白曉靜

摘要：作為市場經(jīng)濟與法治國家的一項重大機構(gòu)創(chuàng)新，非政府組織的發(fā)展有效地解決了我國社會發(fā)展中存在的很多問題，其獨有優(yōu)勢和創(chuàng)新特性在社會發(fā)展中大放異彩。但從總體上看，我國非政府組織還不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，因此應(yīng)通過規(guī)范引導(dǎo)和大力發(fā)展非政府組織，建立健全管理非政府組織的法律法規(guī)、加強對非政府組織的監(jiān)督與管理以及促進非政府組織的自律建設(shè)和能力改造等，更好地促進我國非政府組織的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：非政府組織行政管理發(fā)展路徑

1非政府組織的基本概念

非政府組織，英文全稱為“Non-Governmental Organization”，縮寫為“NGO”。由于強調(diào)重點和角度的不同，在不同的國家或地區(qū)，甚至同一國家或地區(qū)內(nèi)對非政府組織有著不同的稱謂，如“第三部門”(the Third Sector)、“非營利組織”

2非政府組織的特征

關(guān)于非政府組織的特征，薩拉蒙將其歸納為組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性五點，本文主要根據(jù)薩拉蒙的觀點，結(jié)合國內(nèi)外其他學(xué)者的研究，將非政府組織的特征總結(jié)為以下幾點：

2.1非政府性。凡是政府機構(gòu)、政府附屬機構(gòu)或政府控制下的社會組織，以及政府間的國際組織，都不屬于非政府組織。這里的非政府性，主要是指它不屬于黨和政府的組織系統(tǒng)，相對獨立于黨政權(quán)利機關(guān)，而不是指它完全與政府沒有關(guān)系，非政府組織同樣也可以由政府創(chuàng)立，受政府引導(dǎo)，得到政府資助1191。

2.2非營利性。非政府組織的活動或它們所提供的產(chǎn)品與服務(wù)，都不是以利潤為導(dǎo)向的。各種追求利潤的營利性組織，如公司、銀行、以及西方國家中的大眾媒介等都不是非政府組織。非政府組織的資金來源可以有多種渠道，如各國政府、政府間國際組織、企業(yè)和社會募捐等。

2.3非政黨性。非政府組織不謀求國家政權(quán)或其它任何政治權(quán)力，不介入政治權(quán)力之爭。

2.4志愿性，非政府組織的成員都是自愿加入，不受任何強制力的作用，旨在幫助組織實現(xiàn)目標、達成使命。志愿精神是非政府組織重要的精神資源，基于志愿精神形成的志愿活動是非政府組織的重要特征之一。志愿性包括三層含義：一是組織的志愿性，即組織的成立、成員的參加、資源尤其資金的集中都是以志愿為基礎(chǔ)：二是服務(wù)的志愿性，即非政府組織提供公共服務(wù)是基于志愿精神，而不是如政府一般基于行政權(quán)力：三是活動的志愿性，即公民參與組織的活動是基于公民的志愿。

2.5社會公益性。一般來說，非政府組織的活動在于實現(xiàn)社會的共同利益，從其提供公共服務(wù)的性質(zhì)上可以分為公益性和互益性兩種類型。公益性公共服務(wù)強調(diào)的是其受益群體為不特定的多數(shù)人群：互益性公共服務(wù)則強調(diào)受益群體的特定性但無論是公益性還是互益性都具有利他的性質(zhì)，因此可以把互益性理解為一定范圍內(nèi)的公益性或者較低程度的公益性，在這個意義上說非政府組織在總體上具有公益性的特征。

3非政府組織發(fā)展中面臨的困境

3.1法律法規(guī)不完善，缺乏可操作性首先，缺乏系統(tǒng)高成次的立法體系。在我國現(xiàn)行的非政府組織立法體系中，只有《公益事業(yè)捐貽法)是全國人大常委會制訂的法律，而其它的法律性文件，包括目前處于核心地位的<社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，都只是法規(guī)以下的級別。其次，缺乏具有針對性和操作性的法規(guī)。有關(guān)社團年檢制度的規(guī)定，管理條例只規(guī)定登記管理機關(guān)對社團實行年度檢查，業(yè)務(wù)主管部門負責(zé)年度的初審。但是，關(guān)于社團年檢的內(nèi)容、操作程序等并無立法規(guī)定，對于違反社團年檢制度的處罰和違琺社團的法律責(zé)任均未作明確的規(guī)定。這使得各地在執(zhí)行法規(guī)的過程中無所適從，立法的滯后和缺失導(dǎo)致了執(zhí)法上的困難。

3.2過分依賴于政府，自主性較差非政府組織與政府界限不明確，導(dǎo)致政社不分。我國非政府組還不能完全擺脫對政府行政機關(guān)的依附，“官辦”色彩濃，許多屬于公民社會范疇的事情都納入政治生活范疇。不少公民社會的活動仍然受到政府及其派生機構(gòu)的動員、管轄或牽制。非政府組織本來應(yīng)該是民間自發(fā)組織成立和管理的。但在我國現(xiàn)行體制下，社會的中介組織卻被納入計劃范圍內(nèi)。政府實際上成了非政府組織的主體，非政府組織則成了“政府的非政府組織”這樣。非政府組織的成長受到不該有的約束，這也在一定程度上限制了公民社會的發(fā)展。

3.3經(jīng)費缺乏，其發(fā)展受制約非政府組織發(fā)展的社會資源不足。資源是非政府組織生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。一個組織只有能夠獲得一定的資源，包括資金、社會合作與認同等，才能維持自身的運作，滿足自身生存和發(fā)展的需要，實現(xiàn)其宗旨。資金短缺是全球非政府組織普遍存在的問題，在中國則顯得更為突出。根據(jù)在全國的抽樣調(diào)查，“缺乏資金”以41.4％的比例排在非政府組織發(fā)展面臨困難之首，成為制約非政府組織發(fā)展的瓶頸。

4完善我國非政府組織現(xiàn)實缺陷的路徑

4.1規(guī)范、完善法律監(jiān)管體系非政府組織并非都是圣潔的天使，不同組織對公益的理解可能存在差異，不同的非政府組織之間、“以法治社”與非政府組織的發(fā)展之間、非政府組織與其他社會組織之間都可能產(chǎn)生矛盾和沖突，非政府組織也可能背離宗旨或違法亂紀。實際上，其中的關(guān)鍵是如何在防止非政府組織失控和保持非政府組織獨立性之問尋求平衡。因此，我們應(yīng)當本著法治的精神，探索科學(xué)的監(jiān)管途徑，規(guī)范和完善必要的法律監(jiān)管體系，監(jiān)管非政府組織的設(shè)立和相關(guān)活動，避免或者降低非政府組織的消極作用，保證非政府組織名副其實。

4.2改革雙重許可的管理體制，建立統(tǒng)一的審批制度我國在民間組織管理上逐漸形成的登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別負責(zé)的所謂雙重管理政策，在這種政策下，民間組織的登記許可實際上面臨雙重門檻：在獲得登記管理機關(guān)的批準之前首先必須得到業(yè)務(wù)主管單位的許可。這種雙重門檻一方面強化了登記許可制度的門檻限制，另一方面又規(guī)避了政府某一部門在行政許可方面應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任，使得任何社會組織不僅難于通過登記注冊成為民間組織，而且也很難將不予登記的理由歸咎于任何一個政府部門。這是造成我國目前大多數(shù)非政府組織無法通過合法途徑獲得民間組織登記注冊的最主要的政策原因。故建議，應(yīng)該建立統(tǒng)一的審批制度，改變目前由登記機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位把關(guān)的雙重管理體制。

4.3 完善非政府組織的人力資源管理

4.3.1注重激勵原則。人力資源需要開發(fā)和培育，這樣才能充分發(fā)揮人的潛能。隨著社會的發(fā)展，人們越來越重視自身素質(zhì)的提高和自我價值的實現(xiàn)。加之公眾對非政府組織的服務(wù)項目和質(zhì)量的要求不斷提高，知識更替和技術(shù)創(chuàng)新的速度也不斷加快，這一切都迫使非政府組織要對職員積極地展開培訓(xùn)，實施個人發(fā)展計劃以提高成員的素質(zhì)與能力，應(yīng)對環(huán)境的變化與挑戰(zhàn)。只有為成員提供良好的成長環(huán)境，滿足其發(fā)展需要，才能激發(fā)其工作的能動性。

4.3.2注重人員的合理流動。非政府組織在接納、釋出人力資源時要弱化限制，使人力資源的流動擁有較高的自由度：當出現(xiàn)用非所長、人事不宜等現(xiàn)象時，要保證人員可以合理地流動，讓人的素質(zhì)與事的要求在動態(tài)中保持平衡。由于非政府組織的成員有相當大一部分是志愿者，而且其正式職員也往往是出于共同價值觀和公益性目標才加入非政府組織的，所以這種志愿性必然伴隨著臨時性：其次，非政府組織中的專業(yè)人員(如醫(yī)生、專家等)較多，這部分人素質(zhì)較高，就業(yè)能力強，組織對他們的約束力有限，這就要求非政府組織在人力資源管理上比政府和企業(yè)更加開放和靈活。

4.4擴寬資金來源渠道充足的資金來源是非政府組織生存并有效開展活動的重要保證，各種非政府組織要努力提高自身籌資能力，盡可能動員一切可能被動員的社會資源，包括向政府、企業(yè)、社會公眾發(fā)動籌集資金、物資或者勞務(wù)等，要對所籌集的資金進行合理有效的管理、運營和使用，防止有限的資金被濫用或者挪用。國外非政府組織的資金來源主要有三個渠道：民間捐贈、服務(wù)收費和政府補貼。民間捐贈，包括企業(yè)、基金會、個人的捐款，這是非政府組織獨特的收入來源，也是它們與公共部門及私人政府機構(gòu)相區(qū)別的標志之一。政府補貼與服務(wù)收費也是非政府組織獲得資金的極其重要來源。我國非政府組織的資金主要來源于政府資助、社會捐贈和有償服務(wù)收費三個方面。