鐘潔慈，游閩

（溫州銀監(jiān)分局辦公室，浙江溫州325000）

PPP融資模式介入城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的路徑選擇——以溫州為例

鐘潔慈，游閩

（溫州銀監(jiān)分局辦公室，浙江溫州325000）

近年來(lái)，溫州在城市公共服務(wù)建設(shè)方面取得快速發(fā)展。而隨著政府投資需求與日俱增，政府財(cái)政投入已無(wú)法支撐公共服務(wù)建設(shè)的增長(zhǎng)。當(dāng)前，加快推廣PPP融資模式在城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的應(yīng)用成為溫州政府的工作重點(diǎn)。但是，溫州仍處于PPP融資模式推廣的探索階段，社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等介入PPP項(xiàng)目的積極性不高。分析溫州PPP融資模式介入城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)狀和難點(diǎn)，剖析寧波市PPP融資模式運(yùn)作的典型案例，進(jìn)一步了解PPP融資模式的參與主體、運(yùn)作流程等，有助于PPP融資模式介入溫州城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的路徑探尋。

PPP融資模式；城市公共服務(wù)；路徑

一、引言

城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，是指既為物質(zhì)生產(chǎn)又為人民生活提供一般公共條件的公共服務(wù)，是城市生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是新型城市化競(jìng)爭(zhēng)的核心。［1］近年來(lái)，依托“百項(xiàng)千億工程”等載體，溫州的城市公共服務(wù)建設(shè)取得了快速發(fā)展，“十二五”期間完成了近1.4萬(wàn)億元的固定資產(chǎn)投資。作為“十三五”開(kāi)局之年，2016年溫州市計(jì)劃完成固定資產(chǎn)投資3 600—3 700億元。隨著政府投資需求的與日俱增，政府財(cái)政投入已無(wú)法支撐公共服務(wù)建設(shè)的增長(zhǎng)。然而，由于在溫州各級(jí)政府主導(dǎo)的公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目投融資體制下，存在項(xiàng)目規(guī)劃滯后、項(xiàng)目管理不科學(xué)等現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、項(xiàng)目質(zhì)量不高等問(wèn)題的產(chǎn)生。同時(shí)，由于地方融資性平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督機(jī)制不嚴(yán)格，主要依靠政府財(cái)政和融資維持平衡，因此債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。在此背景下，如何加快城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目投融資體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)高效投資，促進(jìn)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，成為當(dāng)前溫州城市公共服務(wù)建設(shè)中急需解決的重要問(wèn)題。

在吸引社會(huì)資本投資城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目方面，英國(guó)引入了一個(gè)新的概念——公共私人合作伙伴關(guān)系（Private—Public—Partnership即PPP），屬于政府部門(mén)與私人部門(mén)共同提供公共服務(wù)的方式。改革開(kāi)放以后，我國(guó)才開(kāi)始出現(xiàn)現(xiàn)代意義的PPP模式。第一個(gè)具有現(xiàn)代意義的PPP項(xiàng)目是1984年發(fā)起的深圳沙角B電廠項(xiàng)目。［2］近年，溫州陸續(xù)出臺(tái)了一系列支持PPP的政策文件和措施，旨在加快推廣PPP融資模式在城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用。2015年4月，溫州市發(fā)改委公布52個(gè)PPP項(xiàng)目，計(jì)劃總投資1 645億元，面向全社會(huì)招募股東。2015年11月，甌江口一期市政工程作為溫州首個(gè)成功實(shí)施的市政PPP項(xiàng)目正式開(kāi)工。但是，由于溫州仍處于PPP融資模式推廣的探索階段，由于PPP項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊、項(xiàng)目進(jìn)程緩慢、項(xiàng)目存在潛在風(fēng)險(xiǎn)可能等，較大程度地影響了社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等介入PPP項(xiàng)目的積極性。而從目前溫州落地或?qū)映晒Φ腜PP項(xiàng)目來(lái)看，主要以公益性項(xiàng)目居多，社會(huì)資本以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式實(shí)現(xiàn)退出，僅承擔(dān)工程建設(shè)，未實(shí)施項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，項(xiàng)目沒(méi)有真正落實(shí)政府和社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有真正緩解政府的債務(wù)壓力。對(duì)此，課題組在深入分析PPP融資模式特點(diǎn)、類型等的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前溫州發(fā)展PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題，專門(mén)赴寧波等城市，參考和借鑒其推廣PPP融資模式的成功經(jīng)驗(yàn)，提出PPP融資模式介入溫州城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的可行路徑。

二、PPP融資模式的定義和分類

從各方面的定義來(lái)看，廣義的PPP（即Private Public Partnership）是指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間建立的合作關(guān)系，以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為前提，目的是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)；狹義的PPP可以看作是項(xiàng)目一系列融資方式的總和，其中包含了BOT、TOT等多種合作方式。狹義PPP強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目中的所有權(quán)，以及與社會(huì)資本合作中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。［3］目前，在我國(guó)的實(shí)踐中，采用PPP模式的項(xiàng)目主要集中在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，此類項(xiàng)目具有現(xiàn)金流穩(wěn)定、盈利可觀、收益能完全覆蓋成本的特點(diǎn)，而準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目受到付費(fèi)機(jī)制、管理缺陷等影響，往往不具有較強(qiáng)的盈利性，在PPP模式方面的實(shí)踐相對(duì)較少，需要?jiǎng)?chuàng)新。PPP融資的常見(jiàn)運(yùn)作模式見(jiàn)圖1。

圖1　PPP融資常見(jiàn)運(yùn)作模式圖

由于每個(gè)PPP項(xiàng)目都或多或少存在一定的不同，管理者和參與者可結(jié)合自身特點(diǎn)、技術(shù)、資金和管理等情況，對(duì)采取的PPP模式進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。在實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目大體可以分為三類，見(jiàn)表1。

（一）外包類

項(xiàng)目資金來(lái)源于政府投入，私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)等，或者在政府的委托下對(duì)部分公共服務(wù)實(shí)施管理，盈利來(lái)源于政府付費(fèi)。顯然，外包類PPP項(xiàng)目屬于服務(wù)買(mǎi)賣(mài)的行為，政府不需要分享項(xiàng)目收益，私營(yíng)部門(mén)也不需要運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)完全由政府承擔(dān)。按照操作模式的不同，外包類PPP項(xiàng)目分為模塊外包和整體外包。

表1　PPP融資模式的分類

（二）特許經(jīng)營(yíng)類

私人部門(mén)作全部或部分投資，并構(gòu)建相應(yīng)合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)與政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。在此類模式下，私營(yíng)部門(mén)一般參與項(xiàng)目投資或經(jīng)營(yíng)。因此，政府需要對(duì)項(xiàng)目的收益性做好評(píng)估，確保在符合公益性的前提下私營(yíng)部門(mén)的進(jìn)入意愿，對(duì)政府部門(mén)的管理提出了更高的要求。由于項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)最終歸于政府，因此一般涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。特許經(jīng)營(yíng)類PPP主要有轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓（TOT）、建設(shè)——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓（BOT）等實(shí)現(xiàn)形式。

（三）私有化類

項(xiàng)目的所有投資和全部風(fēng)險(xiǎn)都屬于私人部門(mén)，項(xiàng)目結(jié)束后的資產(chǎn)所有權(quán)也歸私人部門(mén)所有。同時(shí)，為確保公共服務(wù)項(xiàng)目的公益性，私人部門(mén)必須接受政府的監(jiān)管，包括服務(wù)定價(jià)、質(zhì)量評(píng)估等。根據(jù)私有化程度不同，此類模式分為完全私有化和部分私有化。

三、PPP融資模式典型案例解析

從國(guó)內(nèi)實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前特許經(jīng)營(yíng)類PPP應(yīng)用較多。為進(jìn)一步了解PPP融資模式的參與主體、運(yùn)作流程等問(wèn)題，課題組赴寧波展開(kāi)專題調(diào)研，現(xiàn)將具體案例（寧波市YZ生活區(qū)垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目入選財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目）介紹如下。

（一）項(xiàng)目基本情況

YZ區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建成后預(yù)計(jì)年處理生活垃圾量超82萬(wàn)噸，年發(fā)電量近3萬(wàn)千瓦時(shí)，年上網(wǎng)電量約2.2萬(wàn)千瓦時(shí)。該項(xiàng)目符合地方制定的“十二五”城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，將有效緩解和完善中心城區(qū)垃圾處理設(shè)施不足的現(xiàn)象。

（二）項(xiàng)目運(yùn)作模式

采用BOT實(shí)現(xiàn)方式，YZ區(qū)政府以特許經(jīng)營(yíng)模式與社會(huì)資本建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，其中社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)等工作，并通過(guò)YZ區(qū)政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取合理回報(bào)；YZ區(qū)政府及其職能部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，確保公共利益最大化。具體運(yùn)作模式見(jiàn)圖2。

圖2　寧波YZ區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式

（三）項(xiàng)目投資主體

借款人（項(xiàng)目公司）由社會(huì)資本與YZ區(qū)政府合資成立，出資比例為K公司65%、H公司15%、Y公司12%、G公司5%、T公司3%，其中G公司和T公司為當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)。項(xiàng)目總投資13.4億元，其中資本金3.4億元，來(lái)源于項(xiàng)目公司注冊(cè)資金。

圖3　寧波YZ區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目PPP模式推進(jìn)圖示

（四）項(xiàng)目融資渠道

項(xiàng)目申請(qǐng)銀行貸款10億元，還款來(lái)源為項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收入，包括售電收入和YZ區(qū)財(cái)政按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)定每年支付的垃圾處理服務(wù)費(fèi)，其中垃圾處理服務(wù)費(fèi)合計(jì)占比46.3%。銀行貸款融資的信用結(jié)構(gòu)為：由Y公司和K公司提供保證擔(dān)保，并追加特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)下應(yīng)收賬款、電費(fèi)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押擔(dān)保以及項(xiàng)目及其設(shè)備抵押擔(dān)保。

（五）項(xiàng)目推進(jìn)流程

項(xiàng)目嚴(yán)格按照財(cái)政部和發(fā)改委要求，規(guī)范地完成了項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)和執(zhí)行等環(huán)節(jié)，被財(cái)政部納入全國(guó)第二批PPP示范項(xiàng)目。具體流程如圖3所示。

案例啟示：案例中的PPP項(xiàng)目是政府與私人部門(mén)共同參與，項(xiàng)目主導(dǎo)方為社會(huì)資本。要在城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目中成功引入PPP融資模式，必須確保社會(huì)資本的進(jìn)入意愿，不僅要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，也要使社會(huì)資本“有利可圖”。同時(shí)，相關(guān)配套機(jī)制的構(gòu)建是推進(jìn)項(xiàng)目和融資渠道有效對(duì)接的關(guān)鍵。以寧波推進(jìn)PPP投融資模式為例，從項(xiàng)目識(shí)別開(kāi)始，政府主導(dǎo)的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力評(píng)估等，均是針對(duì)公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目與PPP模式匹配度的相關(guān)評(píng)估，而后續(xù)項(xiàng)目投資主體的引入、融資渠道的選擇、PPP實(shí)現(xiàn)方式的落實(shí)等則有力地推進(jìn)了項(xiàng)目的有效落地。

四、PPP融資模式介入溫州城市公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的路徑選擇

從現(xiàn)有溫州的PPP項(xiàng)目來(lái)看，既有經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，也有無(wú)經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目。要按照“政府主導(dǎo)、筑牢基礎(chǔ)、分類推進(jìn)、”的原則，穩(wěn)步實(shí)施PPP融資模式。

（一）筑牢PPP模式發(fā)展基礎(chǔ)

1.事前評(píng)估，確保PPP項(xiàng)目“物有所值”

項(xiàng)目要采取PPP模式，就必須是有利可圖的，即社會(huì)資本的引入比政府自己經(jīng)營(yíng)可以實(shí)現(xiàn)更高價(jià)值。“物有所值”原則是當(dāng)前被反復(fù)強(qiáng)調(diào)的概念，其核心要求是引入PPP模式能夠提高項(xiàng)目的質(zhì)量和運(yùn)行效率，或?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目成本的降低。因此，在項(xiàng)目識(shí)別階段，政府應(yīng)由專門(mén)部門(mén)牽頭、各相關(guān)部門(mén)配合論證，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行客觀的物有所值評(píng)價(jià)。

2.共贏合作，建立相應(yīng)的融資配套機(jī)制

由于PPP模式涉及公私兩方的合作，其合作關(guān)系較長(zhǎng)，也較復(fù)雜，因此成功操作需要前提條件，包括法律制度、基礎(chǔ)設(shè)施等的搭建。具體來(lái)說(shuō)，一方面，建立項(xiàng)目服務(wù)和收費(fèi)定價(jià)機(jī)制。成立由財(cái)政、發(fā)改委等多部門(mén)參與的工作小組，建立清晰成熟的PPP項(xiàng)目實(shí)施程序和流程，細(xì)致劃分各自的權(quán)利義務(wù)邊界，提供法律、技術(shù)等專業(yè)咨詢，并在兼顧PPP項(xiàng)目成本和投資者合理利潤(rùn)的基礎(chǔ)上，激勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)行成本控制。另一方面，建立信息共享機(jī)制。建議有關(guān)部門(mén)能夠及時(shí)定期更新各層級(jí)PPP項(xiàng)目名錄及相關(guān)信息，并適時(shí)舉辦PPP項(xiàng)目交流會(huì)，搭建項(xiàng)目參與各方合作溝通的橋梁。

3.控制風(fēng)險(xiǎn)，精準(zhǔn)評(píng)估政府債務(wù)負(fù)擔(dān)

對(duì)政府來(lái)說(shuō)，PPP模式不代表風(fēng)險(xiǎn)完全隔離，特別是財(cái)政仍然需要承擔(dān)責(zé)任，因此要做好財(cái)政預(yù)算的評(píng)估，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。在項(xiàng)目初期，要對(duì)政府的支出負(fù)擔(dān)作全面評(píng)估，并評(píng)估政府支出與項(xiàng)目的公共效益是否匹配，同時(shí)要簽訂合約并嚴(yán)格予以執(zhí)行，有效防范地方政府債務(wù)的無(wú)序擴(kuò)張。

（二）分項(xiàng)目類別推進(jìn)PPP模式

1.重點(diǎn)推進(jìn)收益性項(xiàng)目

當(dāng)前溫州處于PPP模式推廣的初期階段，收益性項(xiàng)目（包括經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目）要作為PPP模式推廣的重點(diǎn)。對(duì)于此類項(xiàng)目，要突出做好以下三個(gè)方面：一是要確定重點(diǎn)推廣領(lǐng)域。優(yōu)先選擇收益穩(wěn)定、合同關(guān)系清晰、技術(shù)成熟的項(xiàng)目，如市政供熱、供水、供氣、污水處理、垃圾處理、城市公共交通、停車場(chǎng)、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、保障房建設(shè)等。二是要匹配合適的回報(bào)收益機(jī)制。對(duì)于收入能覆蓋成本和有回報(bào)收益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式；對(duì)于收入部分覆蓋成本和有回報(bào)收益的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（補(bǔ)貼部分）或者政府出資入股，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)。三是要引入競(jìng)爭(zhēng)，堅(jiān)持公開(kāi)招標(biāo)。社會(huì)資本參與收益類項(xiàng)目的積極性相對(duì)較高，相關(guān)部門(mén)應(yīng)委托有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術(shù)指導(dǎo)，并由經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員組成專家團(tuán)隊(duì)，以合理的價(jià)格進(jìn)行招標(biāo)評(píng)議。

2.積極探索公益性項(xiàng)目推進(jìn)的適合路徑

結(jié)合溫州實(shí)際，可探索以下方式推進(jìn)公益性項(xiàng)目的PPP模式。一是探索引進(jìn)土地使用權(quán)出讓收入。力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)土地運(yùn)作收益在政府和社會(huì)投資主體之間轉(zhuǎn)移，在PPP模式合作的前期確定合理的出讓金收益，為公益性項(xiàng)目建設(shè)資金提供補(bǔ)充。二是探索構(gòu)建“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)。對(duì)于無(wú)法向公眾收費(fèi)的項(xiàng)目，如環(huán)城路等，可以探索將BT項(xiàng)目轉(zhuǎn)為BRT項(xiàng)目，即由政府支付相應(yīng)費(fèi)用，在社會(huì)資本收回投入的同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)收益。同時(shí)，激勵(lì)社會(huì)資本提高前期項(xiàng)目的質(zhì)量，降低后期維護(hù)成本。三是探索創(chuàng)新項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)方式。可嘗試在一定程度上由社會(huì)資本自主選擇，如在政府承擔(dān)的服務(wù)費(fèi)年支付比例方面，社會(huì)資本可根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力、回報(bào)要求等因素，在一定范圍內(nèi)選擇支付年限及年支付比例，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。四是探索政府增信提供方式?？蓢L試以市人大常委會(huì)決議件的方式將項(xiàng)目投資、政府承擔(dān)的服務(wù)費(fèi)等納入年度財(cái)政預(yù)算。

［1］馬慶鈺.關(guān)于“公共服務(wù)”的解讀［J］.中國(guó)行政管理，2005，（2）:78-82.

［2］任春玲.我國(guó)PPP模式發(fā)展的現(xiàn)存問(wèn)題及對(duì)策研究［J］.長(zhǎng)春金融高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2016，（1）:5-11.

［3］劉志.PPP融資模式在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用和分析［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2005，（7）:13-17.

The Path of PPPFinancing Pattern in the Urban Public Service Construction Project——Take Wenzhou as an Example

ZHONG Jie-ci，YOU Min
（Office of Wenzhou Banking Supervision Commission，Wenzhou 325000，China）

In recent years，Wenzhou has achieved rapid development in the construction of urban public service.With the increasing demand of government investment，the fiscal input from government has been unable to support the growth of public service construction.Currently，expanding the application of PPP financing pattern in urban public service construction projects has become a prioritized work item for the government of Wenzhou.However，Wenzhou is still in the exploration stage of expanding PPP financing pattern，the activity of PPP program by social capital and financial constitution is not high.This paper analyzes the current situation and difficulties of the application of PPP financing pattern in Wenzhou urban public service construction projects and analyzes a typical case about the operation of PPP financing pattern in Ningbo，learning about its participators and operation process etc.，which is helpful for the path of PPP financing pattern in Wenzhou city public service construction project.

PPP financing pattern；urban public service；path

F283

A

2016-09-30

1671-6671（2016）06-0015-07

2015年溫州經(jīng)濟(jì)體制改革項(xiàng)目“溫州投融資體制機(jī)制研究”。

鐘潔慈（1979-），女，浙江溫州人，溫州銀監(jiān)分局辦公室主任。游閩（1985-），男，浙江溫州人，溫州銀監(jiān)分局辦公室文秘。

［責(zé)任編輯：于明霞］