李雪梅　孫忠博　黃　剛

淺析信訪工作在高校建設(shè)中的作用

李雪梅孫忠博黃剛

本文分析了信訪制度存在的原因，總結(jié)了高校信訪工作面對群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜、信訪訴求龐雜、時(shí)間跨度大、來訪形式多樣和周期性的五大特點(diǎn)；并結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，提出高校信訪工作要成為黨和國家信訪工作的分揀站，緩解矛盾的緩釋?shí)u和維穩(wěn)工作哨所的建議。

高校；信訪；作用

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益；把信訪工作納入法制化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。隨著黨和國家“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的不斷推進(jìn)，全面推進(jìn)依法治校已成為高等學(xué)校適應(yīng)教育發(fā)展新形勢、提高學(xué)校治理法治化和科學(xué)化水平的客觀需要。

一、我國信訪制度現(xiàn)狀和未來前景

新中國成立后，盡管黨和國家下大力氣推進(jìn)民主法制建設(shè)，各級政府加大法制宣傳，但信訪人數(shù)和訴求量并未有明顯下降。究其原因主要是，“情”大于“法”，人們根深蒂固地認(rèn)為，有糾紛要“找人”而不是“找法”，遇到糾紛更相信“找領(lǐng)導(dǎo)”，利用行政力量而不是通過法律途徑實(shí)現(xiàn)訴求，甚至通過行政干預(yù)得到法制外的“優(yōu)待”。另外，我國幅員遼闊，地域發(fā)展不平衡，民眾的受教育程度和對社會(huì)民主法制認(rèn)知程度差別較大，法制建設(shè)要整體達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平還需要幾代人的努力。在法制建設(shè)的健全、發(fā)展和完善過程中，信訪制度是現(xiàn)行行政制度的必要補(bǔ)充。

信訪制度設(shè)計(jì)的最初目的是建設(shè)一條可以表達(dá)人民聲音的通道，加強(qiáng)黨和國家對各級政府機(jī)關(guān)及工作人員的工作程序和工作作風(fēng)進(jìn)行監(jiān)督。目前，信訪事件中針對該類監(jiān)督和舉報(bào)事項(xiàng)占比不大，而“求決”類訴求占比很大，從信訪工作來看會(huì)產(chǎn)生信訪失效的質(zhì)疑［1］。隨著國家法制建設(shè)的日益成熟，學(xué)者們對信訪制度的發(fā)展一直存有不同觀點(diǎn)。在推進(jìn)現(xiàn)代化治理、邁向法治政府的今天，采用“一刀切”的存或廢都不是最佳辦法。有學(xué)者提出，未來改革的關(guān)鍵在于，以國家層面的立法規(guī)范統(tǒng)一信訪制度，實(shí)現(xiàn)信訪制度法治化［2］，同時(shí)注重信訪與其他糾紛解決方式協(xié)調(diào)和銜接，建立有效的爭議解決機(jī)制。

二、高校信訪工作五大特點(diǎn)

以北方某高校（在讀各類學(xué)生2.6萬余人，在職教職工3000余人，離退休教職工1600余人）2014-2015年信訪接訪情況為例，簡要分析高等學(xué)校信訪工作的特點(diǎn)。

表1　北方某高校2014-2015年信訪投訴情況

兩年來通過來訪、來信、郵件等方式提出信訪訴求共172項(xiàng)，其中90.7%為求決類信訪。從上表可知，學(xué)生群體反映問題占比最大，對生活、學(xué)習(xí)環(huán)境訴求量占學(xué)生訴求量的近一半，而對學(xué)生學(xué)業(yè)的訴求來自學(xué)生和家長（其他人員）兩個(gè)群體。教師信訪訴求多與職稱、住房事項(xiàng)相關(guān)，有的是對新近崗位聘任提出質(zhì)疑，有的為跨越幾十年的積案，住房問題涉及的是各類福利分房和危房改造?？傮w上，高校信訪工作有如下特點(diǎn)：

第一，面對群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜。高校人員知識(shí)層次和專業(yè)技能結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有海內(nèi)外各層次引進(jìn)人才、不同學(xué)歷經(jīng)歷職稱的教師群體，又有數(shù)以萬計(jì)不同教育階段不同國別的莘莘學(xué)子和數(shù)以千計(jì)的工勤人員，還有居住在家屬樓的外單位人員、學(xué)校周邊居民和在職及離退休員工的家屬等。

第二，信訪訴求龐雜。信訪訴求中既有伴隨高校發(fā)展建設(shè)、校間合并帶來的住房、職稱等遺留問題，又有諸如學(xué)分計(jì)算、宿舍同學(xué)晚歸等各類學(xué)生可能遇到的問題。與其他行政部門接到的信訪訴求不同，高校信訪訴求中也會(huì)有對學(xué)校建設(shè)發(fā)展方向、學(xué)生個(gè)人學(xué)業(yè)設(shè)計(jì)、教職工事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等建設(shè)性提案。

第三，時(shí)間跨度大。新中國成立后，我國經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的過渡，改革開放時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)更是快速發(fā)展，這期間相應(yīng)政策無法做到事無巨細(xì)無縫銜接，從而帶來一些追溯期較長的信訪遺留事件。僅以上述北方某高校為例，訴求內(nèi)容的發(fā)生時(shí)間可追溯到20世紀(jì)60年代。學(xué)生群體的信訪多為求決類訴求，青年學(xué)生可能會(huì)滿面怒氣要求解決僅僅發(fā)生在數(shù)十分鐘前的“遭遇”。

第四，來訪形式多樣。鬧訪、纏訪、群訪、串訪等來訪形式在高校信訪工作中都有出現(xiàn)，且同一信訪訴求可能會(huì)通過不同類型人員提出。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，與學(xué)生相關(guān)事件一旦初步處理不當(dāng)，會(huì)迅速由個(gè)體“申訴”發(fā)展成群體信訪。

第五，周期性。高等學(xué)校在教育教學(xué)、科學(xué)研究、人才培養(yǎng)等過程中具有相對規(guī)律的周期性，在教師崗位聘任、學(xué)生畢業(yè)等環(huán)節(jié)相似問題的信訪量會(huì)增加。

三、信訪工作在高校中的作用

高校信訪工作是密切聯(lián)系師生員工、化解內(nèi)部矛盾的重要渠道，只有保持該渠道的通暢，才能起到積極溝通、防患于未然的作用。雖然高校信訪群體整體素質(zhì)較好（鬧訪以家屬為主），但高校人員密集且學(xué)生人數(shù)眾多，需謹(jǐn)慎提防事件的非理性發(fā)展，防止群體事件的發(fā)生。因此，信訪工作在高校建設(shè)中的作用不容小覷。

1.分揀站——分類處理，提高信訪工作效率

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，把涉法涉訴信訪納入法制軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。鑒于正常法律救濟(jì)途徑的復(fù)雜性與有限性，很多國家都建立了法院之外以非訴方式解決糾紛的各種機(jī)制［3］，包括仲裁、調(diào)節(jié)、和解等，我國信訪制度就是這些調(diào)節(jié)機(jī)制的前站。

我國人民的法制意識(shí)還很薄弱，信訪制度的無門檻、低成本，結(jié)果的不確定性使行政相對人遇到或認(rèn)為受到不公對待時(shí)，會(huì)首選信訪通道。信訪工作積極有效開展，可減輕仲裁等庭外調(diào)解和行政訴訟壓力。通過對接訪事項(xiàng)的準(zhǔn)確分類，將絕大部分事件在基層單位內(nèi)部合理解決，既保證了日常工作的正常開展，又保護(hù)了來訪者的權(quán)益。對調(diào)節(jié)后有爭議、事實(shí)無法還原等疑難問題，參照教育部辦公廳《關(guān)于推進(jìn)教育領(lǐng)域通過法定途徑分類處理信訪投訴請求工作的通知》（教辦廳函［2015］51號）要求，積極推進(jìn)涉訴類信訪事項(xiàng)通過法律途徑解決。

2.緩釋?shí)u——心理疏導(dǎo)，建設(shè)和諧發(fā)展校園

高校信訪訴求涉及多個(gè)方面，來訪人群的出發(fā)點(diǎn)各不相同，相同的是多滿懷怨氣，所有思維都聚集到了一個(gè)結(jié)點(diǎn)，即自己受到了不可承受的不公正對待。接訪人員需要第一時(shí)間對來訪人進(jìn)行耐心疏導(dǎo)。通過平復(fù)情緒，恰當(dāng)?shù)男睦硎鑼?dǎo)，可以拉近彼此距離，增加來訪者信任感，從中梳理出核心訴求。后續(xù)通過交流溝通跟進(jìn)事態(tài)進(jìn)展，張弛有度，給出合情合理合規(guī)的信訪答復(fù)。這就對接訪人員的工作能力和個(gè)人素質(zhì)提出了較高的要求。鑒于并非所有信訪訴求都是合理合法的，信訪接待不能只是笑臉相迎，無原則安撫，還要在和藹溝通態(tài)度、耐心疏理事件脈絡(luò)基礎(chǔ)上保持正確原則立場，避免來訪人形成“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，通過給學(xué)校施壓就可以解決問題的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

曾有一位信訪了二十余年的老人說：“知道學(xué)校已盡力，就是想來和你們說說話，把你們當(dāng)親人了。”可見，真誠的態(tài)度也會(huì)感動(dòng)行政相對人，彼此理解才能更好地解決鬧訪、纏訪等問題，在和緩氛圍內(nèi)解決訴求。正如習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動(dòng)向，也有老難題，但都事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定；要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判，加強(qiáng)源頭治理，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演變成信訪突出問題。

3.維穩(wěn)哨所——溝通通暢，實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)柔性管理

我國信訪制度至少具有民意表達(dá)、權(quán)力監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定四大功能［4］。在對信訪工作定位中，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是不可或缺的一項(xiàng)，保持通暢的信訪通道是高校在維穩(wěn)中實(shí)現(xiàn)柔性管理的有效途徑。在加強(qiáng)國家法制建設(shè)，依法治國，依法治校的大環(huán)境下，信訪制度是社會(huì)保障和救濟(jì)制度建設(shè)的補(bǔ)充。利用信訪這一民意表達(dá)途徑，建立溝通與交流的平臺(tái)，通過相互真誠對話，了解真實(shí)需求，消減負(fù)面情緒，從而避免矛盾的激化。

高校中學(xué)生人數(shù)眾多，絕大多數(shù)已步入成年，因和社會(huì)接觸較少，心理上并不成熟。他們掌握先進(jìn)的文化知識(shí)和信息傳遞手段，但對社會(huì)環(huán)境和社會(huì)輿論的分析能力欠缺，容易受到宣傳或別有用心人的煽動(dòng)。這些青年學(xué)生是高校維穩(wěn)工作的主要對象。建立暢通的溝通渠道并以他們能接受的方式進(jìn)行適當(dāng)、適度、及時(shí)交流，可以避免事件初始期大量虛假信息對青年學(xué)生產(chǎn)生錯(cuò)誤引導(dǎo)，在事態(tài)擴(kuò)大化、嚴(yán)重化前采取積極接觸，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的柔性管理。

建立暢通的上情下達(dá)、下情上傳通道，可以得到某一事件的多角度反饋，進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)校在相關(guān)方面的建設(shè)，為同學(xué)們營造更優(yōu)質(zhì)的學(xué)習(xí)生活環(huán)境，為老師們解決困擾。

四、結(jié)語

信訪制度設(shè)立之初，功能偏重于聯(lián)系溝通和法律監(jiān)督。隨著我國社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的日益完善，其監(jiān)督功能比重在降低，聯(lián)系溝通功能在高校建設(shè)過程中日益發(fā)揮重要作用。雖然該制度在設(shè)計(jì)上存在信訪渠道過于寬泛，權(quán)威性不足等缺陷，但其無門檻、無邊界、無權(quán)力壓力等特點(diǎn)在高校這一特殊環(huán)境中更容易發(fā)揮其民主優(yōu)勢，廣納博聽，成為高校建設(shè)有力的、積極的信息收集渠道。作為社會(huì)基層組織，高校的穩(wěn)定是社會(huì)穩(wěn)定的基石，和諧校園也是和諧社會(huì)的縮影。做好高校信訪工作，將不和諧因素在起點(diǎn)化解，建設(shè)充滿正能量、陽光、和諧發(fā)展的校園是建設(shè)和諧發(fā)展國家的重要組成部分。

［1］劉寞.論高校信訪工作失效及應(yīng)對［J］.化工高等教育，2016（2）：102-105.

［2］朱維究，李曉果.現(xiàn)代政府治理理念與能力建設(shè)［G］//信訪與社會(huì)矛盾問題研究.北京，2014 （6）：17-21.

［3］范愉.代替性糾紛解決方式（ADR）的起源與發(fā)展［G］//江平，主編.比較法在中國：第1卷.北京：法律出版社，2001.

［4］秦后國.論我國信訪制度的困境及其完善［J］.社會(huì)主義研究，2010（5）：108-111，146.

（作者單位：北京化工大學(xué)）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.051