韓俊魁

2016年4月28日，全國人大常委會第二十次會議通過《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》，并將于2017年1月1日起施行。

該法所稱的境外非政府組織，是指境外合法成立的基金會、社會團體、智庫機構(gòu)等非營利、非政府的社會組織（按該法第53條，境外學校、醫(yī)院、自然科學和工程技術(shù)的研究機構(gòu)或者學術(shù)組織未包含在內(nèi)）。其實，簡單地說，因為跨國或跨地區(qū)的特征，這些組織屬于國際非政府組織的范疇，只是國際社團聯(lián)合會、聯(lián)合國經(jīng)社理事會和世界銀行等對“國際非政府組織”有著略微不同的界定標準罷了。

對國際非政府組織在境內(nèi)的發(fā)展而言，該法的實施將是極其關(guān)鍵的節(jié)點。作為發(fā)展歷史逾百年的非國家行為體，國際非政府組織在世界范圍內(nèi)發(fā)揮了巨大作用。因此，了解其基本的發(fā)展階段和運作規(guī)律，對于認識這部法律是有意義的。

深嵌在全球治理框架內(nèi)的國際非政府組織

1618-1648年的宗教戰(zhàn)爭結(jié)束后所確定的教隨國定原則，和啟蒙思想運動一道，使宗教與國家在形式上徹底分離開來。宗教一旦失去對世俗的普遍權(quán)力，現(xiàn)代國家就代替宗教成為公民需要嚴加警惕的“利維坦”。于是，之前從宗教束縛中擺脫出來的“因信稱義”的自然人和公民個體，以一種前所未有的結(jié)社方式展現(xiàn)其政治權(quán)利。這種方式大多發(fā)生在一國之內(nèi)，但也時常超越國界。正如托克維爾所言：在法國大革命時，“超越國界，組成了一個觀念上的‘共同祖國，各國的人都能成為它的公民”。

在此思想接續(xù)之下，19世紀初，兩類國際非政府組織登上歷史舞臺：以信仰為基礎(chǔ)的組織，如世界基督教青年會聯(lián)盟、救世軍等；人道主義組織，如泛英反奴協(xié)會、國際紅十字會等。此外，與經(jīng)濟的全球分工與合作密切關(guān)聯(lián)，專業(yè)類和行業(yè)類國際非政府組織也開始出現(xiàn)，如大地測量學國際聯(lián)合會、世界印刷聯(lián)盟等。至1874年，國際非政府組織數(shù)量為32個，1909年有176個，1914年達466個，1934年有750個，1944年為1083個。1945年4-6月，在舊金山國際會議擬定聯(lián)合國憲章時，代表們意識到，聯(lián)合國的成員是民族國家，國際非政府組織可以作為“公眾”或“公民”的代表參與進來。于是，國際非營利組織以奇特的方式附著在國際組織之上，在回應(yīng)國際性議題的同時對主權(quán)國家的越界行為形成壓力。

20世紀50年代至90年代，尤其是80年代以來，隨著新自由主義的興起，政府外包服務(wù)，國際非政府組織獲得了更多資金支持。此外，對現(xiàn)代化理論、依附理論傳統(tǒng)發(fā)展理論與實踐的批判，以及傳統(tǒng)的國對國援助方式的不信任，全球化議題的增多，新媒體的出現(xiàn)，以及來自于這些NGO正面形象的自我塑造，都給國際非政府組織的發(fā)展提供了不竭動力。國際社團聯(lián)合會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，國際非政府組織從1909年的176家暴增至2012年的66000多家，增幅驚人。一些新的組織發(fā)展勢頭也十分迅猛。例如，透明國際在1995年時只有5個國家總部，但到2005年已增至90多個。

二戰(zhàn)結(jié)束以來，國際非政府組織的發(fā)展格局基本奠定，與世界性宗教、主權(quán)國家、（跨國）企業(yè)形成既相互借力又互相平衡的復(fù)雜關(guān)系。如今，國際非政府組織已深深嵌入在聯(lián)合國或其他多邊機構(gòu)的國際政治、國際環(huán)境保護與社會發(fā)展、人權(quán)保障、國際經(jīng)濟與金融秩序、行業(yè)標準制定、國際安全等治理體系之中。例如，通過咨商地位在聯(lián)合國經(jīng)濟社會事務(wù)中發(fā)揮作用；一些首腦峰會，召開非政府組織平行論壇幾成慣例；一些國際公約、全球性政策出臺和世界貿(mào)易爭端的背后，都不乏國際非政府組織活躍的身影。此外，國際非政府組織的網(wǎng)絡(luò)化趨勢十分明顯，其全球范圍內(nèi)的政策倡導(dǎo)力、資金和人員的動員能力十分驚人，行動效果十分顯著。例如，因其杰出貢獻，“國際禁止地雷運動”組織以及當時的組織協(xié)調(diào)人、“無國界醫(yī)生”這兩家國際非政府組織曾分別獲得1997和1999年的諾貝爾和平獎。

國際非政府組織在中國境內(nèi)的發(fā)展歷程

國際非政府組織在中國的發(fā)展歷程可分為四個階段：

19世紀中后期，一些國際非政府組織進入中國，直至20世紀50年代，構(gòu)成此類組織發(fā)展的第一階段。在動蕩歲月里，這些組織開展了許多公共衛(wèi)生、教育、文化交流等活動，在國家利益沖突、反文化侵略的背景下開展項目并取得了一定社會效益，但也有一些組織成為殖民主義者的幫手而備受詬病。項目實施主體以信仰為基礎(chǔ)的組織為主，一些人道主義組織也有一定影響。在此階段，政府并未對國際非政府組織在華活動形成系統(tǒng)的管理方略。

20世紀50年代末至70年代末，國際非政府組織在境內(nèi)的活動進入第二階段，即停滯階段。組織或被改造，或其資產(chǎn)被接收，絕大多數(shù)組織被視為反動勢力而清掃出國門。

第三個階段從20世紀70年代至90年代初。

70年代初，一些國際非政府間接接觸中國。例如，1972年，美中關(guān)系全國委員會和美國乒乓球協(xié)會促成中國乒乓球代表團歷史性訪美。隨著70年代末80年代初全球結(jié)社浪潮的興起，越來越多的組織陸續(xù)進入大陸開展援助活動。1984年，當時的聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表處代表孔雷颯向外經(jīng)貿(mào)部國際局建議，中國政府在接受國際組織援助的同時，可以考慮接受國際非政府組織的援助。百廢待興。中國政府顯然也意識到其積極作用。1985年，國際民間組織聯(lián)絡(luò)處成立。次年，聯(lián)絡(luò)處與歐洲援華集團（德國農(nóng)業(yè)行動、英國樂施會、荷蘭國際開發(fā)援助）簽署了正式合作協(xié)議。1987年，對外經(jīng)貿(mào)部、外交部以及財政部聯(lián)合向國務(wù)院請示、批準于1987年成立了中國國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心。據(jù)對外經(jīng)貿(mào)部報告顯示，該中心成立的6年中，“先后與100多個民間組織建立了聯(lián)系，其中38個民間組織同我有具體的項目合作關(guān)系；共在我國13個省、自治區(qū)的老、少、邊、窮地區(qū)安排了100多個項目，共吸收國際民間組織援款合人民幣5000多萬元。這些項目效果很好，對貧困地區(qū)的經(jīng)濟及社會發(fā)展起到了積極作用。如山東臨朐縣，六年來共搞了二十個項目，對促進該縣發(fā)展產(chǎn)生了較大作用，該縣產(chǎn)值從6.8億元增加到21億元”?？傊?0年代至80年代末，境內(nèi)的國際非政府組織與中國政府的經(jīng)濟發(fā)展目標高度同構(gòu)，很容易獲得很高合法性。從20世紀80年代頒布的《國務(wù)院關(guān)于管理外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)的暫行規(guī)定》（1980）、《外國投資管理委員會關(guān)于執(zhí)行<國務(wù)院關(guān)于管理外國企業(yè)常駐代表機構(gòu)的暫行規(guī)定>中若干問題說明的通知》（1981）、《關(guān)于同國外非政府組織開展經(jīng)濟技術(shù)合作若干問題的請示》（1987）、《外國商會管理暫行規(guī)定》（1989）等法規(guī)、政策可以看出，此時境內(nèi)的國際非政府組織被視為對中國經(jīng)濟建設(shè)有益的非營利性團體，因此政府采取了主動的學習和引進態(tài)度。80年代末，受學潮影響，一些組織退出了大陸。

第四個階段從20世紀90年代初至今。

90年代初，以鄧小平同志南方講話、北京世界婦女大會的召開為契機，經(jīng)歷過觀望期的境內(nèi)的國際非政府組織迎來飛躍發(fā)展。我們2005-2006年問卷調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果顯示，90年代是國際非政府組織進入中國數(shù)量最多的時期。調(diào)查對象中，53.3% 的組織為1995年以后首次進入中國；1990年以來進入中國的國際非政府組織占樣本總量的68.9%。在48家被調(diào)查組織中，總部設(shè)在美國的最多，占37.5%；其次是來自中國香港的組織，占20.8%；再次是英國的組織，占16.7%。除了扶貧、救災(zāi)、助學等傳統(tǒng)慈善領(lǐng)域，其項目進一步多元化，環(huán)境保護、兒童婦女權(quán)益保護、艾滋病防治、農(nóng)民工權(quán)利保護、鄉(xiāng)村治理、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域均有涉及。其中，活動最為集中的領(lǐng)域分別是教育、衛(wèi)生保健、扶貧與社區(qū)發(fā)展以及中國本土非政府組織能力建設(shè)。

20世紀末21世紀初，盡管受到顏色革命的影響，但考慮到中國加入世貿(mào)組織后，開放程度進一步深化，社會問題日益增多，國內(nèi)公益組織處于成長期等因素，境內(nèi)的國際非政府組織仍保持快速發(fā)展的勢頭。在提供資金和技術(shù)的同時，這些組織還引入和傳播了大量的發(fā)展理念以及項目管理經(jīng)驗。例如，農(nóng)村參與式發(fā)展、艾滋病患者/感染者的關(guān)懷和行為干預(yù)、社區(qū)綜合發(fā)展、激發(fā)少數(shù)民族文化主體性、小額信貸和社區(qū)基金、項目評估等。由于國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)并不完善，大量組織只能通過公司注冊、掛靠、項目合作等方式存在。

隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展以及國內(nèi)外安全局勢的變化，加之少數(shù)組織涉及非法活動，在此階段，政府對境內(nèi)的國際非政府組織的態(tài)度發(fā)生微妙變化。對其治理方面，民政部、國家外國專家局、衛(wèi)生部、國家稅務(wù)總局等相關(guān)部委以及地方政府開展了相關(guān)法律政策實踐。例如，《基金會管理條例》（2004）、《外國專家來華工作許可辦理規(guī)定》（2004）、《介紹外國文教專家來華工作的境外組織資格認可辦理規(guī)定》（2004）、《關(guān)于基金會、境外基金會代表機構(gòu)辦理外國人就業(yè)和居留有關(guān)問題的通知》（2007）、《衛(wèi)生部業(yè)務(wù)主管境外基金會代表機構(gòu)管理規(guī)定》（2008）、《甘孜藏族自治州接受境外非政府組織和個人捐贈援助項目管理辦法》（2009）、《云南省規(guī)范境外非政府組織活動暫行規(guī)定》（2009）、《國家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)機構(gòu)捐贈外匯管理有關(guān)問題的通知》（2009）等等。

21世紀以來，相關(guān)法規(guī)政策明顯增多。這為進一步規(guī)制積累了經(jīng)驗。日益頻繁的信號釋放，似乎并未隨著2008年前后西方發(fā)達國家經(jīng)濟衰退、一些境內(nèi)的國際非政府組織因資金缺乏選擇退出，而稍顯減弱。事實上，這種分散粗糙的管理方式因缺乏有效銜接而顯得混亂。例如，工商行政管理部門所依據(jù)的登記管理辦法時間已久，外經(jīng)貿(mào)部已撤銷合并?！锻鈬虝芾頃盒幸?guī)定》只負責境外非營利性經(jīng)濟類社團的登記。這種登記方式不僅容易混淆營利和非營利之間的界限，還讓一些組織公益的歸屬感不強。國家外國專家局的管理依據(jù)主要來自行政許可法，并沒有強調(diào)其非營利性。注冊為公司，更是把此類組織轉(zhuǎn)化為營利性組織，從而使問題簡化為稅收的問題。上述部門各自為陣，境內(nèi)國際非政府組織的公益資格認定、稅收優(yōu)惠、雇員管理等更是無從談起。一些秉持公益目標的組織始終難以解決身份難題。這種不暢甚至扭曲，甚至導(dǎo)致一些打著公益旗號的組織通過各種非正式渠道開展違法活動。

《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》正是試圖解決上述問題的產(chǎn)物。2017年1月1日起，從法律規(guī)制角度看，此類組織開展活動即將翻開新的一頁，即第五個階段。

主權(quán)國家只有融入規(guī)則方能利用和改變規(guī)則

在200余年的歷史中，深深侵潤了西方宗教文化和政治哲學而生成的國際非政府組織，經(jīng)歷了快速發(fā)展，如今已構(gòu)成全球治理以及跨國社會運動的有機組成部分。其影響力日益顯著，倡導(dǎo)、推動的公約、政策以及行業(yè)發(fā)展標準等亦被人們所接受。政治家、企業(yè)家以及公民個體均強烈意識到，關(guān)注人類福祉和公平的國際非政府組織僅有聲音而沒有選票，對多元化社會需求的靈活、快捷回應(yīng)的背后，相當一部分聲音傳遞的是普世價值。這使此類組織獲得了蓬勃的生命力，并形成遍布全球的行動和支持網(wǎng)絡(luò)。攜手和國際非政府組織一起工作，就能使國際組織、國家、企業(yè)以及公民個體在很大程度上占據(jù)道德高地，從而便于實現(xiàn)自身目的。這恰是國際非政府組織的軟實力價值之所在。當然，國際非政府組織有其相對獨立的使命和價值追求，因此，和國際組織、政府、企業(yè)、公民個體并非總是合作關(guān)系。國際非政府組織批評國際組織、政府、企業(yè)和公民個體的案例也俯拾皆是。國際非政府組織千人千面，活動領(lǐng)域眾多，但總體上來說，覺得大多數(shù)組織代表了世界發(fā)展的主流。透過賦予各國公民以豐富多彩的參與和表達機會，國際非政府組織從而實現(xiàn)了最大程度的國界之超越。

20世紀50年代以來，中國政府對境內(nèi)的國際非政府組織的態(tài)度一直飄忽不定：從建國初的嚴厲限制，到改革開放之初的主動邀請、鼓勵，再到顏色革命之后的慎行，同時在諸多發(fā)展領(lǐng)域的合作，直至新近快速完成的立法工作；從建國初幾乎一攬子“反動勢力”的標簽化，到改革開放之初境外非政府組織經(jīng)濟功能的片段擷取，再到加快融入全球經(jīng)濟社會秩序過程中的學習、合作、猶疑，直至在《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》中將活動范圍圈定在“有利于公益事業(yè)發(fā)展的活動”之定位。這在一定程度上體現(xiàn)了社會進步，但同時反映出，決策者們?nèi)孕枭羁陶J識和把握此類組織的本質(zhì)屬性與發(fā)展規(guī)律。

國際非政府組織是雙刃劍：主權(quán)國家可以通過與之合作在國際舞臺上充分發(fā)揮軟實力、巧實力，前者也可以對主權(quán)國家形成一定壓力。當然，和沒有人因為水果刀、菜刀的潛在傷害力而放棄使用一樣，主權(quán)國家只有融入規(guī)則方能利用規(guī)則、進而修改規(guī)則。從這個意義上來說，《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》僅僅意味著一個新的手段和新的起點而已。