譚 豐

（廣西師范學(xué)院國(guó)土資源與測(cè)繪學(xué)院，廣西 南寧 530001）

完善南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的思考

譚 豐

（廣西師范學(xué)院國(guó)土資源與測(cè)繪學(xué)院，廣西 南寧 530001）

文章根據(jù)南寧市多年的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，結(jié)合對(duì)南寧市部分縣、城區(qū)多個(gè)行政村236戶農(nóng)戶家庭土地流轉(zhuǎn)情況的問(wèn)卷調(diào)查，分析了目前當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性的思考如何完善南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

南寧市；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；機(jī)制

十七屆三中全會(huì)于2008年10月召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，明確了在堅(jiān)持原有土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民更加充分保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。南寧市地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的潛力較大。近年來(lái)，南寧市在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積大幅增加，流轉(zhuǎn)比例持續(xù)提升。但是，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的深入發(fā)展，各種問(wèn)題也隨之暴露出來(lái)，影響了流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)。因此，應(yīng)通過(guò)分析目前當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，對(duì)完善南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行深入的思考。

1 南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐

1.1 南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況

1.1.1 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，南寧市農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展也進(jìn)入了新的歷史階段，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)比例逐年提高的良好局面。從2006年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積48.1萬(wàn)畝；2008年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積增加至57.3萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)面積占承包地總面積約8 %左右；2012年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積增加至75.1萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)面積占承包地總面積14.3%；2013年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積增加至101.56萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)面積占承包地總面積19.29%，2015年，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積 529.09萬(wàn)畝， 其中涉及農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)面積130.96萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)面積占承包地總面積的24.75%。南寧市近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模變化情況如圖1所示：

圖1 南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模變化情況圖數(shù)據(jù)來(lái)源：南寧市農(nóng)業(yè)委員會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

1.1.2 土地流轉(zhuǎn)方向

近年來(lái)，南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的受讓主體有農(nóng)戶間、專業(yè)大戶、企業(yè)、合作社等，呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢(shì)，且從流向來(lái)看，有向?qū)I(yè)大戶、企業(yè)、合作社等新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體集中的發(fā)展趨勢(shì)。本文通過(guò)到調(diào)查點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，在 116戶轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶中，轉(zhuǎn)出土地主要的對(duì)象主要是本村農(nóng)戶、外村農(nóng)戶、企業(yè)、專業(yè)大戶和合作社。轉(zhuǎn)出對(duì)象是本村農(nóng)戶的59戶，占轉(zhuǎn)出戶的50.9%；對(duì)象是外村農(nóng)戶的13戶，占轉(zhuǎn)出戶的11.2%；對(duì)象是企業(yè)的33戶，占轉(zhuǎn)出戶的28.4%；對(duì)象是專業(yè)大戶的8戶，占轉(zhuǎn)出戶的6.9%；對(duì)象是合作社的3戶，占轉(zhuǎn)出戶的2.6%。

1.1.3 土地流轉(zhuǎn)形式

從南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式來(lái)看，有出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股和代耕等幾種，在調(diào)查點(diǎn)發(fā)生流轉(zhuǎn)行為的 131戶農(nóng)戶當(dāng)中，以轉(zhuǎn)包的形式流轉(zhuǎn)的有51戶，占流轉(zhuǎn)戶的39.8%；以出租的形式流轉(zhuǎn)的有58戶，占流轉(zhuǎn)戶的44.3%；以互換的形式流轉(zhuǎn)的有3戶，占流轉(zhuǎn)戶的2.3%；以代耕的形式流轉(zhuǎn)的有19戶，占流轉(zhuǎn)戶的14.5%。由此可知，目前全市土地流轉(zhuǎn)主要形式是轉(zhuǎn)包和出租。同時(shí)，一些新的流轉(zhuǎn)形式嶄露頭角，形成了隆安縣金穗公司的“龍頭企業(yè)+基地+合作社+農(nóng)戶”、橫縣新時(shí)代大棚蔬菜種植專業(yè)合作社的“合作社+企業(yè)+農(nóng)戶”、武鳴縣一鳴紅香蕉專業(yè)合作社的“合作社+基地+成員”等成功模式。流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村土地主要用于發(fā)展水果、花卉苗木、蔬菜、經(jīng)濟(jì)林、甘蔗等高效種植業(yè)以及現(xiàn)代畜牧養(yǎng)殖小區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、旅游觀光農(nóng)業(yè)等高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。

1.2 南寧市促進(jìn)土地路轉(zhuǎn)主要做法

1.2.1 確權(quán)登記頒證

南寧市按照“試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)”的思路，扎實(shí)穩(wěn)妥地推進(jìn)全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，取得了良好成效。2015年，南寧市農(nóng)村土地確權(quán)工作累計(jì)完成確權(quán)登記頒證面積18.57萬(wàn)畝，頒證農(nóng)戶2.6萬(wàn)戶，涉及市轄所有縣區(qū)的14個(gè)整鎮(zhèn)推進(jìn)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、14個(gè)現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)（核心）示范區(qū)和12個(gè)綜合示范村。全市安排確權(quán)專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)約1.6億元（含中央、自治區(qū)撥付資金），其中西鄉(xiāng)塘區(qū)、興寧區(qū)已率先完成了“整鎮(zhèn)推進(jìn)”試點(diǎn)工作，全市14個(gè)農(nóng)業(yè)（核心）示范區(qū)和12個(gè)綜合示范村也全部完成1.90萬(wàn)畝土地承包確權(quán)任務(wù)［1］。

1.2.2 出臺(tái)配套政策

為穩(wěn)步推進(jìn)南寧市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收，南寧市出臺(tái)了一系列直接促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策。同時(shí)，從整合產(chǎn)業(yè)資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的高度出發(fā)，為新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展創(chuàng)造有利條件，南寧市制定了一系列直接或間接有利于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持政策，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也起到了相輔相成的作用。此外，還制定了與之相配套的考核辦制度，明確了工作措施和獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行重激勵(lì)、硬約束、嚴(yán)考核，積極推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，也為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的實(shí)施添加了助力。

1.2.3 鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

2013年，南寧市原市農(nóng)業(yè)局、市財(cái)政局對(duì)2010年出臺(tái)的補(bǔ)助政策進(jìn)行了修訂完善，并出臺(tái)了新政策，主要是降低了土地流轉(zhuǎn)面積補(bǔ)助準(zhǔn)入條件，對(duì)2014至2016年間農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積300畝以上（2010年的政策的補(bǔ)助準(zhǔn)入條件是500畝以上）、流轉(zhuǎn)期限10年以上（含10年）的項(xiàng)目作出支持和鼓勵(lì)，并明確市級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和限額，對(duì)符合補(bǔ)助條件的流入承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體每畝一次性補(bǔ)助200元，最高補(bǔ)助總額50萬(wàn)元。2015年，全市50畝以上大面積連片、整合流轉(zhuǎn)涉及承租土地的企業(yè)、合作社或?qū)I(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體共2800多家，流轉(zhuǎn)面積94萬(wàn)畝，其中2014年新增300畝以上連片10年以上流轉(zhuǎn)面積達(dá)13.7萬(wàn)畝，涉及流入土地的專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體192家，比上年增加112家［1］。2010年以來(lái)，南寧市對(duì)土地流轉(zhuǎn)連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)500畝以上或300畝以上、流轉(zhuǎn)期限 10年以上的業(yè)主給予了市本級(jí)財(cái)政土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)補(bǔ)助資金，安排補(bǔ)助資金累計(jì)超過(guò)1.08億元。

1.2.4 搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)

近幾年來(lái)，南寧市繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制建設(shè)，全市計(jì)劃構(gòu)建12個(gè)縣、區(qū)級(jí)和106個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)），12個(gè)縣、區(qū)級(jí)普遍建立農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)。要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心有固定的服務(wù)大廳和專業(yè)的工作人員，承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)信息登記與發(fā)布、合同簽訂與合同備案、政策咨詢與糾紛調(diào)解、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)與收益評(píng)估等業(yè)務(wù)。截至2015年5月底，全市已出資建立起1個(gè)市級(jí)、12個(gè)縣區(qū)級(jí)、56個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、60個(gè)村級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）或信息平臺(tái)，建立起12個(gè)縣、區(qū)級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)［2］。

1.3 南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成效

1.3.1 提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)效益

通過(guò)南寧市政府部門(mén)的大力扶持和引導(dǎo)，近年來(lái)大量的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體像雨后春筍般迅速發(fā)展，從土地流轉(zhuǎn)的流向來(lái)看，逐漸向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體聚攏、集中。在對(duì)調(diào)查點(diǎn) 116戶轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查當(dāng)中，有64戶表示流轉(zhuǎn)后土地用于規(guī)模經(jīng)營(yíng)，占流轉(zhuǎn)戶的48.9%，可以看出南寧市土地流轉(zhuǎn)后用于規(guī)模經(jīng)營(yíng)比例的較高。規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)連片集中轉(zhuǎn)入土地，對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一技術(shù)規(guī)程、統(tǒng)一農(nóng)資供應(yīng)、統(tǒng)一產(chǎn)品質(zhì)量、統(tǒng)一品牌包裝、統(tǒng)一市場(chǎng)銷(xiāo)售，有效降低了生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，提升了抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力，增加了農(nóng)副產(chǎn)品附加值，實(shí)現(xiàn)了特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、集約化、品牌化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益。

1.3.2 優(yōu)化土地等資源配置

土地是一種資源，閑置土地是對(duì)資源的浪費(fèi)，通過(guò)實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，將土地流向有耕種意愿者，可增加土地資源的利用效率，獲得更大的效益。同時(shí)，若將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)看做一個(gè)整體，土地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)土地、人力、技術(shù)、資金、機(jī)械等資源適用的合理安排，達(dá)到優(yōu)化資源配置的良好效果。南寧市通過(guò)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村土地利用集約化，預(yù)防和減少土地拋荒現(xiàn)象，有效的緩解日益緊張的人地關(guān)系。

1.3.3 助推農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

近年來(lái)，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的不斷深入推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)率逐步提高，南寧市農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人數(shù)呈上升趨勢(shì)，且轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力收入水平逐漸提高，也為城鎮(zhèn)化的建設(shè)提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力。通過(guò)對(duì)調(diào)查點(diǎn) 116戶轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，其中，105戶表示轉(zhuǎn)出土地后其家庭勞動(dòng)力主要從事非農(nóng)工作，占轉(zhuǎn)出戶的90.5%；10戶表示利用未轉(zhuǎn)出替代進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，占轉(zhuǎn)出戶的8.7%；僅有1戶表示返聘到土地受讓方務(wù)農(nóng)，占轉(zhuǎn)出戶的0.9%，可知調(diào)查點(diǎn)農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地后，9成農(nóng)戶家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力從事非農(nóng)工作，勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)相當(dāng)明顯。同時(shí)，根據(jù)南寧市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《南寧市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2012年，全市農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)新增人數(shù) 10.24萬(wàn)人，比上年增加0.65萬(wàn)人。2016年3月28日，南寧市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2015年廣西經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)》指出，2015年，廣西全區(qū)新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)65.69萬(wàn)人次。

1.3.4 促進(jìn)農(nóng)民收入增加

在流轉(zhuǎn)土地后，農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上釋放出來(lái)，成為自由勞動(dòng)力，為非農(nóng)就業(yè)提供了條件。以出租、轉(zhuǎn)包等形式轉(zhuǎn)出土地的，農(nóng)民除了可以得到固定的流轉(zhuǎn)費(fèi)用外，還可以從事非農(nóng)工作或返聘到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的企業(yè)或合作社，獲得薪酬；以入股、信托等形式轉(zhuǎn)出土地的，還可以根據(jù)盈利情況額外進(jìn)行分紅。因此，通過(guò)實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，拓寬了農(nóng)民取得收入的途徑，增加了收入。在調(diào)查點(diǎn)發(fā)生流轉(zhuǎn)行為的 131戶農(nóng)戶當(dāng)中，有111戶表示土地流轉(zhuǎn)后收入增加，占流轉(zhuǎn)戶的94.7%；有1戶表示流轉(zhuǎn)后收入減少，占流轉(zhuǎn)戶的0.8%；有19戶流轉(zhuǎn)后收入不變，占流轉(zhuǎn)戶的14.5%，可以看出，大多數(shù)發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶家庭收入有所增加。

2 南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題

2.1 農(nóng)村土地邊界模糊，影響確權(quán)進(jìn)程

南寧市近年來(lái)通過(guò)試點(diǎn)推動(dòng)、示范引領(lǐng)、以點(diǎn)帶面的方式大力開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，取得了一定成效。但是，在確權(quán)頒證工作推進(jìn)的過(guò)程中，也顯現(xiàn)出南寧市農(nóng)村普遍存在土地邊界模糊的問(wèn)題。農(nóng)村土地的權(quán)屬邊界四至不清、面積不明、多年以來(lái)未化解的邊界矛盾，直接影響了土地產(chǎn)權(quán)的“排他性”和“可轉(zhuǎn)移性”，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的雙方都存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，為流轉(zhuǎn)增加了難度。不僅農(nóng)民擔(dān)心流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)、邊界模糊土地容易引起糾紛，而且經(jīng)營(yíng)主體更是顧慮投入成本回收的問(wèn)題，不敢將此類(lèi)邊界模糊的土地受讓經(jīng)營(yíng)。

2.2 農(nóng)民依戀土地，參與流轉(zhuǎn)的信心不足

通過(guò)對(duì)調(diào)查點(diǎn)無(wú)流轉(zhuǎn)行為的 105戶農(nóng)未轉(zhuǎn)出土地原因分析進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，有34戶農(nóng)戶是因?yàn)閷?duì)參與流轉(zhuǎn)信心不足而未流轉(zhuǎn)，占無(wú)流轉(zhuǎn)行為農(nóng)戶總數(shù)的32.4%，這反映出南寧市農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的信心不足，有著強(qiáng)烈的戀土情節(jié)和較多顧慮，已經(jīng)影響了農(nóng)戶是否參與土地流轉(zhuǎn)的決定。土地對(duì)于許多農(nóng)民來(lái)說(shuō)即是生產(chǎn)資料，又是實(shí)際的基本社會(huì)保障。通常，許多已經(jīng)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民，他們將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看做是心里的最后保底和退路，在年老無(wú)力外出就業(yè)時(shí)當(dāng)做養(yǎng)老、防病的生活來(lái)源。部分外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民甚至將自家承包的土地免費(fèi)交給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的親屬代耕，進(jìn)行效益較低的種植經(jīng)營(yíng)。更有甚者，即使將土地閑置、撂荒也不用于流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。

2.3 土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，管理不到位

在南寧市農(nóng)村，由于農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，流轉(zhuǎn)土地手續(xù)不規(guī)范的現(xiàn)象十分普遍，表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)手續(xù)不全，沒(méi)有書(shū)面合同或合同內(nèi)容不夠規(guī)范，條款不完備，沒(méi)有明確雙方的責(zé)權(quán)利關(guān)系。在本文調(diào)查點(diǎn) 131戶參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶當(dāng)中，49戶通過(guò)口頭約定的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，占流轉(zhuǎn)戶的37.4%，可以看出南寧市在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，引導(dǎo)農(nóng)戶與受讓方訂立書(shū)面流轉(zhuǎn)合同方面還有待加強(qiáng)。同時(shí)，在流轉(zhuǎn)戶當(dāng)中，71戶的流轉(zhuǎn)合同未經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)備案，占流轉(zhuǎn)戶的54.2%，反映出農(nóng)戶自覺(jué)將流轉(zhuǎn)合同報(bào)送管理部門(mén)備案、登記，接受發(fā)包方和管理部門(mén)監(jiān)督的意識(shí)較弱，有關(guān)部門(mén)指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，審核、備案流轉(zhuǎn)合同的力度不足。土地流轉(zhuǎn)變更、鑒證登記備案制度和有關(guān)工作落實(shí)不到位，對(duì)鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)的真實(shí)情況將難以掌握，一旦發(fā)生土地糾紛，不利于問(wèn)題的有效解決，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得不到充分尊重，流轉(zhuǎn)雙方利益得不到有效保護(hù)。

2.4 土地流轉(zhuǎn)信息不暢，流轉(zhuǎn)價(jià)格差異大

南寧市推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中仍不時(shí)出現(xiàn)農(nóng)民想轉(zhuǎn)出土地，找不到受讓方；受讓方想轉(zhuǎn)入土地，聯(lián)系不上農(nóng)民、找不到土地的情況，未解決好流轉(zhuǎn)主體之間的信息的的對(duì)稱問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)半徑受限、信息流動(dòng)受阻。經(jīng)過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查點(diǎn)收回有效問(wèn)卷的 236戶農(nóng)戶中，不了解流轉(zhuǎn)信息的戶主有106人，占總數(shù)的44.9%，超過(guò)4成農(nóng)戶戶主不了解、不關(guān)注土地流轉(zhuǎn)的信息。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)還缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方法律指引和服務(wù)指導(dǎo)，不利于增強(qiáng)流轉(zhuǎn)雙方的守法意識(shí)和土地流轉(zhuǎn)知識(shí)的普及。

根據(jù)不同的地理區(qū)位、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地質(zhì)量、流轉(zhuǎn)形式等條件的不同，南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格存在較大的差異。通常離市區(qū)較近、交通便利、區(qū)位較好、已形成規(guī)模種植經(jīng)濟(jì)性較高農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)或用于經(jīng)營(yíng)休閑觀光農(nóng)業(yè)、花卉、苗木、自摘果園等特色產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較高，反之，離市區(qū)較遠(yuǎn)、交通不便，地點(diǎn)偏僻和未形成產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格往往偏低。通過(guò)對(duì)南寧市轄部分縣、城區(qū)多個(gè)行政村的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的畝均價(jià)格進(jìn)行調(diào)查，價(jià)格差異較大，不利于保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，有待規(guī)范和指導(dǎo)。

2.5 土地流轉(zhuǎn)形式單一，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)效益不高

經(jīng)過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，轉(zhuǎn)包和出租是南寧市目前最主要的土地流轉(zhuǎn)形式。調(diào)查點(diǎn)除少量農(nóng)戶對(duì)為了方便種植采取互換的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)外，剩余的則是鄰里和親朋之間的相互代耕流轉(zhuǎn)行為，且并未發(fā)現(xiàn)近幾年來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較好的土地入股等流轉(zhuǎn)形式。轉(zhuǎn)包和出租的流轉(zhuǎn)形式，有利于使農(nóng)戶得到穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)當(dāng)中。但是，對(duì)于仍想?yún)⑴c農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和未能實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，流轉(zhuǎn)的效益并不高，農(nóng)民增收不明顯。而通?；Q和代耕這兩種流轉(zhuǎn)形式，可以達(dá)到便利種植和防止耕地拋荒，保持土地質(zhì)量的效果，對(duì)提高農(nóng)民收入、土地單位產(chǎn)量和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)等方面則效果甚微。單一的流轉(zhuǎn)形式使土地流轉(zhuǎn)缺乏活力，流轉(zhuǎn)率增長(zhǎng)難以突破瓶頸，更不利于提高廣大農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后的地位、主動(dòng)權(quán)和流轉(zhuǎn)效益。

3 完善南寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建議

3.1 強(qiáng)化農(nóng)村土地登記確權(quán)頒證

明晰的土地邊界是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定的重要體現(xiàn)，也是流轉(zhuǎn)雙方流轉(zhuǎn)土地的必要前提，還是建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)。同時(shí)，土地邊界清晰、權(quán)屬明確是訂立土地流轉(zhuǎn)合同的主要依據(jù)。因此，必須做好第二輪土地承包的后續(xù)完善工作，切實(shí)解決存在的歷史遺留問(wèn)題，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)全面發(fā)放到戶，進(jìn)一步改進(jìn)檔案資料的管理手段和方法，逐步實(shí)現(xiàn)土地承包檔案管理的信息化、制度化和規(guī)范化。首先，應(yīng)該以試點(diǎn)和以往確權(quán)登記工作實(shí)施工程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題為導(dǎo)向，改進(jìn)和完善相關(guān)政策，從政策上為登記確權(quán)工作給予扶持；其次，摸索出一套符合南寧市實(shí)際情況、高效便捷的土地測(cè)繪方法和工作模式，如：GPS實(shí)測(cè)、衛(wèi)星影像加部分實(shí)測(cè)、航拍影像加部分實(shí)測(cè)等，在技術(shù)上為確權(quán)登記工作提供支持。最后，通過(guò)先基礎(chǔ)信息調(diào)查再逐戶摸底核實(shí)的工作方法，將信息調(diào)查、核實(shí)和收集工作做實(shí)做細(xì)，減少錯(cuò)誤率，彌補(bǔ)和解決好第二輪土地承包工作以來(lái)遺留的原始檔案不全、數(shù)據(jù)缺失、承包土地界址模糊等問(wèn)題。

3.2 完善土地流轉(zhuǎn)政策

強(qiáng)化政策引導(dǎo)，不斷完善工作機(jī)制，是農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)的共同點(diǎn)。首先，為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包進(jìn)行有效管理，加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)在現(xiàn)已出臺(tái)的一系列促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策和直接或間接有利于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等一系列配套扶持政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作實(shí)際，深入基層一線進(jìn)行調(diào)研，適時(shí)補(bǔ)充和完善一些解決實(shí)際問(wèn)題、推動(dòng)工作進(jìn)展新政策，并建立相應(yīng)的工作機(jī)制。其次，根據(jù)當(dāng)?shù)亟陙?lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際、土地流轉(zhuǎn)的情況等，不斷優(yōu)化和完善本市現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)管理、鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、培育新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的政策，提高政策的可操作性和時(shí)效性。

3.3 強(qiáng)化全方宣傳

土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民思想觀念的解放程度決定了土地流轉(zhuǎn)的速度，要通過(guò)各種形式的宣傳教育，提高農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)，形成有利于土地流轉(zhuǎn)的良好氛圍。一是加強(qiáng)政策宣傳。要向農(nóng)民宣傳國(guó)家的農(nóng)村政策，宣傳市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)，宣傳通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的好典型，引導(dǎo)廣大農(nóng)民正確處理短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系。二是豐富宣傳的方式。要通過(guò)多種宣傳媒體加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策宣傳工作，市、縣區(qū)要聯(lián)合自治區(qū)、市電視臺(tái)、電臺(tái)制作土地流轉(zhuǎn)專題宣傳片，制作土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)頁(yè)，利用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、宣傳欄等農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式對(duì)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)內(nèi)容以及相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行宣傳。三是抓好基層干部的教育培訓(xùn)。各級(jí)對(duì)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)基層干部的教育培訓(xùn)，要增加土地流轉(zhuǎn)法律、法規(guī)、政策等相關(guān)培訓(xùn)內(nèi)容。通過(guò)一系列宣傳和培訓(xùn)，提高各級(jí)干部的政策水平，保證政策宣傳內(nèi)容和有關(guān)政策不走差，發(fā)揮帶動(dòng)示范作用，增強(qiáng)農(nóng)民依法經(jīng)營(yíng)、參與土地流轉(zhuǎn)及維護(hù)合法權(quán)益的意識(shí)。

3.4 健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

要破解廣大農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)積極性不高，顧慮較多的問(wèn)題，就必須著眼于建立健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系，減少農(nóng)民養(yǎng)老難、治病難、救助難等方面的后顧之憂，為增加農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地，出城經(jīng)商、務(wù)工的信心和動(dòng)力，進(jìn)一步提高南寧市土地流轉(zhuǎn)率。一是完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步提高參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)，建立健全農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老待遇調(diào)整機(jī)制，逐步提高保障水平。同時(shí)，積極、穩(wěn)妥解決非農(nóng)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的無(wú)障礙轉(zhuǎn)移和續(xù)接；二是健全農(nóng)村醫(yī)療保障制度，加大財(cái)政投入，提高籌資標(biāo)準(zhǔn)，提升報(bào)銷(xiāo)比例，強(qiáng)化保障能力。探索并強(qiáng)化城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度和新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)制度的相互轉(zhuǎn)換、銜接和統(tǒng)一管理的政策措施；三是完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，逐步擴(kuò)大農(nóng)村低保覆蓋面和提高享受標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)差距，建立低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，增加農(nóng)村居民享受最低生活保障的社會(huì)福利。

3.5 完善土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系

重點(diǎn)完善市、縣（城區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)土地流服務(wù)體系，在重點(diǎn)村莊建設(shè)村級(jí)土地流服務(wù)體系。實(shí)現(xiàn)全市所有縣（城區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和重點(diǎn)村建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，并建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)。每個(gè)信息平臺(tái)搭建起土地流轉(zhuǎn)信息共享系統(tǒng)，建立土地流轉(zhuǎn)供需和市場(chǎng)價(jià)格等信息庫(kù)，為土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入雙方提供高效、準(zhǔn)確的信息服務(wù)。對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目、生產(chǎn)基地等規(guī)模經(jīng)營(yíng)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤服務(wù)，提高關(guān)注程度，更好的促成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)的成功率。各級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)都應(yīng)加強(qiáng)政策的宣傳、解釋、引導(dǎo)和土地流轉(zhuǎn)糾紛的協(xié)調(diào)、調(diào)解等工作，做好流轉(zhuǎn)程序?qū)徟?、合同簽訂辦證、流轉(zhuǎn)登記備案及流轉(zhuǎn)檔案管理，有效提高土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂和備案率。

鼓勵(lì)發(fā)展土地經(jīng)紀(jì)人、土地經(jīng)濟(jì)公司等社會(huì)中介組織，扎根基層，收集農(nóng)村土地供需信息，在農(nóng)戶和受讓方之間的起到“橋梁”作用，推動(dòng)農(nóng)村要素流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)活躍發(fā)展。

3.6 建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制

目前，南寧市土地流轉(zhuǎn)價(jià)格存在較大的差異，不利于維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的利益。因此，必須建立起土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。一是探索土地流轉(zhuǎn)的估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)土地的地理區(qū)位、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地質(zhì)量、流轉(zhuǎn)形式等通常會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的因素進(jìn)行充分考慮，科學(xué)、合理的土地評(píng)定等級(jí)，確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的計(jì)算方法和標(biāo)準(zhǔn)，作為政府計(jì)算引導(dǎo)價(jià)和價(jià)格評(píng)估的依據(jù)。二是形成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格協(xié)商和指導(dǎo)價(jià)、估價(jià)參考相結(jié)合的定價(jià)模式。土地流轉(zhuǎn)必須以尊重農(nóng)戶和受讓方自愿為前提下進(jìn)行，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定，以雙方的協(xié)商價(jià)格為主；政府根據(jù)上述定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)定期發(fā)布的引導(dǎo)價(jià)，可以作為流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商流轉(zhuǎn)價(jià)格時(shí)參考的依據(jù)；價(jià)格評(píng)估組織在提供的流轉(zhuǎn)評(píng)估價(jià)格也可以作為流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商流轉(zhuǎn)價(jià)格的重要參考依據(jù)。三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的調(diào)整。規(guī)范引導(dǎo)流雙方訂立流轉(zhuǎn)合同時(shí)，定期逐年遞增、調(diào)整流轉(zhuǎn)價(jià)格的條款或定期重新協(xié)商流轉(zhuǎn)價(jià)格的條款，避免因合同訂立時(shí)限過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低、損害農(nóng)戶利益甚至導(dǎo)致合同無(wú)法繼續(xù)履行的情況發(fā)生。

3.7 探索、實(shí)踐多元流轉(zhuǎn)形式

根據(jù)目前全市實(shí)際情況，探索和實(shí)踐多元的流轉(zhuǎn)形式和模式，可以從以下幾個(gè)方面努力。一是推廣互換并地。通過(guò)在優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基本建設(shè)，結(jié)合土地項(xiàng)目的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田“小塊并大塊”，促進(jìn)農(nóng)戶互換并地，支持集中整村推進(jìn)，改善田塊細(xì)碎化難以機(jī)械化作業(yè)的問(wèn)題。二是強(qiáng)化專業(yè)合作社的實(shí)施。把握好精準(zhǔn)扶貧的政策契機(jī)，依托當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，大力實(shí)施專業(yè)合作社的經(jīng)營(yíng)形式，形成多元化、多層次的經(jīng)營(yíng)體系，提高產(chǎn)能和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。三是探索股份合作的流轉(zhuǎn)形式。鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的形式組建土地股份合作組織。支持有條件的地區(qū)通過(guò)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)引導(dǎo)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體共同出資、相互持股，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)混合所有制經(jīng)濟(jì)。四是開(kāi)發(fā)休閑農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)。對(duì)適合開(kāi)發(fā)“農(nóng)家樂(lè)”的鄉(xiāng)村，把特色農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和鄉(xiāng)村旅游嫁接起來(lái)，著力打造休閑農(nóng)業(yè)品牌，挖掘旅游資源，培育一批以休閑農(nóng)業(yè)為主體的觀光旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。五是嘗試土地銀行、土地信托模式等新型土地流轉(zhuǎn)形式。發(fā)揮政府部門(mén)職能，適時(shí)開(kāi)展對(duì)土地銀行、土地信托等新型土地流轉(zhuǎn)形式試點(diǎn)，通過(guò)搭建土地銀行、信托平臺(tái)，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化的新路徑。

［1］ 南寧市農(nóng)業(yè)委員會(huì).南寧市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況匯報(bào)［R］.2015.

［2］ 南寧市農(nóng)業(yè)委員會(huì).南寧市引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)工作情況［Z］.南寧:南寧市農(nóng)業(yè)委員會(huì)，2015.

Thoughts about improving the rural land circulation mechanism in Nanning

In this paper， according to the Nanning city land circulation practice for many years， more than part of Nanning city county， township administrative villages， 236 households farmers land circulation situation questionnaire， analysis of the current problems existing in the local rural land circulation， and targeted to think how to improve the Nanning rural land circulation mechanism.

Nanning； rural land circulation； mechanism

C912.8；F301

A

1008-1151（2016）08-0150-04

2016-07-13

譚豐，廣西師范學(xué)院國(guó)土資源與測(cè)繪學(xué)院在讀研究生，工程師，研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。