·唐 鈞

社會公共安全風(fēng)險防控的頂層設(shè)計

·唐 鈞

編者按：

社會公共安全是國家安全的基石。面對新形勢新挑戰(zhàn)，維護國家安全和社會安定，對全面深化改革、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢都十分緊要。如何正確認識社會公共安全風(fēng)險，如何進行社會公共安全風(fēng)險防控的頂層設(shè)計，如何推進重點領(lǐng)域重要行業(yè)的安全風(fēng)險防控，這一系列問題都迫切需要有應(yīng)對思路。中央政法委“社會公共安全風(fēng)險防控機制研究”課題針對社會公共安全風(fēng)險防控的重要主題、重點區(qū)域、重要行業(yè)開展了研究，形成了重要成果。本刊開設(shè)社會公共安全專欄，陸續(xù)刊登這個課題的部分成果。

“風(fēng)險社會”（Risk Society）的理念，自德國社會學(xué)家貝克（Ulrich Beck）提出后，廣受國際社會關(guān)注。社會風(fēng)險，泛指所有可能導(dǎo)致社會危機的不確定因素。在治理社會風(fēng)險時，通常優(yōu)先針對高危風(fēng)險實施管理，首當(dāng)其沖的就是社會公共安全風(fēng)險。社會公共安全風(fēng)險，是指所有可能危害群眾生命財產(chǎn)安全，或影響社會運行秩序，或?qū)е律鐣C的風(fēng)險。各國都把社會公共安全風(fēng)險防控視為社會風(fēng)險治理的首要任務(wù)。習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中指出：今后5年，可能是我國發(fā)展面臨的各方面風(fēng)險不斷積累甚至集中顯露的時期。我國面臨的重大風(fēng)險，既有國內(nèi)的經(jīng)濟、政治、意識形態(tài)、社會風(fēng)險以及來自自然界的風(fēng)險，也有國際經(jīng)濟、政治、軍事風(fēng)險等。如果發(fā)生重大風(fēng)險又扛不住，國家安全就可能面臨重大威脅，全面建成小康社會進程就可能被迫中斷。因此，必須把防風(fēng)險擺在突出位置，“圖之于未萌，慮之于未有”，力爭不出現(xiàn)重大風(fēng)險或在出現(xiàn)重大風(fēng)險時扛得住、過得去。

在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，社會公共安全的風(fēng)險防控亟待加強頂層設(shè)計，包括明確原則、設(shè)置機制、建構(gòu)系統(tǒng)，以達成國家安全戰(zhàn)略。

一、社會公共安全的風(fēng)險防控原則設(shè)定

社會公共安全的風(fēng)險防控原則應(yīng)基于我國目前轉(zhuǎn)型期的公共安全風(fēng)險現(xiàn)狀而設(shè)定。

原則一：科學(xué)快速的突發(fā)事件處置

社會公共安全的第一要務(wù)是突發(fā)事件的處置，因此風(fēng)險防控的首要原則是科學(xué)快速地應(yīng)對突發(fā)事件，遵循“發(fā)現(xiàn)得了、管理得好、控制得住”的總體要求。

基于此原則，一是落實社會公共安全的風(fēng)險識別工作，二是籌備突發(fā)公共事件預(yù)案體系，三是定期演練預(yù)案和及時更新工作方案。此方面風(fēng)險防控的成效，體現(xiàn)為突發(fā)事件一旦發(fā)生，能夠快速處置，將損害降至最低，最大程度地保障社會公共安全。

原則二：有效預(yù)警和及時干預(yù)危機

社會公共安全的風(fēng)險防控，關(guān)鍵是能有效預(yù)警和阻止危機，遵循“發(fā)現(xiàn)得了、預(yù)警得準(zhǔn)、干預(yù)得早”的總體要求。

基于此原則，一是從高危和頻發(fā)兩個維度設(shè)定符合當(dāng)前社會公共安全現(xiàn)狀的風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，二是設(shè)定風(fēng)險定期檢測和實施監(jiān)測的制度，三是根據(jù)預(yù)警信息，啟動提前干預(yù)或主動減輕災(zāi)害損害的工作。此方面風(fēng)險防控的成效，體現(xiàn)為精準(zhǔn)預(yù)警和精確干預(yù)的效果，能夠在危機發(fā)生之前，主動作為，使得危機不爆發(fā)或損害最小化，也即社會公共安全的最大化。

原則三：全程風(fēng)險評估和動態(tài)整改

社會公共安全的風(fēng)險防控，最為重要的是全過程的風(fēng)險評估和有針對性地提前整改高危風(fēng)險，形成有利于疏導(dǎo)危機的社會環(huán)境，遵循“化解得早、疏導(dǎo)得通、整改得好”的總體要求。

基于此原則，一是執(zhí)行和落實關(guān)于實施和強化風(fēng)險評估的法律和政策，二是有效實施風(fēng)險源頭的“上游評估”，關(guān)口前移、事前作為，三是要全程風(fēng)險評估，把群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為社會公共安全風(fēng)險最重要的評估指標(biāo)，及時整改矛盾糾紛和群眾意見集中的風(fēng)險項。為達成社會公共安全的目標(biāo)，社會公共安全風(fēng)險防控還應(yīng)與時俱進、持續(xù)地做好機制設(shè)計和系統(tǒng)建構(gòu)。

二、社會公共安全的風(fēng)險防控機制設(shè)計

社會公共安全風(fēng)險防控重在機制設(shè)計。基于社會風(fēng)險治理的要求，借鑒其他國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國現(xiàn)階段的國情實際，社會公共安全風(fēng)險防控應(yīng)著重做好四大機制：及時處置社會危機的應(yīng)急機制，提前干預(yù)社會危機的預(yù)警機制，動態(tài)評估并整改高危風(fēng)險的穩(wěn)評機制，全社會群防群治的公共安全風(fēng)險共擔(dān)機制。詳見圖1。

1. 社會危機應(yīng)急機制

社會危機是指生命財產(chǎn)受損失或社會秩序遭破壞等嚴重的社會公共安全事件，風(fēng)險防控機制首要任務(wù)是社會危機應(yīng)急機制的建立健全，實現(xiàn)社會危機的管控得當(dāng)。

圖1　社會公共安全風(fēng)險防控的機制設(shè)計

社會危機應(yīng)急機制的建設(shè)，以社會治安防控體系為支撐。黨的十八大報告明確提出：深化平安建設(shè)、完善立體化社會治安防控體系。2015年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），進一步提出增強社會治安整體防控能力，努力使影響公共安全的暴力恐怖犯罪、個人極端暴力犯罪等得到有效遏制，使影響群眾安全感的多發(fā)性案件和公共安全事故得到有效防范。健全社會治安形勢分析研判機制、實戰(zhàn)指揮機制、部門聯(lián)動機制、區(qū)域協(xié)作機制等社會治安防控運行機制。

社會危機的應(yīng)急機制是社會公共安全風(fēng)險防控的基礎(chǔ)，夯實應(yīng)急機制是風(fēng)險防控的先決條件。當(dāng)然，僅僅依靠應(yīng)急機制無法達成風(fēng)險防控“防范于未然”的預(yù)期。

2.社會危機預(yù)警機制

社會危機應(yīng)急機制緊扣突發(fā)公共事件處置，社會危機預(yù)警機制則要關(guān)口前移，基于危機成因、安全形勢、風(fēng)險規(guī)律、社會態(tài)度等綜合因素，開展社會危機的預(yù)警信息發(fā)布、前置式干預(yù)和危機阻止。

社會危機預(yù)警機制要基于充分的風(fēng)險信息做出形勢研判，并根據(jù)風(fēng)險指標(biāo)體系劃分等級，進而發(fā)布預(yù)警和啟動干預(yù)?！兑庖姟访鞔_提出，政法綜治機構(gòu)要加強組織協(xié)調(diào)，會同政法機關(guān)和其他有關(guān)部門開展對社會治安形勢的整體研判、動態(tài)監(jiān)測，并提出督辦建議。公安機關(guān)要堅持情報主導(dǎo)警務(wù)的理念，建立健全社會治安情報信息分析研判機制，定期對社會治安形勢進行分析研判。加強對社會輿情、治安動態(tài)和熱點、敏感問題的分析預(yù)測，加強對社會治安重點領(lǐng)域的研判分析，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，提升應(yīng)對能力。建立健全治安形勢播報預(yù)警機制，增強群眾自我防范意識。

社會危機預(yù)警機制還要設(shè)置進入公共安全管理的工作流程中，才能切實發(fā)揮應(yīng)有的功能。《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》明確指出，市縣級專項和部門應(yīng)急預(yù)案側(cè)重明確突發(fā)事件的組織指揮機制、風(fēng)險評估、監(jiān)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急處置措施、隊伍物資保障及調(diào)動程序等內(nèi)容……鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道專項和部門應(yīng)急預(yù)案側(cè)重明確突發(fā)事件的預(yù)警信息傳播、組織先期處置和自救互救……

社會危機預(yù)警機制在其功能設(shè)定時，就預(yù)設(shè)為危機應(yīng)急機制的觸發(fā)機制。但是僅有應(yīng)急機制和預(yù)警機制仍然無法達成風(fēng)險防控“主動防御”的預(yù)期。

3.社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制

社會危機預(yù)警機制還需依靠社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，不僅僅是事后倒查的方式開展危機預(yù)警，更要全過程的風(fēng)險評估和主動整改的制度設(shè)計。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制是前饋式的風(fēng)險防范機制。習(xí)近平總書記指出，對涉及群眾切身利益的重大決策，要認真進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，充分聽取群眾意見和建議，充分考慮群眾的承受能力，把可能影響群眾利益和社會穩(wěn)定的問題和矛盾解決在決策之前。我國針對“三重一大”已要求進行穩(wěn)定風(fēng)險評估，針對社會危機中的矛盾糾紛也已要求穩(wěn)定風(fēng)險評估；2012年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》明確指出，凡是直接關(guān)系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大決策事項，黨政機關(guān)作出決策前都要進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。

社會危機實質(zhì)上是社會公共安全風(fēng)險中的高等級風(fēng)險經(jīng)質(zhì)變而成，因此社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制不僅要在事前，更要落實全過程的動態(tài)評估和主動整改高危風(fēng)險的制度設(shè)計?！兑庖姟访鞔_提出，落實重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，切實做到應(yīng)評盡評，著力完善決策前風(fēng)險評估、實施中風(fēng)險管控和實施后效果評價、反饋糾偏、決策過錯責(zé)任追究等操作性程序規(guī)范。

社會公共安全風(fēng)險防控的常態(tài)運行，必然要求建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，實現(xiàn)“實時監(jiān)測風(fēng)險—科學(xué)定級預(yù)警—主動整改危機”的良性循環(huán)。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制重在主動評估和事前整改，若能貫徹落實，將在很大程度上化解疏導(dǎo)社會公共安全的風(fēng)險隱患。但依靠應(yīng)急機制、預(yù)警機制、穩(wěn)評機制等內(nèi)部的風(fēng)險防范機制，仍然無法實現(xiàn)社會公共安全的“總體安全”格局。

4.社會安全風(fēng)險共擔(dān)機制

社會公共安全的風(fēng)險防控，一方面亟需國家層面的風(fēng)險內(nèi)部控制，通過應(yīng)急、預(yù)警、穩(wěn)評等機制形成立體化的風(fēng)險管控；另一方面也需要社會和個體層面的風(fēng)險外部合作，形成全方位的風(fēng)險治理。

社會公共安全的風(fēng)險防范，國家力量是主力，人民群眾是主體。人民群眾既是社會治理的主體，也是社會安全風(fēng)險防范機制的主體。群眾作為“第一反應(yīng)人”，承擔(dān)著報警者、搶救者、指揮員、協(xié)調(diào)員等多重功能，是啟動應(yīng)急機制等風(fēng)險內(nèi)控機制的觸發(fā)者?！兑庖姟访鞔_提出，堅持人民主體地位，進一步拓寬群眾參與社會治安防控的渠道，依法保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。繼承發(fā)揚專業(yè)力量和廣大人民群眾結(jié)合的優(yōu)良傳統(tǒng)，充分發(fā)揮共產(chǎn)黨員、共青團員模范帶頭作用，發(fā)揮民兵預(yù)備役人員等的重要作用，發(fā)展壯大平安志愿者、社區(qū)工作者、群防群治隊伍等專業(yè)化、職業(yè)化、社會化力量，積極探索新形勢下群防群治工作的新機制、新模式。

社會公共安全的風(fēng)險防范，亟待社會組織和廣大群眾遵守和維護社會秩序，這既是履行社會公共安全的義務(wù)，又是共同承擔(dān)優(yōu)化風(fēng)險治理環(huán)境的社會責(zé)任?！兑庖姟访鞔_提出，堅持黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下的多方參與、共同治理，發(fā)揮市場、社會等多方主體在社會治安防控體系建設(shè)中的協(xié)同協(xié)作、互動互補、相輔相成作用。激發(fā)社會各方面力量參與社會治安防控體系建設(shè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

社會公共安全的風(fēng)險共擔(dān)機制，既是應(yīng)急機制、預(yù)警機制、穩(wěn)評機制的必要補充，更是踐行公共安全“群眾路線”的要件，實現(xiàn)公共安全風(fēng)險防控在社會監(jiān)督和風(fēng)險監(jiān)測層面的“全天候”、“無縫隙”、“無死角”和“主動出擊”。風(fēng)險內(nèi)部控制與風(fēng)險外部合作的緊密結(jié)合，構(gòu)成了公共安全風(fēng)險防控的機制設(shè)計。

三、社會公共安全的風(fēng)險防控系統(tǒng)建構(gòu)

社會公共安全的風(fēng)險防控，在原則設(shè)定和機制設(shè)計的基礎(chǔ)上，還需要形成整體性的動態(tài)運行，這就提出了風(fēng)險防控的系統(tǒng)建構(gòu)問題。詳見圖2。

1.推動風(fēng)險防控機制的系統(tǒng)聯(lián)動

目前，社會公共安全風(fēng)險防控在系統(tǒng)運行過程中，在一定程度上還存在著聯(lián)而不動、孤島效應(yīng)等問題，具體表現(xiàn)為：（1）重應(yīng)急機制、輕預(yù)警機制；（2）事前用穩(wěn)評機制走過場、事后靠應(yīng)急機制處置突發(fā)事件；（3）穩(wěn)評整改未落到實處，矛盾糾紛突破了風(fēng)險共擔(dān)的承受程度；（4）風(fēng)險共擔(dān)僅做宣傳，安全技能尚未應(yīng)知應(yīng)會等。

圖2　社會公共安全風(fēng)險防控機制的系統(tǒng)建構(gòu)

社會公共安全的風(fēng)險防控亟待系統(tǒng)聯(lián)動。一是不斷從社會危機應(yīng)急機制中提煉教訓(xùn)，形成風(fēng)險防范“負面清單”，充實預(yù)警機制，規(guī)避責(zé)任事故、降低損害程度；二是持續(xù)提升社會危機預(yù)警的精準(zhǔn)程度，提高社會公共安全風(fēng)險研判的系統(tǒng)性和整體性，從穩(wěn)評機制中提取社會風(fēng)險要素，增進預(yù)警機制的靈敏性和實用性；三是擴大穩(wěn)評機制的整改成效，以全過程的風(fēng)險評估機制推動風(fēng)險上游（政策制定、決策等）、風(fēng)險中游（政策執(zhí)行、風(fēng)險監(jiān)管等）、風(fēng)險下游（應(yīng)急處突等）的責(zé)任連帶和風(fēng)險所有權(quán)的明晰；四是踐行風(fēng)險共擔(dān)機制，充分發(fā)揮國家力量的權(quán)威性、社會力量的專業(yè)性和群眾力量的主動性，優(yōu)勢互補，共同維護利于公共安全的社會秩序、推動社會公共安全的可持續(xù)發(fā)展。

2.推動社會公共安全風(fēng)險治理的良性循環(huán)

從社會建設(shè)和社會治理的角度，社會公共安全的風(fēng)險防控在一些局部存在著瘀滯不暢、功能未能發(fā)揮等問題。具體表現(xiàn)為：（1）突發(fā)事件處置的部門“孤軍奮戰(zhàn)”，未能全面引入社會風(fēng)險治理達成事前預(yù)防風(fēng)險和化解危機；（2）社會風(fēng)險治理的理念“曲高和寡”，危機預(yù)警和風(fēng)險評估停留在“紙上談兵”，未能成為阻止危機爆發(fā)的“利器”；（3）社會秩序維護未受到應(yīng)有的重視，特別是違反社會秩序的行為，在特定情況下未受到懲處、甚至被忽略不計，使得社會秩序在一定程度上降低甚至喪失了作為社會公共安全“警戒線”的功能。

社會公共安全的風(fēng)險防控亟待風(fēng)險治理的良性循環(huán)。一是突發(fā)事件處置與社會風(fēng)險治理的雙向連通，一方面是在突發(fā)事件發(fā)生后責(zé)任倒查、倒逼風(fēng)險防控，另一方面也需要充分發(fā)揮風(fēng)險治理的前置功能，提升突發(fā)事件處置的成效，規(guī)避應(yīng)急管理的社會風(fēng)險；二是社會風(fēng)險治理與社會秩序維護的緊密契合，將危機預(yù)警的范圍擴大至社會秩序的范疇，評估和整改社會失序的高危風(fēng)險，更好地防范公共安全風(fēng)險；三是社會秩序維護與突發(fā)事件處置的有機整合，將群防群治、守望相助等公共安全的“群眾戰(zhàn)術(shù)”做法引入應(yīng)急處突，充分發(fā)揮社會秩序維護對于優(yōu)化社會公共安全環(huán)境的功能，維持社會的長治久安。

3.推進非常態(tài)管控向常態(tài)防范的穩(wěn)步轉(zhuǎn)化

在風(fēng)險治理層面，社會公共安全的風(fēng)險防控理念仍存在著一定程度的短視問題，具體表現(xiàn)為：（1）重危機、輕風(fēng)險，寧可在非常態(tài)管控下足功夫，也不愿在常態(tài)治理中預(yù)防危機；（2）重打擊、輕疏導(dǎo)，習(xí)慣性地在突發(fā)事件后打擊犯罪和應(yīng)急處突，卻不習(xí)慣在事前疏導(dǎo)社會矛盾糾紛、化解極端群體的情緒、暢通“社會解壓閥”；（3）重巨災(zāi)、輕隱患，對可能引發(fā)巨災(zāi)的直接隱患不重視，甚至坐等爆發(fā)。

社會公共安全的風(fēng)險防控亟待推進從非常態(tài)管控向常態(tài)防范的轉(zhuǎn)化。一是在依法行政的基礎(chǔ)上，全面提升非常態(tài)管控的科學(xué)程度和應(yīng)急成效，提高群眾的滿意度；二是持續(xù)推進非常態(tài)管控向著常態(tài)防范的積極轉(zhuǎn)化，風(fēng)險防控、關(guān)口前移，責(zé)任到位、重在預(yù)防，疏堵結(jié)合、以疏為主，逐步將社會公共安全風(fēng)險防控的重心，轉(zhuǎn)為社會治理過程中的風(fēng)險防范；三是提升社會公共安全風(fēng)險常態(tài)防范的系統(tǒng)整合和成效提升，在全民參與防范、社會秩序優(yōu)化、社會治理提質(zhì)增效的互利共贏格局中，持續(xù)降低突發(fā)事件的發(fā)生概率。習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中指出，各種風(fēng)險往往不是孤立出現(xiàn)的，很可能是相互交織并形成一個風(fēng)險綜合體。對可能發(fā)生的各種風(fēng)險，各級黨委和政府要增強責(zé)任感和自覺性，把自己職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險防控好，不能把防風(fēng)險的責(zé)任都推給上面，也不能把防風(fēng)險的責(zé)任都留給后面，更不能在工作中不負責(zé)任地制造風(fēng)險。要加強對各種風(fēng)險源的調(diào)查研判，提高動態(tài)監(jiān)測、實時預(yù)警能力，推進風(fēng)險防控工作科學(xué)化、精細化，對各種可能的風(fēng)險及原因都要心中有數(shù)、對癥下藥、綜合施策，出手及時有力，力爭把風(fēng)險化解在源頭，不使小風(fēng)險演化為大風(fēng)險，不使個別風(fēng)險演化為綜合風(fēng)險，不使局部風(fēng)險演化為區(qū)域性或系統(tǒng)性風(fēng)險，不使經(jīng)濟風(fēng)險演化為社會政治風(fēng)險，不使國際風(fēng)險演化為國內(nèi)風(fēng)險。

綜上，社會公共安全的風(fēng)險防控頂層設(shè)計，在國家總體安全觀的基礎(chǔ)上，亟待科學(xué)的原則設(shè)定、合理的機制設(shè)計、健全的系統(tǒng)建構(gòu)，從而標(biāo)本兼治、良性運轉(zhuǎn)。

（作者單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

注：本文系中央政法委委托課題“社會公共安全風(fēng)險防控機制研究”（政法研2016-11號）的部分研究成果。