù)部門和發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)這樣孤立運(yùn)作的管理模式，對(duì)于財(cái)務(wù)部門來說，就如同盲人騎瞎馬，造成的后果就是預(yù)算管理工作水平低下，不能較好契合學(xué)校的未來的發(fā)展規(guī)劃，預(yù)算分配易受公權(quán)力和話語權(quán)干擾，按鬧分配代替了科學(xué)分配，資金利用效率低下。對(duì)發(fā)展規(guī)劃部門的工作來說，制定出來的學(xué)校發(fā)展規(guī)劃與財(cái)務(wù)狀況脫離，無法很好地將學(xué)校所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自身的經(jīng)濟(jì)狀況作綜合考慮，容易使得高校決策者產(chǎn)生誤判，作出過于激進(jìn)或者保守的決策，使高校的發(fā)展困境重重。

高校事業(yè)的發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)；高校經(jīng)濟(jì)狀況的改善和提升，也需要依靠科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，高校管理工作的這兩個(gè)目標(biāo)體互相需要，互相支撐。所以，這兩個(gè)職能部門在預(yù)算管理工作上的聯(lián)合作業(yè)勢在必行。

高校決策者在這項(xiàng)事關(guān)高校內(nèi)涵建設(shè)的工作中應(yīng)積極地、自上而下地引導(dǎo)雙方聯(lián)合開展工作。雙方在管理機(jī)制和工作流程的構(gòu)建上也應(yīng)遵循科學(xué)高效的原則。

3　高校發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)預(yù)算工作中的角色及參與模式

3.1發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)在部門預(yù)算編制中的角色及參與模式

高校的部門預(yù)算方案，在某種程度上反映了高校發(fā)展規(guī)劃方案的成果，是歷年發(fā)展規(guī)劃方案效益的總體現(xiàn)。在財(cái)務(wù)部門編制完部門預(yù)算后，應(yīng)形成預(yù)算編制方案及簡報(bào)交發(fā)展規(guī)劃部門審閱并提出修改意見，發(fā)展規(guī)劃部門在對(duì)預(yù)算編制報(bào)告的審閱過程中，可以檢驗(yàn)歷年發(fā)展規(guī)劃方案在經(jīng)濟(jì)方面的成效，在部門預(yù)算方案獲得批復(fù)之后，也應(yīng)向發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交一份，作為校內(nèi)預(yù)算編制時(shí)，發(fā)展規(guī)劃部門研判和參與工作的依據(jù)。

此時(shí)，發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)在部門預(yù)算編制工作中的角色為預(yù)算報(bào)告收集，以往發(fā)展規(guī)劃方案成果驗(yàn)證評(píng)價(jià)，對(duì)本年度的部門預(yù)算和籌劃中的發(fā)展規(guī)劃匹配度進(jìn)行相互驗(yàn)證，并對(duì)本年度的校內(nèi)預(yù)算提出基本的指導(dǎo)性意見。

3.2發(fā)展規(guī)劃機(jī)構(gòu)在校內(nèi)預(yù)算編制中的角色及參與模式

校內(nèi)預(yù)算和高校部門預(yù)算編制的方式、方法、管理機(jī)制多有不同，校內(nèi)預(yù)算是財(cái)政下達(dá)到高校的預(yù)算資金在校內(nèi)的再分配［3］。但是，校內(nèi)預(yù)算方案除了平衡校內(nèi)二級(jí)預(yù)算單位之間利益的功能之外，更應(yīng)該從細(xì)節(jié)上體現(xiàn)高校發(fā)展的戰(zhàn)略。此時(shí)，高校發(fā)展規(guī)劃部門在校內(nèi)二級(jí)預(yù)算的角色應(yīng)發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，從部門預(yù)算編制工作中的預(yù)算資料收集，預(yù)算方案與發(fā)展規(guī)劃成果驗(yàn)證等主要是自我檢視的工作角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樾?nèi)預(yù)算中的主導(dǎo)角色，而此時(shí)財(cái)務(wù)部門則變?yōu)樨?cái)務(wù)信息、制度、技術(shù)等數(shù)據(jù)和規(guī)則的支撐者角色。

部門預(yù)算批復(fù)之后，校內(nèi)預(yù)算得以開展，所有二級(jí)預(yù)算單位同時(shí)向財(cái)務(wù)部門和發(fā)展規(guī)劃部門提交本部門預(yù)算方案后，發(fā)展規(guī)劃部門根據(jù)其歷年制定的涵蓋本年度發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)綱要，對(duì)校內(nèi)部門提交的預(yù)算方案進(jìn)行梳理和檢視，形成初步意見報(bào)告；同時(shí)財(cái)務(wù)部門以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，根據(jù)學(xué)校的資金狀況，對(duì)校內(nèi)各部門學(xué)院提交的預(yù)算方案進(jìn)行匯總整理，從資金角度切入，形成對(duì)校內(nèi)預(yù)算方案整體資金用度的初步意見報(bào)告。

兩部門對(duì)校內(nèi)預(yù)算方案意見報(bào)告具體的不同之處在于：發(fā)展規(guī)劃部門的報(bào)告應(yīng)按照學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)的原則，主要從校內(nèi)二級(jí)預(yù)算在總預(yù)算盤子中的分配比例角度，提出自己的意見報(bào)告。財(cái)務(wù)部門應(yīng)依據(jù)部門預(yù)算中的收支預(yù)期數(shù)據(jù)和預(yù)算資金使用科目分配，對(duì)整體的二級(jí)預(yù)算匯總數(shù)據(jù)提出整體削減/擴(kuò)充比例以及部門預(yù)算科目分配方案的意見報(bào)告。

發(fā)展規(guī)劃部門和財(cái)務(wù)部門交換報(bào)告文本，互相對(duì)對(duì)方的報(bào)告進(jìn)行研判分析后，組織開展聯(lián)合工作會(huì)議，對(duì)各二級(jí)預(yù)算單位提交的預(yù)算方案共同進(jìn)行研討和修改，形成統(tǒng)一的二級(jí)預(yù)算修改意見A，并按各二級(jí)預(yù)算單位分類，形成單獨(dú)針對(duì)二級(jí)預(yù)算單位的修改意見B1，B2，…，Bn。將Bx下發(fā)到各二級(jí)預(yù)算單位之后，兩部門共同持A對(duì)部分重點(diǎn)二級(jí)預(yù)算單位進(jìn)行訪談?wù){(diào)研，并接收所有二級(jí)預(yù)算單位的對(duì)Bx的反饋。調(diào)研和反饋期結(jié)束后，發(fā)展規(guī)劃部門和財(cái)務(wù)部門的再次開展聯(lián)合工作（會(huì)議），對(duì)二級(jí)預(yù)算單位的反饋和訪談?wù){(diào)研結(jié)果進(jìn)行整理修改，形成符合學(xué)校資金狀況和發(fā)展規(guī)劃要求的二級(jí)單位預(yù)算方案后，將新的校內(nèi)二級(jí)預(yù)算方案交所有校領(lǐng)導(dǎo)，并將各部門二級(jí)預(yù)算方案分發(fā)給對(duì)應(yīng)的部門，并請(qǐng)二級(jí)預(yù)算單位在一定的時(shí)限內(nèi)向分管校領(lǐng)導(dǎo)提出意見。在此之后，召開校長辦公會(huì)（發(fā)展規(guī)劃部門和財(cái)務(wù)部門列席）討論決策本年度校內(nèi)預(yù)算的最終方案。

在校內(nèi)二級(jí)預(yù)算方案編制的工作中，應(yīng)以發(fā)展規(guī)劃部門為核心引領(lǐng)，根據(jù)學(xué)校既定的和未來的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)二級(jí)預(yù)算單位提交的預(yù)算方案進(jìn)行調(diào)整和修改，而財(cái)務(wù)部門則是從提供學(xué)校資金狀況信息，部門預(yù)算信息，財(cái)經(jīng)制度規(guī)范，財(cái)務(wù)技術(shù)支持方面來參與此項(xiàng)工作，簡而言之，高校部門預(yù)算責(zé)任人為財(cái)務(wù)部門，而校內(nèi)二級(jí)預(yù)算的主要責(zé)任人應(yīng)為發(fā)展規(guī)劃部門。

4　獨(dú)立預(yù)算機(jī)構(gòu)的探討

由于高校管理體制的不同，國外的高校更加注重預(yù)算的科學(xué)高效性，基本上都設(shè)置了直接隸屬于校董事會(huì)的預(yù)算管理委員會(huì)，目前，我國已經(jīng)有一些高校針對(duì)高校的預(yù)算工作成立了專門的預(yù)算委員會(huì)，這是一種比較科學(xué)公平和高效的預(yù)算管理工作機(jī)制，相對(duì)來說能夠較好的協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門各二級(jí)預(yù)算單位在高校預(yù)算管理工作上的步伐和節(jié)奏［4］。但是目前在我國高校，這種委員會(huì)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)仍然是由各職能部門派員參與，預(yù)算業(yè)務(wù)水平較低，職責(zé)和決策責(zé)任也不清晰，執(zhí)行力也不夠，很大程度上只是校內(nèi)各利益主體聚集議事的場所。為了應(yīng)對(duì)這種狀況，校決策層應(yīng)明確和強(qiáng)化高校預(yù)算委員會(huì)的法定職責(zé)，派駐財(cái)務(wù)部門和發(fā)展規(guī)劃部門的專業(yè)人員作為預(yù)算委員會(huì)的成員，而不僅限于二級(jí)預(yù)算單位負(fù)責(zé)人。有條件的高校，應(yīng)成立專門的預(yù)算處，可在二級(jí)預(yù)算申報(bào)階段聘請(qǐng)無利益相關(guān)的專家或者校外咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)二級(jí)預(yù)算申報(bào)方案進(jìn)行評(píng)審評(píng)估。

5　結(jié)語

高校部門預(yù)算和二級(jí)預(yù)算管理的工作，關(guān)系到高校的生存和發(fā)展，在高等教育普及的當(dāng)代，同時(shí)也是在高等教育改革的關(guān)口，顯得尤其重要。根據(jù)我國人口發(fā)展的特征，可以預(yù)見，未來幾十年高等教育的激烈競爭將不可避免［5］。因此預(yù)算管理工作的重要性顯得尤為突出，高校的戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)全面滲入當(dāng)前以財(cái)務(wù)部門為主導(dǎo)開展的預(yù)算管理工作，提升預(yù)算質(zhì)量，打好戰(zhàn)略規(guī)劃基礎(chǔ)，使得高校戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)互相適應(yīng)，互相促進(jìn)，建設(shè)有優(yōu)質(zhì)發(fā)展戰(zhàn)略和良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境的高等學(xué)校。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673-0194.2016.19.004

F233

A

1673-0194（2016）19-0010-03

2016-06-17

南通大學(xué)高等教育研究課題（2015GJ017）。

李碩（1980-），男，南通大學(xué)助理研究員，碩士，主要研究方向：財(cái)務(wù)信息化管理，預(yù)算管理；陳玉君（1970-），女，南通大學(xué)教授，博士，主要研究方向：高校教育管理，高校發(fā)展規(guī)劃；薛亞琴（1979-），女，南通大學(xué)高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要研究方向：預(yù)算管理。