武政文

（首都師范大學 政法學院，北京 100089）

黨的十八大以來行政審批制度改革的難點與對策

武政文

（首都師范大學 政法學院，北京 100089）

以簡政放權(quán)為核心的行政審批制度改革三年多來取得了一定成就，獲得了一些寶貴經(jīng)驗，為進一步取消和下放行政審批事項奠定了良好的基礎(chǔ)。目前改革已經(jīng)進入了深水區(qū)，行政審批制度改革面臨著行政系統(tǒng)內(nèi)部阻力大，部門間協(xié)調(diào)不暢，相關(guān)法規(guī)失位，政府放管結(jié)合不力等相關(guān)問題。處理好這些問題，有助于行政審批制度改革繼續(xù)向縱深推進，從而激發(fā)市場和社會的活力，共享改革紅利。

行政審批；簡政放權(quán)；政府職能；改革

黨的十八大召開后，新一輪的深化行政體制改革是在改革開放以來歷次機構(gòu)改革、簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上進行的。行政審批制度作為此次政府職能轉(zhuǎn)變改革方案的突破口和抓手，具有十分重大的意義和價值。行政審批制度改革的成功與否，將對解決好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，進一步發(fā)揮市場在資源分配中起決定性作用，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力發(fā)揮重要的作用。

一、十八大以來行政審批制度改革的發(fā)展情況及基本經(jīng)驗

目前行政審批制度已經(jīng)進入到改革深水區(qū)，在這個攻堅期內(nèi)政府將面臨更多深層次的困難與問題。在推動 “大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，“在新的歷史時期，深化簡政放權(quán)等改革，不是權(quán)宜之計，而是既利當前又惠長遠，具有多方面的重大意義和作用?！保?］所以，如何選擇對策應對改革深水區(qū)的困難成為當下亟需解決的問題。黨的十八大于2012年11月召開至今，三年多的行政審批制度改革已經(jīng)取得了一定的成就?！凹涌燹D(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，是黨中央、國務院作出的重大決策”［2］。通過多批次取消和下放行政審批事項，截至2015年5月，國務院部門共取消或下放行政審批事項537項，提前兩年多完成本屆政府承諾減少三分之一的目標。

新一屆政府自成立伊始，下大決心進行簡政放權(quán)。深化行政審批制度改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設符合新常態(tài)下的法治政府、創(chuàng)新政府、廉政政府和服務型政府。對于行政審批改革所采取的措施，可以總結(jié)歸納為三方面，“一是增強負責行政審批制度改革牽頭單位的獨立性、整體性與協(xié)調(diào)性；二是下大力氣取消和下放行政審批事項，同時啟動清理非行政許可審批事項；三是推進中央政府行政審批制度方面的權(quán)力清單建設。”［3］在本次中央政府的第七輪行政審批改革的過程中，這三方面體現(xiàn)在：首先牽頭單位做了調(diào)整?！?013年6月，國務院明確行政審批制度改革工作牽頭單位由監(jiān)察部調(diào)整為中央編辦，國務院審改辦設在中央編辦?！保?］第二，采取更大力度和更多手段取消和調(diào)整行政審批項目。目前已經(jīng)完成537項。第三，取消和調(diào)整的行政審批項目等事項目錄已由人民出版社出版成書，公之于眾。

縱觀近年來行政審批制度改革的完成情況。從中央層面來看，總體上對于取消和下放行政審批項目的工作完成較為到位。不過仍然存在一些部門在執(zhí)行工作中的質(zhì)量與速度趨緩。然而，更加重要的是國務院下放到地方的事項是否能夠得到執(zhí)行。汪玉凱在行政改革藍皮書的總報告中提出，事項 “大多數(shù)要通過地方來落實，企業(yè)、社會公眾是否得到實惠，最終要由他們來評判，所以，地方的跟進、貫徹實施就顯得十分重要。”［5］7李克強總理在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上的講話中也曾提出 “政府機構(gòu)改革能不能達到預期目的，職能轉(zhuǎn)變能不能落實，很大程度上取決于地方政府?！保?］可以這樣說，目前本階段以簡政放權(quán)，行政審批制度改革為突破口的行政體制改革成功的關(guān)鍵就在于能否完成地方政府的改革和政府治理創(chuàng)新。

二、當前行政審批制度改革面臨的具體困境及原因分析

黨的十八大召開以來，以習近平同志為總書記的黨中央對深化行政體制改革提出明確的要求。李克強為總理的新一屆政府把 “簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為推進行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的 ‘先手棋’‘當頭炮’，作為新一屆政府開門辦的第一件大事?！保?］因此可以這樣說，目前這一屆政府是以簡政放權(quán)為核心進行的行政審批改革，改革的目的是通過精簡審批事項、調(diào)整審批事權(quán)，從而達到政府職能的轉(zhuǎn)變，最終搞活經(jīng)濟、拉動投資、啟動市場，也可以說它是以市場化為核心的行政審批制度改革。鑒于以往政府對于市場的宏觀調(diào)控管得過死，十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確了 “緊緊圍繞使市場在資源分配中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革?！保?］因此為了更好地發(fā)揮市場作用，本次進行的行政審批制度改革是 “行政機關(guān)對既有權(quán)益的自我剝奪，在推進過程中難免會遇到強大的體制性阻力?！保?］99目前，行政審批制度改革在取消和下放行政審批項目的方面做出了很大成就，這是值得肯定的，它超過了之前歷屆政府。下一步面臨的便是 “硬骨頭”，是關(guān)系到行政審批制度改革能否成功的重要環(huán)節(jié)。很顯然接下來的改革將 “涉及到現(xiàn)行的法律制度、管理體制、組織方式和運作機制……更重要的是要把它放到政治體制、行政體制改革的大背景、大趨勢之中進行定位把握和綜合推進。”［9］63因此理清困境與難點，才能為接下來的改革明確方向。

（一）來自行政管理體制內(nèi)的巨大阻力

改革開放以來的歷次改革，都是從簡到難，循序漸進的。目前行政審批制度改革意味著政府自身革命，每減少一項審批項目就代表著一項權(quán)力的自我剝奪。首先 “對審批事項的精簡一般體現(xiàn)為審批權(quán)限的取消、下放、合并和轉(zhuǎn)移，就行政管理體制自身而言，這與中央集權(quán)體制要求的強化內(nèi)部管控和增強體制向心力是有抵觸的?！保?］65其次，從魏禮群主編的 《2015行政改革藍皮書》中可以看到，學者汪玉凱在問卷調(diào)查中設置了 “關(guān)于地方政府改革的最大阻力在哪？”這一問題，有271人占問卷樣本的58.3%選擇了部門利益作祟，有的把權(quán)力作為與民爭利的工具。第二個問題是 “地方政府一方面要承接中央下放的職能，一方面要向下放權(quán)，會不會出現(xiàn)梗塞現(xiàn)象？”對這一問題的回答有200人占總體43%選擇了 “會，部門本位主義思想，決定了會把一些有油水的職能留下，沒油水的職能轉(zhuǎn)移出去”［5］10-11從這兩個問題來看，政府職能的轉(zhuǎn)變還很不到位，而這恰恰直接影響到此次改革的成效。地方政府在承接中央下放的權(quán)力時，出于利益本位有選擇性的執(zhí)行，這確實令人擔憂政策在最后一公里發(fā)生 “中梗阻”的現(xiàn)象。正如哈耶克所說：“一種文明之所以停滯不前，并不是因為進一步發(fā)展的各種可能性已被完全試盡，而是因為人們根據(jù)其現(xiàn)有的知識成功地控制了其所有的行為及其當下的境勢，以至于完全扼殺了促使新知識出現(xiàn)的機會?！保?0］

（二）改革的目標不明確與進展不平衡

黨中央、國務院對于此次改革明確了簡政放權(quán)的方向和目標，就是通過簡政放權(quán)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場和社會的活力與創(chuàng)造力，使得市場真正地在資源分配中起決定性作用。截至2015年5月，國務院部門共取消或下放行政審批事項537項，提前兩年多完成本屆政府承諾減少三分之一的目標。然而，一些部門和地方政府在推進簡政放權(quán)的措施與中央相比目標則較為模糊。更多的表現(xiàn)出一種為完成任務的被迫性執(zhí)行，可以說是為 “簡”而簡，為 “放”而放。

在改革的進展中，“不同部門、不同地區(qū)、不同領(lǐng)域取得的進展存在較大差異。有的國務院部門已減少70%以上的行政審批項目，另一些部門還不到50%?！保?］39同時，“一些部門目前取消、下放的審批事項中 ‘含金量高’的項目還不夠多，特別是束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、影響人民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的事項取消下放不夠，企業(yè)和群眾感到還不夠 ‘解渴’?！保?1］此外，改革的不平衡還體現(xiàn)在行政事項的取消和下放并沒有形成一種常態(tài)化，而是階段式的且含有運動式改革的特點。

從圖中曲線看，本屆政府之前的改革運動式特點明顯，在一系列大刀闊斧的改革后往往沉寂三年，而后加一劑猛藥深化改革。自2013年以來曲線逐漸趨緩，但是否意味著常態(tài)改革已經(jīng)成型，仍需要繼續(xù)觀察，目前難下定論。

國務院行政審批改革

（三）部門間、部門與地方政府間的統(tǒng)籌、銜接、配套問題

從近幾年的簡政放權(quán)的效果來觀察，橫向上配套措施不夠。也就是說行政審批項目的取消和下放涉及多部門，然而這些部門并沒有同時推動改革，導致了不同部門改革進展不平衡，加之相互之間缺乏溝通，沒有統(tǒng)籌機制的支撐，致使有的部門采取了取消和下放，而與此相關(guān)的另一部門卻沒有取消和下放，這就使前者取消和下放的項目難以實現(xiàn)。從縱向上來看缺乏有效的聯(lián)動與銜接。地方政府在承接中央下放的權(quán)力的同時，自身并沒有及時作出配套對策，無法及時落實。有的項目，一些地方表面上按要求取消或下放了，但是卻以 “備案”的形式保留著，或者按照地方自行設定來辦理，與中央實際要求相去較遠。

此外，地方實施的由法律法規(guī)、國務院決定以及部門規(guī)章設定的審批事項，地方政府無權(quán)取消或下放，需要國務院部門加快研究，對涉及修改法律的事項，國務院個別部門向全國人大有關(guān)方面匯報、溝通還不夠及時、充分?！鞍殡S審批改革的進程，《行政許可法》條文本身的不完善使得各級部門、機關(guān)在實施的過程中有空子可鉆，出現(xiàn)了大量規(guī)避行政許可法、阻礙行政審批改革的現(xiàn)象?！保?2］因此可以說，由于取消和下放需要的行政管理權(quán)是行政法規(guī)賦予的，法律的滯后性以及修改法律所必經(jīng)的法定程序客觀上對簡政放權(quán)形成了制約。由于法無授權(quán)即禁止，導致很多取消和下放的項目處于極為尷尬的境況。

（四）行政運行的規(guī)范與透明的問題

這里所述的行政運行特指相關(guān)部門或地方政府運用審批權(quán)和自由裁量權(quán)來針對保留的事項進行操作的過程。目前有些部門在行政審批的實際運作過程中，表現(xiàn)出審批事項的隨意性和自由裁量權(quán)過大的特點。行政審批的隨意性一般表現(xiàn)在，“一些部門保留的審批事項，有的實際操作還不夠規(guī)范，審批標準、條件、流程、時限不夠明確、具體?！保?1］同時，行政審批的自由裁量權(quán)過大，不僅不利于行政審批制度的改革，反而容易形成蠶食改革成果，行政成本加大的現(xiàn)象。“自由裁量權(quán)使審批機關(guān)具有選擇決定權(quán)。對一個項目，即使完全符合規(guī)定條件，可以批給張三，也可以批給李四，即使批準也可以馬上批準，也可以過一段時間批準，甚至還可以不批準?！保?3］這種現(xiàn)象更是容易營造貪腐形成，官商勾結(jié)。正如阿克頓所說：“權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。”［14］提高政府管理的公開性和透明度，規(guī)范行政運行，使權(quán)力在陽光下運行，是現(xiàn)代政府治理的基本理念和價值。目前“三個清單”還在建設之中，政府尚未完成對改革前后的行政審批權(quán)進行全面清理的工作，還未摸清現(xiàn)有行政審批事項家底，還無法詳細開列權(quán)力清單，規(guī)范政府行政權(quán)力。因此政府權(quán)力是否能夠得到有效監(jiān)督仍是未來行政審批改革面臨的嚴峻問題。

（五）科學合理的放管結(jié)合建設任重道遠

簡政放權(quán)并不意味著放任自流，而是放權(quán)到位，加強監(jiān)管?！胺藕凸苁莾蓚€輪子，只有同時轉(zhuǎn)起來，政府改革才能順利進行。”［6］由于過去改革經(jīng)驗不足，改革措施缺乏靈活智慧，導致了 “一放就亂、一管就死”的怪圈出現(xiàn)。簡政放權(quán)本身就是政府自我革命的過程，需要沖破艱難阻力，尚需一定時間完善。而監(jiān)管能力也需結(jié)合市場和社會的發(fā)展加以提高。倘若監(jiān)管能力跟不上，就會反作用于簡政放權(quán)，甚至就會出現(xiàn)本來已下放的權(quán)力又收了回去。雖然，當下的目標是追求 “活而不亂，管而不死”，但是政府機關(guān)和工作人員法治意識目前還比較淡薄，重審批、輕監(jiān)管的問題尚未根本改變，過于依賴行政手段，對法律、市場和技術(shù)手段運用不夠，有些行政審批事項取消后，相應的事中事后監(jiān)管沒有跟上。這些問題不處理好，放管結(jié)合就達不到改革預期，就會出現(xiàn)假放權(quán)，真管死的局面發(fā)生。“審批部門針對簡政放權(quán)所采取的策略，有六種偏離行政審批制度改革的 ‘放權(quán)行為’?！保?］123-124與此同時，政府部門在市場監(jiān)管方面也存在著 “監(jiān)管缺位；監(jiān)管錯位；監(jiān)管方式不當”［15］的長期弊端因此，只有科學合理的放管結(jié)合，才能實現(xiàn)高效的行政審批，提高政府效能。盲目追求速度，反而容易忽視質(zhì)量，得不償失。

三、下階段推進行政審批制度改革的對策思考

思路決定出路，封閉僵化的老路和改旗易幟的邪路都是走不通的。行政審批改革在新一屆政府的推動下，朝著精簡審批事項、調(diào)整審批事權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能的方向，實現(xiàn)搞活經(jīng)濟、拉動投資、啟動市場，最終形成以市場化為核心的格局。面對著新時期新階段的多重困難，還需要通過幾方面向更完善的方面努力。

（一）繼續(xù)取消和下放審批項目推進雙創(chuàng)

在 “大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”的背景下，人民群眾的創(chuàng)業(yè)熱情高漲，市場活力得到了激發(fā)，就業(yè)問題得到了一定解決。國家工商總局 “個體私營經(jīng)濟與就業(yè)關(guān)系研究”課題組對外發(fā)布的 《中國個體私營經(jīng)濟與就業(yè)關(guān)系研究報告》顯示，截至今年9月底，全國7000余萬家個體工商戶、私營企業(yè)吸納就業(yè)2.73億人。特別是 “改革前平均每戶企業(yè)注冊辦理所需的時間為25.59天，改革后企業(yè)注冊總時長大幅縮短，平均每戶企業(yè)所需時間為14.29天，改革平均為每戶企業(yè)節(jié)省了11.3天的時間成本?！保?6］可以看出行政審批改革已初現(xiàn)成效，但是該數(shù)據(jù)和發(fā)達國家相比還存在比較明顯的差距?！凹幽么髢H需要1項審批，美國和加拿大新企業(yè)注冊所需時間僅為5天?！保?］40目前，各級政府部門設立的事項仍然很多，阻礙了雙創(chuàng)背景下企業(yè)、人民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和就業(yè)。因此，為了繼續(xù)推進雙創(chuàng)，激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力，發(fā)揮地方政府的作用，必須在此基礎(chǔ)上進一步取消和下放行政審批等事項。

（二）加快清單制度建設規(guī)范政府權(quán)力運行

建立清單制度對深化簡政放權(quán)具有重要作用。在制約行政權(quán)力，規(guī)范政府和市場關(guān)系、政府和社會關(guān)系上有很多裨益。在政府權(quán)力清單建設上 “要對改革前后的行政審批權(quán)進行全面清理，摸清現(xiàn)有行政審批事項家底，并以此為基礎(chǔ)，詳細開列權(quán)力清單，規(guī)范政府行政權(quán)力?！保?7］做到清單之外無權(quán)力。在責任清單建設上，政府要樹立服務責任意識。簡政不是放任自流，不是做 “甩手掌柜”。在市場準入負面清單建設上，應持續(xù)加強對市場壟斷等不公平的限制，完善清單內(nèi)容。降低市場準入門坎，拓寬市場準入空間，賦予不同市場主體以同等的準入待遇。在清單制度建設的同時，還應該加強政府權(quán)力的規(guī)范。一方面，由于目前各部門對行政審批事項的界定不一致，統(tǒng)計口徑也不統(tǒng)一。這就會造成一定混亂，各部門盡管對于事項的界定不一致，但對企業(yè)和人民群眾來講與行政審批項目無異。因此應對相關(guān)概念和統(tǒng)計標準進行統(tǒng)一規(guī)范。另一方面，還需對實施行政審批的設立和行為進行規(guī)范。更加科學的提高行政審批的標準化水平，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推動政府權(quán)力運行網(wǎng)絡化，透明化。

（三）修改法律法規(guī)、部門規(guī)章與改革配套

由于當前政府部門現(xiàn)有的諸多行政權(quán)力是由法律法規(guī)賦予的，而取消和下放這些行政權(quán)力就需要修訂修改相應的法律法規(guī)與之配套?！昂喺艡?quán)推進行政審批制度改革要運用法治思維和法治方式?！保?8］運動式的改革或許在短期內(nèi)能夠取得一定效果，然而長期觀之，則對改革的結(jié)果不痛不癢。修改法律法規(guī)不是目的，而是保證改革能夠在法治條件下運行，規(guī)范政府權(quán)力，使權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。對于某些已經(jīng)不合時宜的，阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展和抑制社會活力的法律法規(guī)、部門規(guī)章，行政部門應該與全國人大和各級人大協(xié)調(diào)后先行暫停。及時著手修改法律法規(guī)，擴大改革的合理性與合法性?！拔ㄓ袊L試在制度上確保法律由 ‘無齒虎’變成‘有齒虎’，才可促進持續(xù)的、常態(tài)化的、切實有效的行政審批改革，抑制運動式、形式化改革的弊害?！保?9］從而保證改革有法可依，政府依法行政，最終形成法律法規(guī)的修訂和部門規(guī)章的調(diào)整與改革同時進行。

（四）創(chuàng)新政府管理理念促進放管結(jié)合顯現(xiàn)

創(chuàng)新政府管理理念實際就是使政府管理從主要依賴事前規(guī)制和直接的行政審批，向主要通過事中事后監(jiān)管和服務型管理轉(zhuǎn)變。長期以來，政府部門人員習慣于通過行政審批進行管理?！皬男姓芾斫嵌戎v，行政審批與監(jiān)督管理相比實施要相對容易的多、工作輕松得多，而管理責任相對也要小得多?！保?］364因此，行政審批的取消和下放之后，一些部門的人員對管理有些迷茫、不適應，形成了管理的盲區(qū)，導致放而不管。因此，在放管結(jié)合已經(jīng)得到了較為普遍共識的基礎(chǔ)上，應及時完善相應的管理措施，創(chuàng)新政府工作人員的管理理念，強化事中事后監(jiān)管意識。行政機關(guān)不是坐等行政管理相對人來申報許可，而是主動地對市場進行監(jiān)管。正如李克強總理所說的，加強對行政審批的監(jiān)管就是不當司機，而當警察，管好路燈和紅綠燈。所以，一方面是促使審批部門轉(zhuǎn)變管理理念，發(fā)揮監(jiān)管和服務的職能，成為改革的參與者。另一方面，也要細化改革的階段性目標，審批部門的責任不能過度放大，否則不利于放管結(jié)合。同時注重在事中事后的監(jiān)管中，因時因地的面對變化，切實保障良好發(fā)展環(huán)境的形成，使行政機關(guān)職能得到轉(zhuǎn)變，提供優(yōu)質(zhì)服務，維護公平正義，促進放管結(jié)合更平穩(wěn)地實現(xiàn)，從而發(fā)揮市場的核心作用，保證簡政放權(quán)的順利開展。

［1］李克強.在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上的講話［EB/OL］.http：//www. gov.cn/guowuyuan/2015-05/15/content_2862198. htm，2015-12-3.

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［責任編輯：左眉］

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1671-6183（2016）10-0038-06

2016-09-30

武政文 （1992-），男，北京東城區(qū)人，首都師范大學政法學院2015級政治學理論專業(yè)碩士研究生；研究方向：中外政治思想史。