郭偉和 豐寶賓

城市最低生活保障政策瞄準(zhǔn)效果研究
——基于“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”數(shù)據(jù)分析

郭偉和 豐寶賓

本文采用量化研究方法，通過(guò)對(duì)民政部政策研究中心“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”調(diào)查數(shù)據(jù)的二次分析，探討城市低保政策瞄準(zhǔn)的影響因素,并進(jìn)一步提出政策建議。研究指出，第一，現(xiàn)階段城市低保政策建立在收入型貧困的保障基礎(chǔ)之上，未將支出型貧困列入低保制度的識(shí)別指標(biāo)，使得相當(dāng)一部分支出型貧困家戶(hù)無(wú)法得到保障；第二，對(duì)低保制度的瞄準(zhǔn)率產(chǎn)生顯著影響的制度因素是低保宣傳和檢查機(jī)制；第三，基層工作人員的就業(yè)保障和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)對(duì)低保瞄準(zhǔn)機(jī)制產(chǎn)生顯著影響。因此，本文建議增加支出型貧困作為低保對(duì)象的識(shí)別指標(biāo)，改善政策宣傳和檢查方式，以及提升政策人員的就業(yè)保障和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，可能提高城市低保制度的瞄準(zhǔn)率。

低保政策瞄準(zhǔn)率；資格標(biāo)準(zhǔn)；政策執(zhí)行；自由裁量權(quán)

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)90年代末期，在國(guó)有企業(yè)改革的大背景下，為實(shí)現(xiàn)減員增效，大批企業(yè)職工下崗，但是由于缺乏后續(xù)的政策支持，下崗職工未能實(shí)現(xiàn)有效分流，從而導(dǎo)致大量城市人口未能實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，陷入貧困。為緩解城市貧困，應(yīng)對(duì)因大量職工失業(yè)帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題，中國(guó)政府探索應(yīng)對(duì)、解決城市貧困問(wèn)題的舉措并逐步建立了城市居民最低生活保障制度。1993年上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，拉開(kāi)了城市社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕。①唐鈞：《最后的安全網(wǎng)——中國(guó)城市居民最低生活保障制度的框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，1998（1）。國(guó)務(wù)院于1999年9月頒布《城市居民最低生活保障條例》（自1999年10月1日起施行），初步建立了我國(guó)城市最低生活保障制度。②文雯：《中國(guó)城市低保制度的減貧與再分配效應(yīng)研究》，南開(kāi)大學(xué)博士論文，2013；王振耀：《城市居民最低生活保障政策的歷史性發(fā)展》，載《中國(guó)公共政策分析》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003，第103頁(yè)。2014年全國(guó)共有城市低保對(duì)象1027.5萬(wàn)戶(hù)、1880.2萬(wàn)人，全年各級(jí)財(cái)政共支出城市低保資金694.6億元，2014年全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)411.2元/人、全國(guó)城市低保月人均補(bǔ)助274.6元，最低生活保障制度的救助水平不斷提高。③中華人民共和國(guó)民政部，《2014年民政工作報(bào)告》，http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgmzgzsphy2015/gzbg/201412/20141200748866. shtml，2016-09-05。隨著2007年國(guó)務(wù)院《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的頒布，我國(guó)最低生活保障制度的覆蓋從城市拓展到了農(nóng)村。

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期摸索和建設(shè)，已取得了相當(dāng)大的成就。但是不得不指出，現(xiàn)有最低生活保障制度還存在保障標(biāo)準(zhǔn)低以及保障覆蓋群體窄等問(wèn)題，僅僅是一種托底型的社會(huì)保障制度。在現(xiàn)有托底型社會(huì)保障制度之下，瞄準(zhǔn)目標(biāo)，即真正瞄準(zhǔn)目標(biāo)救助群體，是有效落實(shí)政策、發(fā)揮政策效用的關(guān)鍵。但是，現(xiàn)階段最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)偏誤問(wèn)題卻一直廣受各界詬病。①M(fèi)eiyan Wang. “Emerging Urban Poverty and Effects of the Dibao Program on Alleviating Poverty in China”. China & World Economy, 2007(2): 74-88.現(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于城市最低生活保障政策執(zhí)行過(guò)程中的目標(biāo)瞄準(zhǔn)問(wèn)題的研究表明：一方面，城市低保政策在執(zhí)行過(guò)程中主要通過(guò)對(duì)家庭收入狀況的考察來(lái)判定該家庭是否能夠獲得低保救助，而重大疾病、子女就學(xué)等家庭剛性支出并未被納入考察②段培新：《支出型貧困救助——一種新型社會(huì)救助模式的探索》，《社會(huì)保障研究》，2013（1）。；另一方面，由于受低保政策執(zhí)行環(huán)節(jié)基層工作人員具有較大的自由裁量權(quán)、低保執(zhí)行程序控制不嚴(yán)格等因素的影響，政策執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)政策“變通”問(wèn)題。③朱亞鵬、劉云香：《制度環(huán)境、自由裁量權(quán)與中國(guó)社會(huì)政策執(zhí)行——以C市城市低保政策執(zhí)行為例》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014（6）。

盡管以往的研究已經(jīng)指出了社會(huì)救助政策實(shí)施過(guò)程中存在瞄準(zhǔn)偏誤的問(wèn)題，但是由于受各方面條件的限制，缺乏系統(tǒng)量化研究以揭示我國(guó)低保救助實(shí)施過(guò)程中的政策瞄準(zhǔn)程度以及瞄準(zhǔn)偏誤產(chǎn)生的原因。④Martin Ravallion. “How Relevant Is Targeting to the Success of an Antipoverty Program?”. The World Bank Research Observer, 2009(2): 205-231.本研究希望通過(guò)對(duì)民政部政策研究中心“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”數(shù)據(jù)進(jìn)行二次分析，力圖以量化研究的方式探討如下幾個(gè)問(wèn)題：哪些家戶(hù)特征有助于提高對(duì)于貧困對(duì)象的瞄準(zhǔn)程度？哪些政策實(shí)施要素有助于提高政策瞄準(zhǔn)程度？低保工作人員的素質(zhì)是否對(duì)低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)程度產(chǎn)生影響？

二、研究綜述與研究假設(shè)

歐美關(guān)于政策執(zhí)行的研究具有較長(zhǎng)的歷史，迄今已經(jīng)形成比較系統(tǒng)的研究脈絡(luò)。1973年，美國(guó)加州大學(xué)學(xué)者普雷斯曼（Pressman）和威爾達(dá)沃斯基（Wildavsky）發(fā)表《政策執(zhí)行》一書(shū)，將“政策執(zhí)行偏差”引入學(xué)術(shù)研究范疇，之后學(xué)術(shù)界興起一股對(duì)政策執(zhí)行研究的熱潮。⑤Paul A. Sabatieb. “Top-Down and Bottom-up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis”. Journal of Public Policy， 1986(1).自20世紀(jì)80年代以來(lái)，政策執(zhí)行研究形成了“自上而下視角”和“自下而上視角”兩種研究脈絡(luò)。針對(duì)兩個(gè)視角存在的問(wèn)題，學(xué)者們也嘗試對(duì)二者進(jìn)行綜合，以解決兩個(gè)理論存在的問(wèn)題，但是這些研究并沒(méi)有取得太大的影響。⑥丁煌、定明捷：《國(guó)外政策執(zhí)行理論前沿評(píng)述》，《公共行政評(píng)論》，2010（1）。國(guó)內(nèi)在引介、吸收國(guó)外關(guān)于政策執(zhí)行研究的同時(shí)也形成了相當(dāng)多的經(jīng)典研究。

以普雷斯曼、威爾達(dá)沃斯基為代表的早期關(guān)于政策執(zhí)行的研究，通過(guò)個(gè)案研究指出執(zhí)行的問(wèn)題所在，但是難以構(gòu)建超越個(gè)案的理論，進(jìn)而也難以提供進(jìn)一步改善政策執(zhí)行的意見(jiàn)。⑦Richard F. Elmore．“Backward Mapping: Implementation Research and Policy Decisions”．Political Science Quarterly, 1979(4): 601-616.自上而下視角受泰勒主義與科學(xué)管理學(xué)派的影響，假設(shè)了一種執(zhí)行的應(yīng)然狀態(tài)，發(fā)展出一套規(guī)范性的執(zhí)行理論。從科學(xué)哲學(xué)的角度來(lái)看，其沿著邏輯實(shí)證論的角度對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行研究，尋找政策執(zhí)行受哪些變量的影響，進(jìn)而追求“完美的執(zhí)行”。具體而言，這一理論認(rèn)為，政策執(zhí)行的核心是科層的控制過(guò)程，指出政策執(zhí)行行為是“目標(biāo)與行動(dòng)的設(shè)定以及如何完成它們互動(dòng)的過(guò)程”，沿著單一權(quán)威自上而下的傳統(tǒng)對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行研究。①Benny Hjern．“Implementation Research: The Link Gone Missing”. Journal of Public Policy, 1982(3).也正是從這一視角出發(fā)，自上而下理論將政策執(zhí)行失敗歸結(jié)于政策設(shè)計(jì)自身，而缺乏對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程本身帶來(lái)的一系列后果的重視。②李允杰、丘昌泰：《政策執(zhí)行與評(píng)估》，北京：北京大學(xué)出版社，2008。正如赫恩（Hjern）提醒我們注意的，自上而下模式主要為幫助聯(lián)邦政府與州政府更好地進(jìn)行公共行政，以最大限度地減少政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題。③Benny Hjern. “Implementation Research: The Link Gone Missing”. Journal of Public Policy, 1982(3)；James P Lester, Ann O'M. Bowman．“Implementing Environmental Policy in a Federal System: A Test of the Sabatier-Mazmanian Model”. Polity, 1989, 21(4):731-753.在這一理論脈絡(luò)下為實(shí)現(xiàn)完美政策執(zhí)行需要具備對(duì)某些先決條件的控制：一方面，在政策執(zhí)行階段需要有充足的時(shí)間、資源以及高效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；另一方面，政策執(zhí)行人員需要對(duì)政策目標(biāo)具有較高的認(rèn)可與理解。④[英]米切爾.黑堯：《現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程》，趙根成譯，北京：中國(guó)青年出版社，2004。

但是現(xiàn)實(shí)中政策難以在上述完美環(huán)境中執(zhí)行，往往一方面面臨資源、時(shí)間的短缺，執(zhí)行機(jī)構(gòu)往往也不止一個(gè)，需要面臨多主體之間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)等問(wèn)題；另一方面，基層執(zhí)行人員往往難以實(shí)現(xiàn)對(duì)政策目標(biāo)的完全理解。自上而下理論沿著單一權(quán)威自上而下的傳統(tǒng)對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行研究，因此也正如赫恩等人所指出的，“自上而下”理論從中央決策者的視角出發(fā)去看待執(zhí)行問(wèn)題，因而容易忽視其他的行動(dòng)者；從而忽視至少是不夠重視街頭官僚以及目標(biāo)群體在將中央政策轉(zhuǎn)換為他們自身目的的策略。⑤Benny Hjern. “Implementation Research: The Link Gone Missing”．Journal of Public Policy, 1982(3): 301-308.

在與“自上而下”理論的批評(píng)、對(duì)話中，政策執(zhí)行理論發(fā)展出了以李普斯基（Lipsky）、赫恩為代表人物的“自下而上”理論。從科學(xué)哲學(xué)的角度來(lái)講，“自下而上”理論遵循后實(shí)證主義的研究路線，強(qiáng)調(diào)詮釋的意義，是一種后理性主義的模式。研究者認(rèn)為政策執(zhí)行是一個(gè)上下層、多主體互動(dòng)的過(guò)程，認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)政治生活中難以實(shí)現(xiàn)完美的政策執(zhí)行，理性主義的研究成果難以適應(yīng)復(fù)雜多變、充滿(mǎn)政治的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，研究者們進(jìn)一步提出面對(duì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜環(huán)境，應(yīng)采用后理性主義的研究模式，充分考慮基層官員所處環(huán)境的復(fù)雜性，認(rèn)為政策執(zhí)行者與政策制定者共同協(xié)商政策目標(biāo)，二者形成互動(dòng)的協(xié)作關(guān)系。⑥李允杰、丘昌泰：《政策執(zhí)行與評(píng)估》，北京：北京大學(xué)出版社，2008。

李普斯基、赫恩的政策執(zhí)行理論將考量的重點(diǎn)放在較為底層的政策具體執(zhí)行者以及基層多個(gè)目標(biāo)群體的互動(dòng)層面。李普斯基發(fā)展出了所謂的街頭官僚理論。正如李普斯基所指出的，街頭官僚在政策執(zhí)行中扮演非常重要的角色，他們是社會(huì)政策的直接實(shí)施者，也是國(guó)家政策傳遞中的重要的一環(huán)。雖然科層為達(dá)到其政策目標(biāo)會(huì)通過(guò)監(jiān)督與控制的方式對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，但是，底層官僚在進(jìn)行政策實(shí)施的過(guò)程中經(jīng)常面臨資源缺乏與需求、時(shí)間與需求之間的矛盾。因此，在執(zhí)行的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生各種“變通”執(zhí)行，這一問(wèn)題實(shí)質(zhì)涉及基層街頭官僚的自由裁量權(quán)問(wèn)題。李普斯基認(rèn)為，基層官僚在政策執(zhí)行過(guò)程中行使自由裁量權(quán)，面對(duì)基層執(zhí)行環(huán)境使用根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)形成的程序，簡(jiǎn)化甚至替代科層規(guī)定的程序；使用基層政策情境之中產(chǎn)生的政策目標(biāo)替代政策原有的目標(biāo)，形成了對(duì)于政策的重新制定。李普斯基的討論將基層官僚的自由裁量權(quán)問(wèn)題帶入政策執(zhí)行，豐富了這一理論的視野。⑦M(jìn)ichael Lipsky.Street-level Bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation, 1980.李普斯基提出街頭官僚理論之后，相當(dāng)多的研究從這一視角出發(fā)指出街頭官僚在政策執(zhí)行中的影響，也指出街頭官僚對(duì)于政策傳遞具有雙重的效果：一方面他能夠?yàn)檎邘?lái)靈活性以及創(chuàng)新；但是另一方面卻導(dǎo)致了冷漠與權(quán)力濫用。更為重要的是科層雖然嘗試通過(guò)各種手段對(duì)基層官僚的自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，但是由于信息、時(shí)間以及成本等方面的限制，自由裁量權(quán)根深于科層運(yùn)作內(nèi)部，難以實(shí)現(xiàn)真正的控制。①Norma M Riccucci. “Street-Level Bureaucrats and Intrastate Variation in the Implementation of Temporary Assistance for Needy Families Policies”. Journal of Public Administration Research and Theory, 2005(1): 89-111.

國(guó)內(nèi)關(guān)于政策執(zhí)行的研究已經(jīng)有相當(dāng)一段歷史，也產(chǎn)出了較多經(jīng)典的研究。早期，基于對(duì)政策執(zhí)行中目標(biāo)偏離現(xiàn)象的關(guān)注，研究者們形成了一些共識(shí)性的研究框架，并發(fā)展出“政策變通”、“政策執(zhí)行阻滯”等概念來(lái)描述政策執(zhí)行的目標(biāo)偏離問(wèn)題。②朱亞鵬、劉云香：《制度環(huán)境、自由裁量權(quán)與中國(guó)社會(huì)政策執(zhí)行——以C市城市低保政策執(zhí)行為例》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014（6）。一方面，從制度視角出發(fā)，從組織層面探討不同層級(jí)政府間的互動(dòng)與政策執(zhí)行的關(guān)系。③賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2011（5）。例如，周雪光從組織角度對(duì)基層政府共謀現(xiàn)象進(jìn)行考察，指出在執(zhí)行上級(jí)政府尤其是中央政府的指令時(shí)，基層政府常常通過(guò)共同謀劃的手段，應(yīng)付政策要求以及隨之而來(lái)的各種檢查現(xiàn)象。他認(rèn)為這表明在中國(guó)行政體制之中基層政府間的共謀行為已經(jīng)成為一個(gè)制度化了的非正式行為。共謀行為是制度環(huán)境的產(chǎn)物，有著深厚的合法性基礎(chǔ)，究其根源在于現(xiàn)行組織制度決策過(guò)程與執(zhí)行過(guò)程分離。④周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》，2009（12）。另一方面，從基層組織與民間社會(huì)的互動(dòng)來(lái)對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行考察，孫立平、郭于華研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅征收過(guò)程中基層干部對(duì)于非正式關(guān)系的使用⑤孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力與非正式運(yùn)作的過(guò)程分析——華北B鎮(zhèn)收糧的個(gè)案研究》，載《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》，廈門(mén)：鷺江出版社，2000。；應(yīng)星的研究則指出基層干部在緩和或者解決基層問(wèn)題與沖突之中對(duì)于上級(jí)政策的變通式理解與執(zhí)行。

但是正如渠敬東等人所批評(píng)指出的，“變通”“共謀”等概念為描述型概念，難以真正的作為分析性概念進(jìn)行使用，進(jìn)行細(xì)致的理論分析，并且容易在解釋上形成模棱兩可的效果。⑥渠敬東：《占有、經(jīng)營(yíng)與治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的三重分析概念（上）》，《社會(huì)》，2013（1）。更進(jìn)一步來(lái)講，“變通”“共謀”等概念假定了一種雖未正面勾勒，但是具有共識(shí)合法性基礎(chǔ)的制度存在，并且這種想象中現(xiàn)行制度有高度集權(quán)的影子。近期周雪光、周黎安等人的研究則嘗試從正面勾勒我國(guó)科層體系的特征，幫助我們理解政策執(zhí)行之中存在的問(wèn)題。⑦周雪光、練宏：《中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012（5）。

無(wú)論是自上而下理論與自下而上理論之間的爭(zhēng)論，還是針對(duì)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)提出的關(guān)于變通概念、控制權(quán)理論，都涉及對(duì)科層本身的控制以及科層之中難以避免的自由裁量權(quán)的問(wèn)題。只不過(guò)自上而下理論從應(yīng)然的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)完美執(zhí)行需要對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行盡可能的控制；而自下而上理論則認(rèn)為由于投入政策的資源、人力以及現(xiàn)實(shí)環(huán)境的限制，現(xiàn)實(shí)之中難以實(shí)現(xiàn)完美的控制，底層的自由裁量權(quán)不可避免。變通理論假設(shè)了某種高度集權(quán)、高度控制體制的存在，指出這種體制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作之中卻需要軟化剛性的規(guī)則，采取變通的方式運(yùn)作；控制權(quán)理論以及行政發(fā)包制，則指出中國(guó)現(xiàn)行體制并非存在剛性的規(guī)則，在地方政府層面就存在極大的自由裁量權(quán)，而在現(xiàn)實(shí)之中存在層層發(fā)包，上層對(duì)下層通過(guò)數(shù)字的考核進(jìn)行控制。

上述研究提示我們，對(duì)社會(huì)政策的考察應(yīng)當(dāng)注重科層之中的控制以及其中存在的自由裁量權(quán)兩者之間的張力。在政策執(zhí)行之中，一方面，無(wú)論政策執(zhí)行在怎樣嚴(yán)密的監(jiān)督與控制之下，給予基層執(zhí)行者一定的自由裁量權(quán)是不可避免的，但是人們又擔(dān)心過(guò)度增加基層人員的自由裁量權(quán)會(huì)偏離政策目標(biāo)，要求通過(guò)培訓(xùn)和檢查制度來(lái)增強(qiáng)工作人員素質(zhì)，防止政策目標(biāo)偏離；另一方面，上級(jí)政府會(huì)確定一些標(biāo)準(zhǔn)的操作程序來(lái)對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行反應(yīng)，減少花在處理每一個(gè)新情況進(jìn)行反應(yīng)的時(shí)間，但與此同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致政策實(shí)施的僵化。因此對(duì)政策執(zhí)行的程序進(jìn)行評(píng)估就顯得非常有必要。①[美]彼得斯：《美國(guó)的公共政策:承諾與執(zhí)行》，顧麗梅、姚建華等譯，上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2008。本文嘗試從科層的控制以及基層官僚的自由裁量權(quán)兩個(gè)維度出發(fā)，對(duì)其進(jìn)行概念化、操作化，評(píng)估城市最低生活保障政策的實(shí)施狀況。

下文將綜合以上理論討論，并進(jìn)一步結(jié)合我國(guó)城市最低生活保障制度現(xiàn)狀，提出本研究的假設(shè)。現(xiàn)階段，城市低保執(zhí)行程序采取申請(qǐng)制。具體而言，由個(gè)人向本社區(qū)居委會(huì)提起書(shū)面申請(qǐng)以及相關(guān)證明；居委會(huì)將經(jīng)過(guò)初審確認(rèn)的家戶(hù)上報(bào)街道社保所；社保所進(jìn)行審核，將符合條件的家庭上報(bào)區(qū)民政局進(jìn)行審批。因此，在城市最低生活保障制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作之中，街道、居委會(huì)工作人員是政策的最后執(zhí)行者，對(duì)于低保政策的瞄準(zhǔn)有著直接的影響。街道、居委會(huì)等基層工作人員的參與，使得我們不得不將基層官僚的自由裁量權(quán)納入考量，而我國(guó)社會(huì)保障制度體系不完善，尤其是教育救助、醫(yī)療保障和老年人福利制度不健全，導(dǎo)致困難家庭一旦因養(yǎng)老、醫(yī)療和子女教育陷入貧困，極難擺脫。②高靈芝：《社會(huì)保障制度建設(shè)視野中城市低保對(duì)象退保難問(wèn)題研究》，《東岳論叢》，2009（2）。從醫(yī)療保障制度來(lái)看，現(xiàn)行城市醫(yī)療保障制度的設(shè)計(jì)使得醫(yī)療資源在各個(gè)收入群體間分配不公，醫(yī)療資源向中高收入階層傾斜嚴(yán)重，貧困人口從中獲益較少。③房莉杰：《我國(guó)城鄉(xiāng)貧困人口醫(yī)療保障研究》，《人口學(xué)刊》，2007（2）。所以，貧困家庭因病返貧、因病致貧的現(xiàn)象增多，容易成為低保對(duì)象。④解堊：《醫(yī)療保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)反貧困：1998-2006》，《財(cái)經(jīng)研究》，2008（12）。家庭成員教育、養(yǎng)老也是城市家庭面臨的主要困難。⑤都陽(yáng)、Albert Park：《中國(guó)的城市貧困：社會(huì)救助及其效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007（12）。因此養(yǎng)老、醫(yī)療、教育這些家庭負(fù)擔(dān)特征在基層官僚審核低保對(duì)象過(guò)程中極易作為識(shí)別低保家庭的考量因素。由此我們得出假設(shè)1，即H1：家庭負(fù)擔(dān)特征在基層低保政策執(zhí)行中易成為識(shí)別低保目標(biāo)群體的指標(biāo)，從而影響低保家戶(hù)瞄準(zhǔn)，且負(fù)擔(dān)越重低保家戶(hù)越容易被瞄準(zhǔn)。進(jìn)而考慮到基本官僚自由裁量權(quán)具有雙重效果，H1可分為兩個(gè)子假定，一方面政策審查可能僅僅停留在形式審核的層面，可以推出假設(shè)H1.1：家庭中不具有勞動(dòng)能力的人口數(shù)量會(huì)影響低保個(gè)案瞄準(zhǔn)，不具有勞動(dòng)能力的人口越多，個(gè)案越容易被瞄準(zhǔn)。但是另一方面，基層官僚的自由裁量權(quán)也可能為政策帶來(lái)創(chuàng)新與靈活性，對(duì)于城市低保執(zhí)行而言則是其能夠突破收入型貧困的政策限制，考慮到低保家戶(hù)收入的同時(shí)在個(gè)案審核之中對(duì)家戶(hù)的支出型貧困有所考量，由此推出H1.2：家庭不具有勞動(dòng)能力人口生活中特定支出的金額會(huì)影響低保個(gè)案的瞄準(zhǔn)，且金額越高低保個(gè)案越容易被瞄準(zhǔn)。

現(xiàn)存“行政吸納社會(huì)”的街道—居委會(huì)治理體制之下，主要依靠基層群眾組織來(lái)協(xié)助政府落實(shí)低保政策，街道、居委會(huì)工作人員在政策執(zhí)行過(guò)程中具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，扮演重要角色。⑥郭偉和：《城市空間重塑與治理方式的轉(zhuǎn)變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)內(nèi)部文稿》，2012（5）。另外，科層則通過(guò)對(duì)程序的規(guī)定以及低保工作人員的培訓(xùn)和激勵(lì)等方面實(shí)現(xiàn)對(duì)于政策執(zhí)行的控制，試圖緩解乃至消除自由裁量權(quán)在低保政策執(zhí)行中帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。H2：低保政策執(zhí)行制度條件會(huì)對(duì)低保個(gè)案的瞄準(zhǔn)產(chǎn)生影響，制度執(zhí)行的制度條件越好個(gè)案越容易被瞄準(zhǔn)。⑦Thomas B Smith. “The Policy Implementation Process”. Policy Sciences,1973(4):197-209.具體而言，這一假設(shè)涉及兩個(gè)方面：一是涉及低保工作程序，包括低保宣傳、低保核查制度等；二是涉及對(duì)低保工作人員的激勵(lì)機(jī)制及其自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，包括職業(yè)保障、就業(yè)待遇、工作培訓(xùn)、工作熟練程度和勝任能力等。將這兩個(gè)方面假設(shè)為影響低保救助的瞄準(zhǔn)性的重要維度，又可區(qū)分出兩個(gè)子假定，一是涉及政策執(zhí)行程序的H2.1：越嚴(yán)格依照制度規(guī)定的程序執(zhí)行低保制度，則城市貧困家庭在低保政策執(zhí)行中越容易被瞄準(zhǔn)。二是假設(shè)涉及低保工作人員的H2.2：低保工作人員工作狀態(tài)越好，則城市貧困家庭在低保政策執(zhí)行之中越容易被瞄準(zhǔn)。

三、數(shù)據(jù)與變量

民政部政策研究中心自2008年起開(kāi)展了“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”研究。本研究將利用2011年城市困難家戶(hù)個(gè)案所在社區(qū)工作人員的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)影響低保政策的瞄準(zhǔn)的因素進(jìn)行分析。①因?yàn)?012年數(shù)據(jù)問(wèn)卷缺失，因此本研究在描述性統(tǒng)計(jì)分析之中未使用2012年調(diào)查數(shù)據(jù)，但是需要指出的是2013年調(diào)查數(shù)據(jù)反映了2012年城市最低生活保障政策執(zhí)行狀況。2011年城市困難家庭個(gè)案調(diào)查數(shù)據(jù)與其他年份數(shù)據(jù)相比，質(zhì)量較高，其覆蓋遼寧、山東、山西、湖南、甘肅、重慶、江蘇、江西、陜西、安徽、貴州、河南12個(gè)省市，共得有效個(gè)案6229個(gè)，在與社區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)合并后，經(jīng)篩選得到有效樣本共5464個(gè)，涉及53個(gè)區(qū)縣。②遼寧?。荷蜿?yáng)市，沈河區(qū)、鐵西區(qū)；大連市，中山區(qū)、甘井子區(qū)；本溪市，明山區(qū)、溪湖區(qū)；鞍山市，鐵東區(qū)、立山區(qū)。山東?。簼?jì)南市，市中區(qū)、天橋區(qū)。山西?。禾?，迎澤區(qū)、杏花嶺區(qū)、萬(wàn)柏林區(qū)。湖南?。洪L(zhǎng)沙市，雨花區(qū)；常德市，鼎城區(qū)；益陽(yáng)市，赫山區(qū)、資陽(yáng)區(qū)；岳陽(yáng)市，岳陽(yáng)樓區(qū)。甘肅?。禾m州市，城關(guān)區(qū)、安定區(qū)；天水市，秦州區(qū)、麥積區(qū)；白銀市，白銀區(qū)、平川區(qū)；定西市，臨兆縣。重慶市，萬(wàn)州區(qū)、黔江區(qū)、江淥區(qū)、沙坪壩區(qū)、合川區(qū)。江蘇省：南京市，建鄴區(qū)、下關(guān)區(qū)。江西省：南昌市，西湖區(qū)、青山湖區(qū)。陜西?。何靼彩?，碑林區(qū)、雁塔區(qū)。安徽省：滁州市，瑯琊區(qū)、南僬區(qū)；六安市，金安區(qū)、裕安區(qū)；蕪湖市，戈江區(qū)、鳩江；黃山市，屯溪區(qū)、徽州區(qū)。貴州?。嘿F陽(yáng)市，云巖區(qū)、南明區(qū)；安順市，西秀區(qū)、紫云縣；黔南州，都勻市、福泉市；畢節(jié)地區(qū)，畢節(jié)市。河南?。亨嵵菔校鹚畢^(qū)、管城回族區(qū)。

本研究的因變量為城市低保家庭個(gè)案是否被瞄準(zhǔn)，為（0,1）變量。研究利用民政部規(guī)劃財(cái)務(wù)司公布的歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與歷年城市困難家戶(hù)數(shù)據(jù)庫(kù)，計(jì)算出調(diào)查所涉地級(jí)市的年度瞄準(zhǔn)率。具體來(lái)說(shuō)，先利用城市困難家庭數(shù)據(jù)庫(kù)計(jì)算出不包含政府救助收入的“家庭總收入”，之后用“家庭總收入”除以“家庭總?cè)藬?shù)”得到“家庭人均收入”，然后將“家庭人均收入”與相應(yīng)時(shí)間段內(nèi)所在地級(jí)市的“低保線”進(jìn)行比較，測(cè)算出個(gè)案是否被瞄準(zhǔn)。在操作中，考慮到歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)樣本存在的差異，我們對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了進(jìn)一步的區(qū)分，區(qū)分出接受低保救助的群體、未接受低保救助的群體并分別計(jì)算瞄準(zhǔn)率。③2008年數(shù)據(jù)庫(kù)中只包含接受低保救助的個(gè)案。并將瞄準(zhǔn)區(qū)分為救所應(yīng)救、不需未救，將未瞄準(zhǔn)區(qū)分為救不應(yīng)救、需而未救。具體界定分類(lèi)如表1所示。

表1 低保瞄準(zhǔn)界定分類(lèi)表④此種關(guān)于政策瞄準(zhǔn)的分類(lèi)法在國(guó)內(nèi)外研究中已經(jīng)得到較多的運(yùn)用。見(jiàn)Martin Ravallion．“How Relevant Is Targeting to the Success of an Antipoverty Program?”．The World Bank Research Observer, 2009(2): 205-231.

如表2所示，經(jīng)篩選進(jìn)入回歸分析的2011年數(shù)據(jù)中共5464個(gè)個(gè)案，其中4610個(gè)個(gè)案為瞄準(zhǔn)個(gè)案，854個(gè)個(gè)案為未瞄準(zhǔn)的個(gè)案。

表2 2011年城市最低生活保障制度實(shí)施瞄準(zhǔn)總體情況

根據(jù)前文研究假設(shè)，本文主要界定出三組自變量：

第一組，自變量是有關(guān)家戶(hù)致貧因素特征的變量。我們主要用三個(gè)指標(biāo)對(duì)貧困家戶(hù)特征進(jìn)行刻畫(huà)，即家庭上學(xué)人口數(shù)量、家庭病殘人口數(shù)量、家庭老齡人口數(shù)量；另外，我們也將教育支出與醫(yī)療支出作為反映家庭負(fù)擔(dān)特定原因的指標(biāo)，引入模型進(jìn)行回歸分析。

第二組，變量涉及對(duì)低保執(zhí)行過(guò)程的測(cè)量，問(wèn)卷中涉及對(duì)低保宣傳、低保審核的題目與低保瞄準(zhǔn)存在邏輯上關(guān)聯(lián)。①韓克慶主編的《中國(guó)城市低保訪談錄》中多個(gè)受訪者指出在陷入貧困后，經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間才了解到城市最低生活保障制度，參見(jiàn)韓克慶：《中國(guó)城市低保訪談錄》，濟(jì)南：山東人民出版社，2012。問(wèn)卷之中有對(duì)低保宣傳手段進(jìn)行測(cè)量的題目為“您主要是通過(guò)哪種渠道了解到‘最低生活保障制度’的？”答案涉及“社區(qū)宣傳欄的介紹、工作人員上門(mén)來(lái)宣傳、鄰居街坊告知、通過(guò)看電視或報(bào)紙、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、其他途徑”。假定低保工作人員登門(mén)宣傳與其他宣傳方式相比，具有一定的動(dòng)員屬性，更加有效，因此我們將此問(wèn)題轉(zhuǎn)化為（1,0）變量，即將工作人員上門(mén)宣傳編碼為1，其余選項(xiàng)編碼為0。而對(duì)低保審核程序的測(cè)量，問(wèn)卷中有多選題：“如果進(jìn)行過(guò)核查，對(duì)您家是怎么進(jìn)行的？”選項(xiàng)涉及“直接入戶(hù)調(diào)查、通過(guò)居委會(huì)了解情況、通過(guò)鄰里了解情況、其他途徑”。我們認(rèn)為不管是哪種核查方式都應(yīng)該有助于低保瞄準(zhǔn)程度，所以分別將直接入戶(hù)調(diào)查、通過(guò)居委會(huì)了解情況、通過(guò)鄰里了解情況三個(gè)題目構(gòu)建成虛擬變量，考察其對(duì)個(gè)案瞄準(zhǔn)的影響。

第三組，變量涉及對(duì)低保工作人員特征的測(cè)量，由于在城市家戶(hù)問(wèn)卷中并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)對(duì)城市低保工作人員特征進(jìn)行測(cè)量的題目，因此我們使用城市社區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)，并把低保工作人員個(gè)體特征指標(biāo)聚合成區(qū)縣級(jí)低保工作人員的平均指標(biāo)，獲得了一組低保工作人員在區(qū)、縣層面的平均指標(biāo)：平均教育年限、平均工作時(shí)間、長(zhǎng)期雇用工作人員比例、平均培訓(xùn)時(shí)間、自我評(píng)價(jià)得分、核查效果自我評(píng)價(jià)的均值、季度核查低保比率、低保家庭了解程度的均值等。

四、模型與解釋

本研究使用多元回歸的統(tǒng)計(jì)方法，構(gòu)建二分變量多水平模型。具體計(jì)算公式：

其中πij為j個(gè)水平的第i個(gè)個(gè)體的結(jié)局變量yij為陽(yáng)性時(shí)的概率，取值范圍為（0,1）；模型中δ為尺度參數(shù)（scale parameter）。當(dāng)結(jié)局變量確定服從二項(xiàng)分布時(shí)，則尺度參數(shù)應(yīng)該為1或接近1。使用Stata軟件meqrlogit命令進(jìn)行擬合，輸出結(jié)果見(jiàn)表3中的模型1。從結(jié)果來(lái)看，模型1整體顯著，根據(jù)空模型統(tǒng)計(jì)量計(jì)算ICC得0.197，表明可以使用二分變量多水平模型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。①I(mǎi)CC為多水平模型中重要統(tǒng)計(jì)量，用以測(cè)量組間變異在總變異之中的比例，其計(jì)算方法為組間方差除以總方差，本模型之中即為0.807/（0.807+3.29）=0.197。ICC的取值在0～1，取值大于0.059，則說(shuō)明組間變異程度占總變異比例越大，越應(yīng)當(dāng)用多水平模型來(lái)處理。

表3 城市低保瞄準(zhǔn)期望值影響因素估計(jì)值

續(xù)表

（一）家庭負(fù)擔(dān)特征對(duì)城市低保個(gè)案瞄準(zhǔn)的影響

我們將家庭學(xué)生數(shù)、家庭病殘人數(shù)、家庭老年人口數(shù)、教育支出以及醫(yī)療支出①考慮到教育支出、醫(yī)療支出數(shù)值較大，在帶入回歸之前除以1000。引入模型，輸出模型2，分析運(yùn)算結(jié)果發(fā)現(xiàn)，家庭學(xué)生人數(shù)、家庭病殘人數(shù)、家庭教育支出對(duì)于個(gè)案的瞄準(zhǔn)都有顯著影響，P值分別小于0.05、 0.01和0.001。但是家庭老年人數(shù)和家庭醫(yī)療支出兩個(gè)變量對(duì)于個(gè)案瞄準(zhǔn)概率沒(méi)有影響。具體來(lái)說(shuō)，家庭每增加一個(gè)學(xué)生，低保家庭個(gè)案被瞄準(zhǔn)的發(fā)生比大約上升23%（e0.204-1=0.23）②優(yōu)勢(shì)比（odds ratio）為事件發(fā)生的可能性P與未能發(fā)生的可能性1-P之間的比率，計(jì)算公式為（eb-1），其中b為回歸系數(shù)。；相應(yīng)的家庭病殘人數(shù)每增加一人，則個(gè)案瞄準(zhǔn)的發(fā)生比上升31%（e0.271-1=0.31）；教育支出每增加1000元，個(gè)案瞄準(zhǔn)的發(fā)生比下降20%（e-0.224-1=-0.2）。 這表明，就家庭人口特征來(lái)言，2011年我國(guó)城市低保救助的資格條件主要受家庭學(xué)生人數(shù)和病殘人數(shù)兩個(gè)條件的影響，老年人數(shù)不是主要考慮因素。這部分驗(yàn)證了假設(shè)H1.1，統(tǒng)計(jì)上的數(shù)據(jù)也與城市家庭社會(huì)保障特征相符。城市中大多數(shù)老年人享受養(yǎng)老保險(xiǎn)，所以家庭老年人數(shù)并非是導(dǎo)致城市家庭的困難的關(guān)鍵因素。另外，城市雖然實(shí)行義務(wù)教育和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，但是上學(xué)壓力與看病壓力仍然是影響城市家庭困難的主要因素。令人擔(dān)心的是，家庭教育支出與家庭醫(yī)療支出兩個(gè)反映支出型貧困的指標(biāo)對(duì)于城市低保家庭瞄準(zhǔn)的影響，二者統(tǒng)計(jì)值皆為負(fù)值，且教育支出變量影響顯著。這駁斥了我們的假設(shè)H1.2。家庭教育支出對(duì)城市低保瞄準(zhǔn)期望值的影響取負(fù)值，從經(jīng)驗(yàn)判斷來(lái)看是由于處于貧困線邊緣未獲得低保救助的群體，相較于獲得低保救助的群體雖然實(shí)際負(fù)擔(dān)較重，但因?yàn)榈捅?zhí)行過(guò)程之中不考慮支出型貧困，且基層政策執(zhí)行者并未能在執(zhí)行之中突破收入型貧困的制度限制，將其納入低保個(gè)案的瞄準(zhǔn)指標(biāo)，因此家庭教育支出未能對(duì)瞄準(zhǔn)產(chǎn)生正向顯著影響。同樣，家庭醫(yī)療支出在模型中沒(méi)有顯著影響，進(jìn)一步說(shuō)明我國(guó)低保救助瞄準(zhǔn)機(jī)制存在問(wèn)題。它不考慮家庭醫(yī)療支出的實(shí)際負(fù)擔(dān)，僅僅考慮病殘人數(shù)，因此并不能準(zhǔn)確反映家庭支出型貧困的狀況。

總之，我國(guó)在低保的制度設(shè)計(jì)上，只是根據(jù)某些外顯的人口學(xué)特征來(lái)確定目標(biāo)群體，并沒(méi)有將支出型貧困納入政策考量之中，因此教育支出、醫(yī)療支出這些可能導(dǎo)致貧困的大額專(zhuān)項(xiàng)支出，都未能在低保政策執(zhí)行中作為低保對(duì)象的識(shí)別特征。①段培新：《支出型貧困救助——一種新型社會(huì)救助模式的探索》，《社會(huì)保障研究》，2013（1）。在模型3、4中，家庭學(xué)生人數(shù)、家庭病殘人數(shù)以及教育支出三個(gè)變量統(tǒng)計(jì)量雖然稍有變化，但是同樣對(duì)其個(gè)案瞄準(zhǔn)有顯著影響。這就進(jìn)一步確認(rèn)了上述結(jié)論，當(dāng)前我國(guó)最低生活保障制度在政策設(shè)計(jì)以及基層的執(zhí)行之中還僅僅將把家庭學(xué)生人數(shù)和病殘人數(shù)兩個(gè)人口學(xué)特征作為低保目標(biāo)對(duì)象的識(shí)別條件，而家庭醫(yī)療支出這一實(shí)際家庭負(fù)擔(dān)指標(biāo)并沒(méi)有進(jìn)入低保目標(biāo)對(duì)象的識(shí)別系統(tǒng)。進(jìn)一步對(duì)我國(guó)低保政策本身進(jìn)行討論，現(xiàn)階段，學(xué)界已經(jīng)有相當(dāng)一部分研究對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段城市最低生活保障制度進(jìn)行反思?，F(xiàn)有研究一方面指出我國(guó)現(xiàn)階段城市低保標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題；另一方面指出我國(guó)現(xiàn)階段低保標(biāo)準(zhǔn)建立在收入型貧困的思想基礎(chǔ)之上，因此僅僅考慮貧困家戶(hù)的人均收入，未將貧困家戶(hù)的支出列入貧困測(cè)量指標(biāo)。②同上?，F(xiàn)階段醫(yī)療、教育等專(zhuān)項(xiàng)支出是占據(jù)家庭支出相當(dāng)大比例的硬性支出，大部分家庭都要面臨家庭成員患病以及子女教育的問(wèn)題，但是國(guó)家缺乏對(duì)于醫(yī)療、教育的相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)保障，相當(dāng)多的人僅僅能夠在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療、教育服務(wù)。③路錦非、曹艷春：《支出型貧困家庭致貧因數(shù)的微觀視角分析和救助機(jī)制研究》，《財(cái)貿(mào)研究》，2011（2）。城市低保作為社會(huì)之中一項(xiàng)兜底型保障制度，在保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過(guò)程中不考慮貧困家戶(hù)醫(yī)療、救助等方面的支出，一方面使得相當(dāng)一部分支出型貧困家戶(hù)無(wú)法得到保障，另一方面也難以真正滿(mǎn)足接受救助個(gè)案的需求。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，若以人均收入計(jì)算全國(guó)城市貧困人口為1470萬(wàn)，但是若以人均支出計(jì)算全國(guó)貧困人口總數(shù)則增加到3710萬(wàn)人。④梁德闊、徐大慰：《上海支出型貧困家庭的救助模式》，《人口與發(fā)展》，2012（4）?，F(xiàn)在有些省市已經(jīng)開(kāi)始嘗試將支出型貧困納入低保識(shí)別系統(tǒng)，但是僅僅局限在相當(dāng)小的范圍之內(nèi)，并未作為政策進(jìn)行推廣。⑤北京市印發(fā)《首都民政事業(yè)改革發(fā)展綱要（2013—2015）》提出要探索建立“支出型”貧困救助模式；上海市政府印發(fā)《上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法（試行）》；廊坊市政府印發(fā)《廊坊市支出型貧困家庭救助暫行辦法》。

（二）低保政策執(zhí)行因素對(duì)城市低保個(gè)案瞄準(zhǔn)的影響

在模型3中加入測(cè)量政策執(zhí)行的變量，即低保執(zhí)行過(guò)程中的低保宣傳方法、低保資格審核方法?；貧w結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在低保宣傳過(guò)程中，能夠接受入戶(hù)宣傳低保政策的家庭（P=0.032）與未經(jīng)歷入戶(hù)宣傳的家庭相比，個(gè)案瞄準(zhǔn)發(fā)生比增加25%（e0.221-1=0.25）。而在低保政策執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)歷入戶(hù)低保核查的家庭（P=0.009）與未經(jīng)歷入戶(hù)低保核查的家庭相比較，個(gè)案瞄準(zhǔn)發(fā)生比能夠上升50%（e0.408-1=0.50）。上述結(jié)果驗(yàn)證了假設(shè)H2.1，即越嚴(yán)格依照制度規(guī)定的程序執(zhí)行低保制度，則城市貧困家庭在低保政策執(zhí)行中越容易被瞄準(zhǔn)。因此在現(xiàn)階段低保政策執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于低保宣傳、審核的過(guò)程控制，對(duì)于較為貧困的家戶(hù)進(jìn)行入戶(hù)宣傳、審核。這說(shuō)明，現(xiàn)有政策執(zhí)行現(xiàn)階段能夠通過(guò)程序控制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于城市低保個(gè)案的瞄準(zhǔn)。但是進(jìn)一步對(duì)程序所涉及的內(nèi)容進(jìn)行考量，我們能夠發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段低保審核主要并不是通過(guò)形式化審核實(shí)現(xiàn)的，而主要是通過(guò)入戶(hù)宣傳、入戶(hù)低保核查等手段對(duì)家戶(hù)的貧困情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核。另外需要特別指出的是，幾乎所有個(gè)案在低保核實(shí)階段經(jīng)過(guò)社區(qū)公示①去除缺失值后，99.96%的個(gè)案經(jīng)過(guò)社區(qū)公示。，因此未被納入回歸，但是社區(qū)公示成為低保核準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)程序被廣泛運(yùn)用，這一核查方式能夠動(dòng)用社區(qū)的力量對(duì)低保對(duì)象的資質(zhì)進(jìn)行審核與監(jiān)督。

（三）低保工作人員激勵(lì)機(jī)制和素質(zhì)因素對(duì)城市低保瞄準(zhǔn)的影響

在模型4中我們引入工作人員素質(zhì)層面的變量進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)城市低保瞄準(zhǔn)影響最為顯著的首先是工作人員的自我勝任能力評(píng)價(jià)，P＜0.01。工作人員自我評(píng)價(jià)指數(shù)（P=0.004）每上升一個(gè)單位，個(gè)案瞄準(zhǔn)發(fā)生比下降63%（e-1.005-1=-0.63）。其次對(duì)城市低保瞄準(zhǔn)值產(chǎn)生影響的是工作人員對(duì)低保家庭的了解情況，P＜0.05，這一綜合指標(biāo)（P=0.028）每上升一個(gè)單位，則個(gè)案瞄準(zhǔn)發(fā)生比上升176%（e1.015861-1=1.76）。再次，在P＜0.1的顯著性水平之下，對(duì)城市低保家庭瞄準(zhǔn)產(chǎn)生影響的是雇傭體制和培訓(xùn)時(shí)間。長(zhǎng)期雇傭比例（P=0.098）每上升一個(gè)百分比，則個(gè)案瞄準(zhǔn)發(fā)生比上升98.3%（e0.6846806-1=0.983）；平均培訓(xùn)時(shí)間（P=0.090）每增加一天，則個(gè)案瞄準(zhǔn)發(fā)生比上升0.9%（e0.009372-1=0.009）。其他有關(guān)工作人員教育程度、工作時(shí)間、對(duì)核查效果的評(píng)價(jià)、季度核查比率等因素對(duì)低保瞄準(zhǔn)均無(wú)顯著影響。這也部分驗(yàn)證了低保工作人員激勵(lì)機(jī)制和業(yè)務(wù)素質(zhì)的假設(shè)H2.2。

在上述有顯著水平的影響指標(biāo)中，值得關(guān)注的是低保工作人員的自我評(píng)價(jià)，因?yàn)槠渌a(chǎn)生的影響為負(fù)向影響，這表明工作人員的自我評(píng)價(jià)越高，越會(huì)降低城市低保個(gè)案的瞄準(zhǔn)期望值，這值得我們進(jìn)行進(jìn)一步研究。我們使用社會(huì)救助服務(wù)人員調(diào)查問(wèn)卷題目b9對(duì)低保工作人員自我評(píng)價(jià)進(jìn)行測(cè)量，題目為“你認(rèn)為自己現(xiàn)有能力是否能否勝任現(xiàn)有工作”，答案包括“完全能夠勝任、能夠較好勝任、基本勝任、勉強(qiáng)勝任和還不能勝任”五個(gè)選項(xiàng)。回歸統(tǒng)計(jì)結(jié)果，在某種程度上反應(yīng)了越是自我感覺(jué)良好的工作人員，會(huì)導(dǎo)致低保政策的瞄準(zhǔn)期望值降低，在某種程度上意味著低保工作人員工作越熟練，可能導(dǎo)致對(duì)低保工作的認(rèn)真負(fù)責(zé)程度的下降。當(dāng)然，這在某種程度上是我們根據(jù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行的推論性解釋?zhuān)€需要進(jìn)一步研究，但也提醒我們應(yīng)當(dāng)對(duì)城市低保工作加強(qiáng)培訓(xùn)并嚴(yán)格工作程序，防止因?yàn)楣ぷ魇炀毝仍黾?，工作認(rèn)真程度降低，影響城市低保救助的瞄準(zhǔn)率。而工作人員對(duì)低保家庭的了解程度、工作人員的雇傭制度和培訓(xùn)時(shí)間三個(gè)指標(biāo)，對(duì)于城市低保救助的瞄準(zhǔn)有顯著正向影響，這進(jìn)一步說(shuō)明，提高城市低保救助的瞄準(zhǔn)程度，應(yīng)當(dāng)改變低保執(zhí)行人員的雇傭性質(zhì)、增加其培訓(xùn)時(shí)間以及提高低保工作人員對(duì)低保家庭的了解程度。這進(jìn)一步涉及對(duì)現(xiàn)行“街道—居委會(huì)”體制的討論?，F(xiàn)階段，街道具有比較明確的制度定位，工作人員具有明確的制度身份，而居委會(huì)在制度上被定位為城市社區(qū)居民自治組織，但是在實(shí)踐中居委會(huì)則主要接受其所在街道的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助街道落實(shí)各項(xiàng)政策，且居委會(huì)的工作人員相當(dāng)一部分為街道的雇員。②郭偉和：《地方性實(shí)踐知識(shí)：城市社區(qū)工作者反建制力量的隱蔽領(lǐng)域——基于B市蓮花社區(qū)的個(gè)案研究》，《學(xué)?！?，2016（2）。與街道工作人員作為國(guó)家工作人員具有明確的制度身份不同，居委會(huì)工作人員多為街道雇傭，工作待遇低的同時(shí)制度身份不明確，更遑論實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化。也正是由于作為落實(shí)政策最基層的居委會(huì)工作人員制度身份不明確等原因，其缺乏針對(duì)政策實(shí)施以及其他相關(guān)工作的相關(guān)培訓(xùn)。本研究發(fā)現(xiàn)街道、居委會(huì)工作人員明確的制度身份以及工作人員接受的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)能夠幫助我們?cè)诘捅Ｕ邔?shí)施階段提高瞄準(zhǔn)率，因此從提升政策實(shí)施效果角度講應(yīng)當(dāng)明確街道居委會(huì)尤其是居委會(huì)工作人員的制度身份。在現(xiàn)有制度條件下做出這種改變，能夠?qū)鶎庸倭诺墓ぷ髌鸬郊?lì)的效果，另一方面也應(yīng)當(dāng)通過(guò)培訓(xùn)等手段提升基層官僚的工作素質(zhì)，從而更好地落實(shí)政策實(shí)施。

五、結(jié)論與討論

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2013年10月30日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上討論建立健全社會(huì)救助制度時(shí)，提出“建立健全社會(huì)救助制度，事關(guān)困難群眾基本生活和衣食冷暖，是一項(xiàng)保民生、促公平的托底性、基礎(chǔ)性制度安排”。最低生活保障制度是社會(huì)救助制度中最為基礎(chǔ)的一項(xiàng)救助制度。而且，當(dāng)前我國(guó)最低生活保障資格又是其他專(zhuān)項(xiàng)救助資格的基本依據(jù)，其他救助制度與最低生活保障制度捆綁執(zhí)行，即只有享受最低生活保障的家戶(hù)才有可能享受其他各項(xiàng)救助制度。所以最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)問(wèn)題十分重要，它是我國(guó)社會(huì)救助制度能否發(fā)揮李克強(qiáng)總理所說(shuō)的托底作用的關(guān)鍵樞紐。而社會(huì)政策的瞄準(zhǔn)取決于政策設(shè)計(jì)，更取決于政策執(zhí)行。作為一項(xiàng)補(bǔ)救性社會(huì)政策，最低生活保障制度在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)就應(yīng)該考慮如何優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，通過(guò)對(duì)資格條件精確的設(shè)定，將那些真正困難的群體瞄準(zhǔn)作為政策目標(biāo)；同時(shí)，在政策執(zhí)行過(guò)程中，還應(yīng)該通過(guò)控制執(zhí)行程序，增強(qiáng)工作人員激勵(lì)機(jī)制和業(yè)務(wù)素質(zhì)，來(lái)加強(qiáng)政策執(zhí)行效果，達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。

本文通過(guò)對(duì)民政部政策研究中心“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”2011年城市數(shù)據(jù)庫(kù)的分析，指出在城市低保對(duì)象的識(shí)別體系中，只有家庭學(xué)生人數(shù)和病殘人數(shù)兩個(gè)人口學(xué)特征進(jìn)入識(shí)別體系，對(duì)瞄準(zhǔn)期望值有顯著的正面影響；而導(dǎo)致家庭困難的實(shí)際負(fù)擔(dān)因素——家庭教育支出和家庭醫(yī)療支出兩個(gè)指標(biāo)并沒(méi)有被納入城市低保識(shí)別體系。這說(shuō)明現(xiàn)階段，我國(guó)城市最低生活保障制度不僅存在低保標(biāo)準(zhǔn)較低，只能保障貧困家戶(hù)最基本的生活救助的問(wèn)題；而且低保標(biāo)準(zhǔn)本身建立在保障收入型貧困的基礎(chǔ)之上，未將貧困家戶(hù)的支出列入貧困指標(biāo)。這一方面使得相當(dāng)一部分支出型貧困家戶(hù)無(wú)法得到保障，另一方面也難以真正滿(mǎn)足接受救助個(gè)案的需求?，F(xiàn)階段，雖然上海、北京等省市已經(jīng)開(kāi)始嘗試將支出型貧困納入低保識(shí)別系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上加快這一工作的進(jìn)程，盡快使更多需要救助的社會(huì)群體得到相應(yīng)救助。

另外，就城市低保執(zhí)行環(huán)節(jié)而言，對(duì)2011年數(shù)據(jù)的分析表明，深入細(xì)致的宣傳工作和嚴(yán)格認(rèn)真的核查工作，都有利于提高城市低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)期望值。但是進(jìn)一步對(duì)程序所涉及的內(nèi)容進(jìn)行考量，我們能夠發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段低保審核主要并不是通過(guò)形式化審核實(shí)現(xiàn)，而主要通過(guò)入戶(hù)等方式對(duì)家戶(hù)經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審核。另外，低保個(gè)案社區(qū)公示雖然未被納入回歸，但是需要指出的是社區(qū)公示已成為低保核準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)程序，被廣泛運(yùn)用。這一核查方式一方面能夠動(dòng)用社區(qū)的力量對(duì)低保對(duì)象資質(zhì)進(jìn)行審核與監(jiān)督，另一方面這一方式會(huì)對(duì)接受救助的低保對(duì)象造成污名化的效果。污名化的問(wèn)題尤其值得注意，通過(guò)公示的方式借助于社區(qū)監(jiān)督控制低保執(zhí)行，在一定程度上能夠解決福利依賴(lài)等問(wèn)題，但是另一方面也使得一部分生活真正有困難不得不接受低保救助的家戶(hù)面臨不可避免的道德壓力，進(jìn)一步影響到貧困群體對(duì)于最低生活保障制度的評(píng)價(jià)。①污名者經(jīng)常嘗試采取信息控制的方式管理會(huì)使自己丟臉的信息，但是采取低保公示的方式將會(huì)大大壓縮接受低保救助者信息控制的空間，其私密性的信息將被張貼在社區(qū)布告欄甚至自家樓下，有些地區(qū)甚至還要求低保申請(qǐng)者要負(fù)責(zé)公示期內(nèi)布告的保護(hù)工作。參見(jiàn)，［美］歐文·戈夫曼：《污名——受損身份管理札記》，宋立宏譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2009年版，第124-139頁(yè)。

低保工作人員的激勵(lì)機(jī)制和素質(zhì)的影響比較復(fù)雜?，F(xiàn)有的調(diào)查結(jié)論是工作人員的教育程度、工作年限和對(duì)核查效果的自我評(píng)價(jià)對(duì)城市低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)未產(chǎn)生顯著影響，而工作人員的雇傭期長(zhǎng)短、培訓(xùn)時(shí)間、對(duì)低保家庭的了解程度則對(duì)城市低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)有顯著且符合研究假設(shè)的影響。最值得關(guān)注的是工作人員的自我勝任能力評(píng)價(jià)對(duì)城市低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)期望值有顯著但不符合研究假設(shè)的影響。這提醒我們，一方面，應(yīng)當(dāng)明確街道居委會(huì)工作人員尤其是居委會(huì)工作人員的制度身份，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有基層官僚工作的激勵(lì)；另一方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)培訓(xùn)等手段提升基層政策執(zhí)行人員的工作素質(zhì)，從而更好地落實(shí)政策實(shí)施。而現(xiàn)階段在工作人員職業(yè)保障和就業(yè)培訓(xùn)沒(méi)有保障的條件下，為實(shí)現(xiàn)建立在收入型貧困理念之上的政策有較好的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)通過(guò)客觀的政策執(zhí)行制度控制來(lái)提升城市低保的瞄準(zhǔn)率，而不能賦予基層執(zhí)行人員過(guò)大的自由裁量權(quán)。

本研究的核心貢獻(xiàn)在于，我們發(fā)現(xiàn)雖然中國(guó)城市最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)率整體上已經(jīng)達(dá)到很高的水平，但是對(duì)于應(yīng)保未保對(duì)象還存在較大的遺漏現(xiàn)象。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因在于城市低保對(duì)象的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有考慮支出性貧困，導(dǎo)致了一些因疾病或教育支出等原因產(chǎn)生的困難戶(hù)難以被低保制度所瞄準(zhǔn)。另外，影響城市低保瞄準(zhǔn)率的顯著因素為入戶(hù)宣傳和入戶(hù)核查，以及基層低保工作人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和工作保障。這些發(fā)現(xiàn)指出了進(jìn)一步提高中國(guó)城市最低生活保障制度瞄準(zhǔn)率的政策環(huán)節(jié)和手段。但是，本研究是利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫(kù)的二手分析，限于研究數(shù)據(jù)和研究倫理，無(wú)法深入比較不同地區(qū)的具體政策執(zhí)行因素的差異性；也限于定量研究方法，無(wú)法深入分析“街道—居委會(huì)”層面政策執(zhí)行人員的行動(dòng)邏輯。這都是未來(lái)研究設(shè)計(jì)和研究方法需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方。

■ e Targeting Mechanism of Urban Minimum Living Guarantee System——Based on Chinese Urban and Rural Poor Families Social Policy Support System Building Project Survey Data GUO Wei-he， FENG Bao-bin

In this paper, we used quantitative research method to analyze the survey data collected by Ministry of Civil Affairs Policy Research Center to discuss the targeting rate of urban minimum living guarantee system and proposed recommendations for improvement. Findings showed that fi rstly, urban minimum living guarantee system had not considered the expenditure-oriented poverty as the indicators of identifying the targets of MLGS; secondly, the significant factors of institutional aspects of MLGS on the targeting mechanism were in-home propaganda and in-home checking system; thirdly, the employment type and the training experience of staff of MLGS had signifi cantly infl uences on the targeting mechanism. For the purpose of improvement of targeting of the MLGS, it needed to increase the expenditure poverty factors as identifi er of its subjects, enhance the policy propaganda and check system, as well as improve staff employment security and professional expertise.

target rate of MLGS; entitlement of MLGS; implementation of MLGS; discretion of staff of MLGS

（責(zé)任編輯：祝玉紅）

本研究來(lái)自民政部政策研究中心委托郭偉和教授主持的“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目”（1071-23215002）數(shù)據(jù)分析專(zhuān)題研究。

郭偉和，中國(guó)政法大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展與治理、社會(huì)工作理論、社會(huì)政策分析等；豐寶賓，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策分析。（北京，100088）