李 健

公益創(chuàng)投政社合作模式研究

李 健

公益創(chuàng)投因參與主體的角色限制而陷入責(zé)能困境，政社合作是解決當(dāng)前困境的突破口。政社合作使政府的公共服務(wù)能力得到建制性增長，社會力量獲得合法性、生存資源及活動空間，雙方建構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)也為社會組織能力建設(shè)和資源獲取提供了樞紐型平臺。本文在政社合作的相關(guān)理論視角下，結(jié)合轉(zhuǎn)型時期中國的現(xiàn)實背景，探討了公益創(chuàng)投政社合作的可能模式，并結(jié)合政府行政層級提出政府對社會力量“合作網(wǎng)絡(luò)”的建構(gòu)策略。本文的創(chuàng)新在于從社會治理角度分析政府與社會力量的合作動因及模式選擇，豐富了公益創(chuàng)投的理論視角。

公益創(chuàng)投；政社合作；社會治理

一、引言

公益創(chuàng)投(Venture Philanthropy)，也稱慈善創(chuàng)投，由洛克菲勒三世于20世紀(jì)70年代開創(chuàng)，是一種將風(fēng)險投資的工具用于支持社會目的組織(social purpose organization, SPO)的理念與方法。21世紀(jì)初，公益創(chuàng)投伴隨著國外社會創(chuàng)新思潮進(jìn)入我國，包括聯(lián)想集團(tuán)、零點咨詢公司等企業(yè)，育公益、浩盈投資等創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，以及億方公益基金會、愛佑基金會等社會組織相繼發(fā)起公益創(chuàng)投。與此同時，在培育和發(fā)展社會組織的目標(biāo)助推之下，地方政府尤其是民政部門對公益創(chuàng)投也展示出了極大的興趣和熱情，公益創(chuàng)投得以成為基層社會治理和政社互動的政策創(chuàng)新典型得以迅速擴(kuò)散。隨著公益創(chuàng)投的參與主體急速增長，資金規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。然而，作為新生事物，公益創(chuàng)投在社會治理創(chuàng)新中所扮演的角色還未得到我國政府、雙邊基金和其他市場主體的充分重視，突出表現(xiàn)為“瘋狂西部”（wild west）現(xiàn)象，即一種由個人、組織和基金會反復(fù)嘗試的混亂狀態(tài)，影響了公益創(chuàng)投的作用效果。公益創(chuàng)投追求社會目標(biāo)的特殊性及高度參與投資對象運營過程的特點，決定了其需要更為強大的社會網(wǎng)絡(luò)體。①劉志陽、邱舒敏：《公益創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展與運行：歐洲實踐及中國啟示》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2014（2）。如何推動多元社會主體建立起合作關(guān)系，使公益創(chuàng)投擺脫公益產(chǎn)業(yè)鏈的邊緣地位并逐漸成為慈善事業(yè)和社會投資領(lǐng)域不可或缺的一部分，是當(dāng)前亟待解決的重要問題。檢視該領(lǐng)域的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國圍繞公益創(chuàng)投的研究總體上還處于起步階段，已有研究或集中于歐美國家的經(jīng)驗介紹，或偏好地方政府的經(jīng)驗敘事，尚未將公益創(chuàng)投置于社會治理的時代背景下進(jìn)行考察。因此，本文將研究問題聚焦于公益創(chuàng)投的政社合作，并嘗試提出公益創(chuàng)投可能的政社合作模式，不僅有利于更好地實現(xiàn)培育和發(fā)展社會組織的目標(biāo)，對于其他領(lǐng)域的政社合作也具有一定的參考和借鑒意義。

二、文獻(xiàn)評述

西方學(xué)術(shù)界對政社合作必要性的認(rèn)知經(jīng)歷了一個漫長過程。先是“政府失靈”和“市場失靈”理論為第三部門的出現(xiàn)提供了理論支撐，然而“志愿失靈”的出現(xiàn)打破了許多慈善家改變世界的幻想。薩拉蒙首先提出了政府要與非營利組織合作，共同解決公共問題。①[美]薩拉蒙：《走向公民社會全球結(jié)社革命和解決公共問題的新時代》，趙黎青，非營利部門與中國發(fā)展，香港：香港社會科學(xué)出版社，2001，第41頁。在區(qū)分從私人品到純公共品的多元產(chǎn)品譜系后，奧斯特羅姆提出基于社會資本之上的第三部門、政府和市場一起參與公共物品供給的“多中心理論”。②[美]奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道—集體行動制度的演進(jìn)》，宇遜達(dá)，陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000，第162頁。隨后，更多關(guān)注公共和私人多元組織間的協(xié)調(diào)、關(guān)系和互動過程的公共治理理論興起。鄧西爾、佩里等提出的“整體性治理理論”強調(diào)以“問題解決”為宗旨，實現(xiàn)“治理層級的整合、治理功能的整合和公私部門的整合”。③Dunsire A. “Holistic Governance”, Public Policy and Administration. 1991,5(1):4-19.Perri.Holistic. Government. London: Demos, 1997, p.38-42.羅德斯、斯托克、戈德史密斯和埃格斯等進(jìn)一步提出網(wǎng)絡(luò)化治理，即由政府、第三部門、私人組織等形成關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同提供公共服務(wù)。④Rhodes R A W. “The New Governance: Governing without Government”. Political Studies, 1996, 44(4):652-667. Stoker, G. “Governance as Theory: Five Proprositions”. International Social Science Journal, 1998, 155(50):17-28. [美]戈德史密斯，埃格斯.《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》，孫迎春譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008.自此，打破“市場—政府”、“社會—政府”的二分法，引入多元主體、多元機(jī)制改善和優(yōu)化公共服務(wù)漸成共識。⑤馬莉莉、張亞斌：《網(wǎng)絡(luò)化時代的公共服務(wù)模塊化供給機(jī)制》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2013（9）。

隨著理論層面的障礙逐漸掃清，研究開始深入到政社合作具體模式，又可以分為宏觀和微觀兩個維度。⑥政企合作具有更加多元化的復(fù)雜交換模式，但本文聚焦于指向培育和發(fā)展社會組織的公益創(chuàng)投行為，因此，以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的的政企合作不做為本文的分析范圍。宏觀維度方面，考斯頓提出政社八大合作模式，壓制、敵對、競爭、合同外包、第三方、合作、互補、合影。⑦Coston J. “A Model and Typology of government-NGO Relationships”. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,1998,27(3):358-382.楊（Young D. R.）通過對政府和社會力量經(jīng)費支出規(guī)模的相關(guān)性，歸納了政府與社會力量之間的合作、互補與抗衡模式。⑧Young D R. “Alternative Models of Government-Nonprofit Sector Relations: Theoretical and International Perspectives”. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2000, 29(1):149-172.微觀維度方面，納加姆基于多元主體所追求的目標(biāo)及其偏好的策略這兩個維度，把政府與社會力量互動關(guān)系歸結(jié)為合作型、對抗型、互補型和籠絡(luò)型四種。⑨吉德倫、卡萊默和薩拉蒙以服務(wù)資金籌集和授權(quán)、服務(wù)的實際配送這兩個福利服務(wù)的關(guān)鍵要素為核心變量，提出了政府支配、社會力量支配、雙重和合作四種基本模式。⑩Gidron B, Kramer P M, Salamon L M. “Government and the Third Sector: Emerging Relationship in Welfare States. San Francisco”. CA: Jossey-Bass publishers, 1992:18.

經(jīng)歷了多年的探索和實踐，中國福利領(lǐng)域政社合作的“制度場域”已趨于完善，政社合作已從改革開放初的“變通”之舉，日益成為一種制度化的政府行為。近年來有關(guān)的法律、法規(guī)相繼出臺，政社合作已成為一些地方政府公共服務(wù)的常態(tài)，在基層治理、公共服務(wù)提供、社會建設(shè)等方面，我們都可以看到政社合作所帶來的巨大改變。然而，上述研究成果都是基于發(fā)達(dá)國家的制度背景下的討論，處于社會轉(zhuǎn)型時期的我國是否還有其他的合作模式與維度？這些維度又受哪些因素的影響？對此，楊方方總結(jié)了殘疾人社會保障中政府與社會力量的合作模式，直接合作與間接合作，政府與社會力量在不同資源上的多種合作，包括資金、人力資源開發(fā)、培養(yǎng)和使用等。第二種是間接合作，即在社會力量之間的合作中牽線搭橋，出臺政策鼓勵開展合作和互動。①楊方方：《殘疾人社會保障中政府與民間組織的合作模式：一個初步的探討》，《山東社會科學(xué)》，2011（1）。劉傳銘等將政府與社會力量的復(fù)雜互動關(guān)系分為強伴生、伴生、弱伴生、無伴生等四種模式。②劉傳銘、喬東平、高克祥：《政府與社會組織的互動模式—基于北京市某區(qū)的實地調(diào)查》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2013,161（3）。敬乂嘉通過區(qū)分進(jìn)入合作過程的運作性和治理性資源，提出政社合作包括競爭對抗、購買服務(wù)、合作治理以及通過購買服務(wù)參與合作治理四種治理模式。③敬乂嘉：《從購買服務(wù)到合作治理—政社合作的形態(tài)與發(fā)展》，《中國行政管理》，2014（7）。鐘慧瀾和章曉懿總結(jié)了養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中政府與社會企業(yè)合作的兩種模式：政府自上而下推動的勉力協(xié)同型合作，和需求導(dǎo)向催生的互惠共生型合作。④鐘慧瀾、章曉懿：《激勵相容與共同創(chuàng)業(yè)：養(yǎng)老服務(wù)中政府與社會企業(yè)合作供給模式研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2015,16（5）。

通過梳理相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)：首先，公共服務(wù)復(fù)雜性導(dǎo)致的單一主體治理失靈是推動政社合作的外在動力；其次，相容利益是雙方采取合作行為的基本指向；最后，國內(nèi)政社合作模式受發(fā)達(dá)國家影響明顯。當(dāng)然，我國政社合作模式也具有自身的階段和領(lǐng)域特征，一是區(qū)別于國外政社合作的伙伴關(guān)系，當(dāng)前階段我國的政社合作模式更多體現(xiàn)出政府主導(dǎo)色彩；二是相對于國外較為固定的政社合作模式，我國政社合作在不同領(lǐng)域有著不同的面向，反映出政社合作模式受諸多因素的作用和影響。

三、公益創(chuàng)投政社合作的現(xiàn)實動因

（一）單一主體的角色困境是政社合作的直接原因

公益創(chuàng)投興起的背后是一股蓬勃發(fā)展的社會力量。根據(jù)亞洲公益創(chuàng)投網(wǎng)絡(luò)（AVPN）統(tǒng)計，截至2013 年底，我國社會力量興辦的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到54家。企業(yè)、社會組織和私募基金發(fā)起的公益創(chuàng)投可以將自身所擁有的一些優(yōu)勢，包括管理團(tuán)隊、戰(zhàn)略規(guī)劃、市場營銷、人力資源管理、財務(wù)管理和IT技術(shù)等方面的優(yōu)勢嫁接到公益組織，幫助其更好地成長。這是實施公益創(chuàng)投計劃，支持社會組織開展能力建設(shè)的重要出發(fā)點。相比其他主體，我國地方政府在公益創(chuàng)投事業(yè)中扮演了重要的角色，并成為當(dāng)前開展公益創(chuàng)投的主導(dǎo)力量。根據(jù)我們通過搜索引擎對公益創(chuàng)投政策文本進(jìn)行的不完全統(tǒng)計，截至2016年1月1日，我國已經(jīng)有85個地區(qū)的城市層面出臺了政府參與公益創(chuàng)投的管理辦法。但無論是歐美的社會力量參與的公益創(chuàng)投還是中國政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投，實踐都表明，單一社會主體在開展公益創(chuàng)投時已經(jīng)顯露出種種障礙。目前大量社會力量開展的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)處于生存階段，管理資金規(guī)模普遍不大，年可用資本受到很大約束，再加上過于嚴(yán)苛的回報要求（普遍要求實現(xiàn)財務(wù)和社會影響的雙重回報），投資的數(shù)量非常少，多數(shù)中國公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)在社會項目篩選、投資和退出過程中仍然沒有建立真正的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制。因而也未能有效地利用自身的市場化力量幫助社會組織實現(xiàn)規(guī)范和專業(yè)發(fā)展。政府參與公益創(chuàng)投也存在政府主導(dǎo)的片面性、資金來源的鎖閉性、評估方法的分化性和投資支出的無償性等特點。①李健、唐娟：《政府參與公益創(chuàng)投：模式、機(jī)制與政策》，《公共管理與政策評論》，2014，3（1）。由此，單一主體開展公益創(chuàng)投的“角色困境”造成的服務(wù)能力不足是推動政社合作的直接原因。

（二）培育和發(fā)展社會組織的共容利益是政社合作的根本原因

公益創(chuàng)投之所以產(chǎn)生，除了是一種國家、市場與非營利部門發(fā)展的壓力與問題，甚至依我國國情包含了“非正式”部門的第四部門所共同形成的一種解決策略。第一，伴隨著對傳統(tǒng)慈善的深刻反思，基金會正將公益創(chuàng)投作為替代捐贈的另一種工具。在歐美國家，公益創(chuàng)投已經(jīng)成為基金會的主流運作方式。第二，企業(yè)更多面臨全球化背景下如何生存和發(fā)展的問題，共享經(jīng)濟(jì)理念敦促企業(yè)社會責(zé)任日益扎根企業(yè)文化，社會部門機(jī)構(gòu)所投資的基金數(shù)量正在增長。第三，社會企業(yè)的崛起與發(fā)展為公益創(chuàng)投提供了絕佳的實驗對象。企業(yè)、社會組織和私募基金認(rèn)可社會企業(yè)和社會投資的潛力，并開始為這些機(jī)構(gòu)提供急需的耐心資本，以幫助其克服先鋒斷層（pioneer gap）問題。第四，各界對影響力投資的興趣日漸濃厚，公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)得以有機(jī)會分享其在支撐和扶持初創(chuàng)期社會企業(yè)方面的經(jīng)驗，同時也為公益創(chuàng)投人士和影響投資者提供了合作契機(jī)。②第五，中國公益創(chuàng)投的興起是政府領(lǐng)導(dǎo)的社會創(chuàng)新結(jié)果。由于現(xiàn)有的法團(tuán)主義體系對社會創(chuàng)新的代表力和影響力有限，很可能會引發(fā)一些政治挑戰(zhàn)。自發(fā)的社會創(chuàng)新也可能與政府的一些職能和日常活動相競爭。這些因素促使有遠(yuǎn)見的地方政府采取積極、主動的措施來領(lǐng)導(dǎo)社會創(chuàng)新。③敬乂嘉、公婷：《政府領(lǐng)導(dǎo)的社會創(chuàng)新：以上海市發(fā)起的公益創(chuàng)投為例》，《公共管理與政策評論》，2013,4（2）。隨著培育和發(fā)展社會組織成為多元社會主體的共同目標(biāo)，公益創(chuàng)投得以推動政府、社會組織和社會部門間的合作。

（三）發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗為政社合作提供了參照系

近年來，歐美公益創(chuàng)投日益整合了金融行業(yè)和社會部門的投資經(jīng)驗，并開創(chuàng)了混合型的實踐模式。政府機(jī)構(gòu)和公共部門參與到公益創(chuàng)投組織當(dāng)中，但很少是唯一的發(fā)起者，這與我國存在較大差別。例如以Adventure Capital Fund為代表的機(jī)構(gòu)由英國內(nèi)政部出資成立，主要向社區(qū)企業(yè)提供金融安排和商務(wù)指導(dǎo)。英國橋梁社區(qū)創(chuàng)業(yè)投資成立于2002 年，是私募股權(quán)公司和政府的合資企業(yè)，它將4000萬英鎊用來投資低收入社區(qū)的金融商業(yè)。公益創(chuàng)投需要在多樣化的社會資本市場中確定自己的市場定位，并扮演政府、基金會和私募股權(quán)團(tuán)體之間的溝通橋梁，其分享實踐經(jīng)驗和創(chuàng)新的渴望均鼓勵公益創(chuàng)投在實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)之上發(fā)展出適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ健＂芰_伯?約翰：《高度參與的慈善：公益風(fēng)險投資在歐洲的發(fā)展》，顧冀梅譯，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2010（4）。概括而言，歐美國家的公益創(chuàng)投可以分為以下幾種類型：第一種是半自主模式，比如英國，主要為教育、醫(yī)療、社會福利領(lǐng)域提供服務(wù)，資金一半來源于政府，一半來源于個人捐款和基金會捐助。公益創(chuàng)投組織具有一定的自主權(quán)，獨立經(jīng)營，不受政府管控；第二種是政府主導(dǎo)模式，比如德國、荷蘭、比利時、法國和西班牙，主要由政府主導(dǎo)和資助，并輔助政府定向解決社會問題；第三種是自主模式，比如瑞典和其他北歐國家，不依靠政府資金，經(jīng)費來源于會員的會費和投資收益，獨立于政府，但規(guī)模受限。⑤環(huán)球網(wǎng)：《全球慈善熱點：歐洲公益創(chuàng)投漸入佳境》，環(huán)球網(wǎng)，http://hope.huanqiu.com/exclusivetopic/2013-08/4267614.html，2013-08-21。歐美國家公益風(fēng)險投資面臨多種多樣的、潛在的發(fā)展路徑，顯示出與眾不同的特點，但其成功經(jīng)驗也為我國公益創(chuàng)投領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政策合作帶來了寶貴的先驗知識。

四、我國公益創(chuàng)投的政社合作模式

公益創(chuàng)投是在政府、企業(yè)、社會組織三方合作之觀念革新背景下提出的，它提供了應(yīng)對全球社會環(huán)境的變化思路，政府需要更有效的治理并讓渡空間，企業(yè)要承擔(dān)社會責(zé)任，社會組織要參與社會管理和公共服務(wù)，公益創(chuàng)投是三方合作共贏的多目標(biāo)、多功能的策略，有助于建立三方建設(shè)性的聯(lián)系，而這種聯(lián)系是構(gòu)建充滿活力和進(jìn)步的社會的重要因素。這對政府、企業(yè)和社會組織來說，無論從任何角度來看都是多贏局面。①馬宏：《公益創(chuàng)投：促進(jìn)公益組織發(fā)展的新途徑》，《社團(tuán)管理研究》，2008（10）。為此，本文緊扣公益創(chuàng)投的核心問題并據(jù)此設(shè)計出三種政社合作模式（見表1）。

表1 公益創(chuàng)投的政社合作模式

第一種，購買服務(wù)模式。政府主要運用自有資金發(fā)起公益創(chuàng)投，但由于政府無法靈活操作或使用公益創(chuàng)投的工具，從而將公益創(chuàng)投外包給一家或幾家公益創(chuàng)投組織，通過公益創(chuàng)投組織用資金和非資金資源支持其選定的社會組織。相比政府而言，公益創(chuàng)投組織可以更加專業(yè)和靈活，并且彌補了公益創(chuàng)投組織自身操作的資金不足。政府對公益創(chuàng)投的“輸血”發(fā)揮著重要的“牽頭人”作用，并且對備受市場關(guān)注的政府購買服務(wù)模式做出新的嘗試，目前被我國很多地方政府所采用。當(dāng)政府資金充裕或者行政層級更高時，為了使公益創(chuàng)投行之有效，最好委托給幾家能力互補的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，如蘇州的公益創(chuàng)投活動就是由蘇州恩派公益組織發(fā)展中心承辦，昆山市公益創(chuàng)投活動由愛德社會組織培育中心承辦。一些地方將評審和評估分別交給兩家組織承辦，比如東莞市公益創(chuàng)投委托恩派公益發(fā)展中心進(jìn)行評審，東莞市現(xiàn)代公益組織評估中心進(jìn)行項目評估。購買服務(wù)模式也是市級以上政府最普遍采用的公益創(chuàng)投政社合作模式，這一模式的優(yōu)點在于：可以充分發(fā)揮多方主體的長處，既能體現(xiàn)政府的資源優(yōu)勢又能借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的人才經(jīng)驗，也能實現(xiàn)政府的支持又不過分干預(yù)活動的實施，可以實現(xiàn)多方共贏。缺點在于如何尋找到優(yōu)秀的、愿意合作的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，且創(chuàng)投機(jī)構(gòu)如何參與、投資回報如何安排都沒有成熟的經(jīng)驗，社會力量參與的自主性程度也受到較大限制，未來這種模式的可持續(xù)性仍受考驗。

第二種，協(xié)作治理模式。這種模式是一種中等合作程度的協(xié)同治理模式，具體操作方式是由一方成立一個“母基金”作為資金池，吸引其他社會主體投入資金或人力等資源，共同開展公益創(chuàng)投。一方面，通過共享資源與網(wǎng)絡(luò)，提高了對有潛力的社會組織篩選的效率，相對分散了投資風(fēng)險；另一方面，聯(lián)合投資也為公益創(chuàng)投多樣化的增值服務(wù)提供了便利。一種合作方式是政府向社會力量投入資金和人力。許多公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)依靠政府的支持或幫助，投資載體可以是一個單獨的基金會。基金會在其下面單獨設(shè)立一個專項基金，政府可以通過基金會支持社會組織。例如，英國政府支持的社會借貸機(jī)構(gòu)“探險資本基金”。另一種合作方式通常由政府建立一個母基金或者叫引導(dǎo)基金①政府引導(dǎo)基金又稱創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，是指由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會資本，不以營利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項資金。，社會力量將慈善資源注入到政府的引導(dǎo)基金之中。相對于前一種合作方式，這種合作模式適合內(nèi)部缺乏足夠的資金來源，但又希望支持盡可能多的社會組織的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，他們不用投入更多的自有資源資助自己的公益創(chuàng)投項目，對于政府而言也實現(xiàn)了有限資金的漣漪效應(yīng)，帶來了撬動性改變。在政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投協(xié)作中，形式相對多樣化，基金往往不是必須的。比如我國廣州市公益創(chuàng)投在其管理辦法中明確指出由政府出資60%，社會力量出資40%，就沒有通過母基金。

第三種，合作治理模式。這一模式是基于合作治理的理念，雙方或多方平等參與到公益創(chuàng)投之中，這種模式通常要求合作發(fā)起一個新的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)。這一模式適合于有能力投入相當(dāng)?shù)臅r間和資源的政府部門。建立一個新的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略適合于有能力投入相當(dāng)?shù)臅r間和資源（包括全職致力于公益創(chuàng)投的員工）的對象，或是希望以獨特的知名度做得更大，使整個團(tuán)隊參與進(jìn)來的機(jī)構(gòu)。設(shè)立一個單獨的基金會可能會在稅務(wù)和法律方面更有利，也會增強其公益事業(yè)的合法性。政府與基金會等其他機(jī)構(gòu)合作設(shè)立公益創(chuàng)投組織時，應(yīng)仔細(xì)區(qū)分二者不同的使命、薪酬計劃、預(yù)期回報和投資過程。合作治理模式也支持政府與社會力量建構(gòu)包含基金和基金會在內(nèi)的混合架構(gòu)，可以在整個投資組合中發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，例如荷蘭的Noaber基金會和德國的Bonbenture。這類的混合架構(gòu)同時也創(chuàng)立獨特的法律架構(gòu)，即平行設(shè)立慈善基金會與風(fēng)險投資基金用于捐贈及股、債權(quán)投融資。

五、公益創(chuàng)投政社合作模式的選擇

盡管公益創(chuàng)投政社合作是一個激動人心的嘗試，能給發(fā)展不充分的社會組織帶來巨大的收益，但不同的資源來源、投資流程和產(chǎn)出需求使得政府和社會力量在沒有一個清晰分隔的情況下很難在一個共同體內(nèi)部操作。公益創(chuàng)投政社合作模式的選擇取決于對政府、商業(yè)企業(yè)、公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)、社會組織等創(chuàng)投主體期待的平衡。從我國社會福利事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗中可知，短期內(nèi)政府在公益創(chuàng)投中的角色仍然較重。為此，我們從地方政府行政層級角度進(jìn)行分析（見表2）。

表2 公益創(chuàng)投的政社合作模式選擇

續(xù)表

由于地方政府行政層級不同，所面臨的資金約束、合作對象、話語權(quán)限和投資范圍都存在較大差異，對政社合作模式也有著不同的需求。

在區(qū)縣級層面，首先由于資金有限并不能保證穩(wěn)定長期的供給，適合通過成立社區(qū)基金會的方式將有限的資金匯聚起來，以備不時之需求，同時還可以面向社區(qū)公民及社會開展勸募。在發(fā)起上可以由民間發(fā)起，也可以由政府發(fā)起，社區(qū)基金會的主要定位應(yīng)該是資助，采取社區(qū)基金會直接運營方式實施公益創(chuàng)投。與此同時，區(qū)縣一級的慈善組織規(guī)模較小，主要以各種社區(qū)社會組織居多，對資金的需求量也不大，主要以培育為主，由于地理空間分布相對集中，可以集中運營，并且可以實現(xiàn)辦公場所和設(shè)備等資源的共享。

在地市級層面，由于財政資金量增大，相應(yīng)地對配比資金要求量也就更大，為便于向社會籌款，適合設(shè)立專項基金的形式開展合作。政府與社會力量共同投資成立公益創(chuàng)投專項基金，新基金更關(guān)注于社會組織的發(fā)展?jié)摿?，著眼于能夠帶來社會變革的社會組織或項目?？偟膩碚f，當(dāng)公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的基本活動是為社會組織提供捐贈，那么一般會設(shè)立一個基金會。如果公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)主要投資于社會目的組織，基本目的是產(chǎn)生社會回報，那么通常會設(shè)立一個基金。為避免專項基金出現(xiàn)使用上的糾紛，應(yīng)該采用理事會形式平衡資金的管理，并應(yīng)該出臺文件保證投資方的權(quán)利。同時，一些地方財政比較寬裕的城市也可以嘗試通過購買服務(wù)形式開展公益創(chuàng)投。

在省級層面，因為無論資金量還是社會組織的數(shù)量都較為豐富，公益創(chuàng)投對其他社會主體的吸引力也隨之增加，適合采取政府購買服務(wù)的方式，委托一家或幾家能力互補的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)分配開展能力建設(shè)或資金支持業(yè)務(wù)，在階段上可以根據(jù)參與主體的目標(biāo)選擇處于發(fā)展階段的社會組織。如果政府面對的機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，則適合建立理事會的形式由多家建立經(jīng)常性的會面機(jī)制分配和推動工作。這種情況下，政府不適合高度介入這類組織，而應(yīng)該給予政策支持，比如在稅收優(yōu)惠等方面。

六、結(jié)論

伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會全面深化改革的推進(jìn)，社會轉(zhuǎn)型時期的中國深刻呈現(xiàn)出“政社一體—政社分離—政社合作”的發(fā)展路徑，當(dāng)前正處于分離性與合作性交錯的發(fā)展階段，是重塑政社關(guān)系的關(guān)鍵時期。在這一背景下，本文從社會治理理論出發(fā)，總結(jié)出三種公益創(chuàng)投的政社合作模式，并深入探討不同合作模式的適用范圍及約束條件，不僅有利于更好地實現(xiàn)培育和發(fā)展社會組織的目標(biāo)，對于社會體制改革中的其他方面也具有一定的借鑒和啟示意義。但必須清楚的是，政社合作除了要求理性政府根據(jù)社會組織的能力類別建構(gòu)“合作網(wǎng)絡(luò)”外，更有賴于政策層面的破冰。法律體系尚未健全和碎片化、甚至相互抵觸是政社合作的“模式落地”的最大阻礙。在業(yè)界來看，公益創(chuàng)投政社合作的有序推進(jìn)和切實保障更需要的是一個通盤的政策包。

Cooperation among Government and Social-forces of Venture Philanthropy

LI Jian

Due to the character limitof participation, venture philanthropy falls into dilemma. Cooperation among government and social-forces is a way to solve the current problem. In this process, national service abilities could be promoted, social-forces get the legitimacy, survival resources and activity space, and the cooperation network can provide the pivot platform for social organizations to take resources and build capacity. The author explains the deep logic of cooperation among government and social-forces in the perspective of governance theory, and discusses the mode of cooperation for venture philanthropy according to the reality of China, then analyzes the strategies of“network construction” for government. The innovation is to analyze the motivation and model selection among the government and social forces from the perspective of social governance, and also enriches the theoretical perspective of venture philanthropy.

Venture Philanthropy; cooperation among government and social-forces; social governance

（責(zé)任編輯：方 舒）

國家社會科學(xué)基金青年項目“互嵌式民族社區(qū)異質(zhì)性與族際融合關(guān)系研究”（15CMZ024），中央民族大學(xué)青年基金項目“民族互嵌、鄰里治理與民族融合——一項來自城市民族社區(qū)居民的微觀調(diào)查”（10301-01500201），民政部政策理論研究課題“PPP在公益創(chuàng)投中的應(yīng)用研究”（2016MZRL010211）。

李健，中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授，基金會研究中心執(zhí)行主任，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為社會組織、社會企業(yè)。（北京，100081）