劉斌

當前，隨著信息化建設(shè)的不斷深入發(fā)展，信息系統(tǒng)工程項目數(shù)量越來越多，工程建設(shè)資金越來越大，工程應(yīng)用范圍越來越廣，不斷加強信息系統(tǒng)工程審計的研討，明確信息系統(tǒng)工程審計范圍、內(nèi)容及承擔機構(gòu)等問題，已成為確保信息系統(tǒng)工程審計順利實施的重要內(nèi)容。本文擬對信息系統(tǒng)工程審計范圍、內(nèi)容及承擔機構(gòu)等問題做些初步研究及探討。

一、什么是信息系統(tǒng)工程

2002年12月原信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于發(fā)布《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》（信部信〔2002〕570號文件）的通知第三條明確指出：“本規(guī)定所稱信息系統(tǒng)工程是指信息化工程建設(shè)中的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、信息資源系統(tǒng)、信息應(yīng)用系統(tǒng)的新建、升級、改造工程。（一）信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是指以信息技術(shù)為主要手段建立的信息處理、傳輸、交換和分發(fā)的計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；（二）信息資源系統(tǒng)是指以信息技術(shù)為主要手段建立的信息資源采集、存儲、處理的資源系統(tǒng)；（三）信息應(yīng)用系統(tǒng)是指以信息技術(shù)為主要手段建立的各類業(yè)務(wù)管理的應(yīng)用系統(tǒng)”。

2005年5月中國國家標準化委正式發(fā)布國家標準《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》（GB/T19668.1-2005），包括：“通用布纜系統(tǒng)工程、電子設(shè)備機房系統(tǒng)工程、計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程、軟件工程、信息化工程安全等”。

由此可見，信息系統(tǒng)工程是指信息化工程建設(shè)中的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、信息資源系統(tǒng)、信息應(yīng)用系統(tǒng)的新建、升級、改造工程。如：政務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程、天網(wǎng)工程、智慧城市工程、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠程教育工程、金稅金水金土金保等工程、應(yīng)急指揮系統(tǒng)工程、安防監(jiān)控系統(tǒng)工程及各類應(yīng)用軟件工程等，這些工程均需按照國家有關(guān)規(guī)定實施信息系統(tǒng)工程審計。

二、信息系統(tǒng)工程與建筑（建設(shè)）工程的區(qū)別

信息系統(tǒng)工程具有點多、面廣、專業(yè)性強、技術(shù)要求高等特點，與建筑（建設(shè)）工程具有明顯的區(qū)別。主要體現(xiàn)在以下方面：

1.技術(shù)濃度

建筑工程項目屬于勞動密集型；而信息系統(tǒng)工程項目屬于技術(shù)密集型。

2.可視性

建筑工程項目通常為一棟樓或一個建設(shè)群，可視性、可檢查性強；信息系統(tǒng)工程項目可能分布在全省、市，地域廣泛，可視性差，在度量和檢查方面管控難度較高。

3.設(shè)計獨立性

建筑工程的設(shè)計通常是由專門的設(shè)計單位承擔的，或者說，建筑工程的設(shè)計單位通常不承擔施工任務(wù)，而是由施工單位根據(jù)設(shè)計單位提供的設(shè)計圖紙和說明書進行施工，施工過程中是不能改變原設(shè)計；而信息系統(tǒng)工程項目的設(shè)計與實施通常是由一個系統(tǒng)集成商（承建單位）承擔，至少需要進行工程深化設(shè)計再實施工程施工。

建筑設(shè)計行業(yè)已存在了多年，有若干單位專門從事這一行當，但到目前為止尚不存在專門從事信息系統(tǒng)工程設(shè)計的公司和行業(yè)，也不存在不進行系統(tǒng)設(shè)計而專門等著別人設(shè)計好了而自己去施工以完成信息系統(tǒng)工程的公司和行業(yè)。

4.變更性

建筑工程一旦施工開始，則投資單位一般不再對該建筑的功能需求、設(shè)計等方面提出變更，建筑工程隊只需嚴格按設(shè)計圖紙和說明書施工直至完成；而信息系統(tǒng)工程項目則不然，承建單位常常在實施過程中面對“變更”問題，特別是用戶需求變更。

5.復(fù)制成本

如果由同一套筑建設(shè)計生成N套建筑工程，則一般而言，其總投資（設(shè)為TI）就應(yīng)為一套建筑工程投資（設(shè)為i）的幾倍（即TI=ni）；而在信息系統(tǒng)建設(shè)中，則有TI﹤ni或TI﹤﹤ni。所以，只要花較小甚至很小的代價，就可以將一個信息系統(tǒng)的軟件和集成方案經(jīng)過再造而成一個新的信息系統(tǒng)去滿足類似用戶需求，從而使該信息系統(tǒng)的知識產(chǎn)權(quán)所有者蒙受重大損失。

6.投資規(guī)模

建筑工程項目的投資規(guī)模與信息系統(tǒng)的投資規(guī)模不在同一數(shù)量級上，后者比前者小得多。所以，在確定審計費用占整個工程項目費的比例上會遇到一定困難。

7.關(guān)于工作周期

建筑工程審計期一般始于項目驗收以后，不介入工程設(shè)計和施工單位招投標。而在信息系統(tǒng)工程項目中，如果等待工程完工后實施審計時則難以掌握工程項目中所使用的高技術(shù)設(shè)備、材料選型是否準確、數(shù)量是否屬實，有可能已為國家造成一定損失或重大損失。因此，為避免信息系統(tǒng)工程審計滯后，更好地避免投資損失，可進行“前審計”，即對工程資金投入較大、項目復(fù)雜的信息系統(tǒng)工程從工程設(shè)計階段對工程造價概算、工程重要設(shè)備選型、工程實施階段計劃等實施項目前審計，從源頭上先預(yù)防問題的發(fā)生；待項目驗收后再實施工程后審計，以確實達到審計效果。

8.關(guān)于變更

信息系統(tǒng)工程實施中的設(shè)備、材料“變更”問題比較突出，由于其專業(yè)性、技術(shù)性強，單項資金較大，可能直接影響、有時甚至會嚴重影響到工程質(zhì)量、進度、成本，而且必然引起合同的修改、補充，這不僅增大了工作量、復(fù)雜性，而且增加了風險。

9.關(guān)于方法與手段

建筑工程可視性強，所以廣泛采用工程驗收后根據(jù)工程材料核查等。同樣的手段對信息系統(tǒng)工程項目審計則難以適用，而需要獨辟蹊徑。例如，在設(shè)計階段采用參加專家會審，在項目實施過程中對具有里程碑意義的關(guān)鍵點上進行會診、把關(guān)，在驗收階段則強調(diào)定量測試等方法實施。

由此可見，信息系統(tǒng)工程與一般建筑（建設(shè)）工程具有十分明顯的不同專業(yè)特性，不能混為一談。正是因為信息系統(tǒng)工程與建筑工程具有較明顯區(qū)別，因此在信息系統(tǒng)工程審計中不能簡單依照建筑工程審計的“老經(jīng)驗”、“老辦法”去實施，而是要根據(jù)信息系統(tǒng)工程的“新形式”、“新特點”，區(qū)別對待，認真組織，才能有針對性地、圓滿地完成信息系統(tǒng)工程審計任務(wù)。

三、信息系統(tǒng)工程審計范圍

信息系統(tǒng)審計是指審計人員接受委托或授權(quán)，收集并評估證據(jù)以判斷一個信息系統(tǒng)是否有效做到保護資產(chǎn)、維護數(shù)據(jù)完整并最有效率地完成組織目標的活動過程。正是由于信息系統(tǒng)工程審計具有專業(yè)性強、應(yīng)用范圍廣等特點，審計部門如果對哪些工程項目需要審計，哪些工程項目不需要審計都不清楚，實施信息系統(tǒng)工程審計就可能陷于盲目，沒有針對性。因此，掌握、了解信息系統(tǒng)工程審計范圍是搞好工程審計的基礎(chǔ)。

1.中華人民共和國《招標投標法》第3條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標：（1）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；（2）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（3）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。

2.信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于發(fā)布《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》（信部信〔2002〕570號文件）的通知規(guī)定：“下列信息系統(tǒng)工程應(yīng)當實施監(jiān)理：（一）國家級、省部級、地市級的信息系統(tǒng)工程；（二）使用國家政策性銀行或者國有商業(yè)銀行貸款，規(guī)定需要實施監(jiān)理的信息系統(tǒng)工程；（三）使用國家財政性資金的信息系統(tǒng)工程；（四）涉及國家安全、生產(chǎn)安全的信息系統(tǒng)工程；（五）國家法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當實施監(jiān)理的其他信息系統(tǒng)工程”。

由此可見，審計部門應(yīng)對國家早已明文規(guī)定的招投標、信息系統(tǒng)工程監(jiān)理等范圍的工程項目實施信息系統(tǒng)工程審計。

四、信息系統(tǒng)工程審計主要內(nèi)容

確定了信息系統(tǒng)工程審計范圍后，還需要明確審計什么內(nèi)容？否則就可能使審計工作產(chǎn)生偏差。因此，明確信息系統(tǒng)工程審計主要內(nèi)容，是實施信息系統(tǒng)工程審計的重要一環(huán)。

我們知道，信息系統(tǒng)工程是一項復(fù)雜的、技術(shù)含量高、實施周期較長的系統(tǒng)工程，即包括立項、規(guī)劃、建設(shè)、應(yīng)用、維護等主要階段，并不僅僅包括工程造價等財務(wù)結(jié)算內(nèi)容。

比如：江西省發(fā)展改革委下發(fā)的關(guān)于印發(fā)《江西省電子政務(wù)建設(shè)項目管理暫行辦法》的通知（贛發(fā)改高技字〔2007〕1334號）規(guī)定“第十二條電子政務(wù)建設(shè)項目實行信息工程監(jiān)理制度。監(jiān)理費用須納入電子政務(wù)建設(shè)項目預(yù)算。第十三條項目建設(shè)單位應(yīng)嚴格按照批準的建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模組織實施。項目建設(shè)單位變更項目主要建設(shè)內(nèi)容或調(diào)整投資概算超過百分之十的，應(yīng)報發(fā)改委審核。第十四條項目完工后，項目建設(shè)單位應(yīng)組織監(jiān)理單位按照國家有關(guān)規(guī)定對項目進行初步驗收，初步驗收合格的項目投入試運行，未驗收或驗收不合格的項目不得投入運行。第十五條項目試運行后，項目建設(shè)單位可委托專業(yè)機構(gòu)對項目進行質(zhì)量和安全檢測，檢測通過后，項目建設(shè)單位組織項目驗收，并報發(fā)改委備案，發(fā)改委會同有關(guān)部門對項目驗收進行監(jiān)督。面向全省跨部門的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)或應(yīng)用系統(tǒng)，由省發(fā)改委組織相關(guān)部門對項目進行竣工驗收”等規(guī)定。

由此可見，對信息系統(tǒng)工程審計，不應(yīng)只是進行單純的工程造價審計，而應(yīng)包括：

——項目是否已經(jīng)實施信息系統(tǒng)工程監(jiān)理；

——業(yè)主單位是否嚴格按照批準的實施內(nèi)容和規(guī)模組織實施；

——工程實施程序是否規(guī)范；

——工程設(shè)備器材是否符合合同要求；

——工程設(shè)備材料變更是否確有理由及是否實施變更手續(xù)申報；

——工程決算是否完整；

——工程是否確實完成招標書及合同要求；

——工程投資是否合理；

——工程完工是否進行了檢測及驗收；

——工程質(zhì)量是否符合國家相關(guān)規(guī)范標準；

——工程是否存在安全隱患等方面內(nèi)容；

——工程文檔是否齊全。

五、信息系統(tǒng)工程審計承擔機構(gòu)的選擇

正是由于信息系統(tǒng)工程審計范圍廣泛、內(nèi)容復(fù)雜，已經(jīng)不是一般的建筑（建設(shè)）工程造價評估機構(gòu)能夠了解及掌握的，應(yīng)該由國家法定的信息系統(tǒng)工程咨詢、監(jiān)理及財務(wù)、審計等第三方服務(wù)機構(gòu)共同承擔。其理由是：

1.由于目前信息系統(tǒng)工程審計的前提是該工程已經(jīng)完工后實施，工程造價只是工程尚未開始時申請工程立項、可研編制、方案設(shè)計階段其中的一項基本內(nèi)容。因此，信息系統(tǒng)工程審計內(nèi)容不僅僅是審計工程造價審核。

2.由于信息系統(tǒng)工程造價確定后已經(jīng)政府采購招投標法定工作程序，按照國家有關(guān)規(guī)定已經(jīng)參與政府采購招投標的機構(gòu)或個人不能再參與工程審計。且一般情況下審計部門也不應(yīng)按照工程完成數(shù)年后的市場價格來審計數(shù)年前的設(shè)備、材料價格。這樣既與已經(jīng)實施完成的政府法定工作程序相沖突，也對已經(jīng)完成的信息系統(tǒng)工程按照數(shù)年后的市場價格來審核當年已經(jīng)政府采購的設(shè)備、材料價格沒有相應(yīng)審計法律依據(jù)。

3.信息系統(tǒng)工程審計應(yīng)由第三方信息系統(tǒng)工程咨詢、監(jiān)理機構(gòu)及財務(wù)人員組成審計項目組實施。

第三方通常指合同關(guān)系雙方的兩個主體之外相對獨立的，有一定公正性的第三主體，一般引入第三方的目的是為了確保交易的公平、公正，避免糾紛和欺詐。而信息系統(tǒng)工程咨詢、監(jiān)理機構(gòu)是由業(yè)主單位委托，不與被監(jiān)理項目的承建單位存在隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三方法定機構(gòu)，所提供的信息系統(tǒng)工程專項審計服務(wù)是以公正、權(quán)威的非當事人身份，根據(jù)有關(guān)法律、標準或合同的第三方技術(shù)服務(wù)機構(gòu)。

依據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于發(fā)布《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》（信部信〔2002〕570號文件）的通知“第四條本規(guī)定所稱信息系統(tǒng)工程監(jiān)理是指依法設(shè)立且具備相應(yīng)資質(zhì)的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位（以下簡稱監(jiān)理單位），受業(yè)主單位委托，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標準和信息系統(tǒng)工程監(jiān)理合同，對信息系統(tǒng)工程項目實施的監(jiān)督管理。第十條 從事信息系統(tǒng)工程監(jiān)理活動，應(yīng)當遵循守法、公平、公正、獨立的原則。第十八條 監(jiān)理單位的權(quán)利和義務(wù)：（一）應(yīng)按照“守法、公平、公正、獨立”的原則，開展信息系統(tǒng)工程監(jiān)理工作，維護業(yè)主單位與承建單位的合法權(quán)益；（二）按照監(jiān)理合同取得監(jiān)理收入；（三）不得承包信息系統(tǒng)工程；（四）不得與被監(jiān)理項目的承建單位存在隸屬關(guān)系和利益關(guān)系，不得作為其投資者或合伙經(jīng)營者；（五）不得以任何形式侵害業(yè)主單位和承建單位的知識產(chǎn)權(quán)；（六）在監(jiān)理過程中因違反國家法律、法規(guī)，造成重大質(zhì)量、安全事故的，應(yīng)承擔相應(yīng)的經(jīng)濟責任和法律責任”及“第九條監(jiān)理的主要內(nèi)容是對信息系統(tǒng)工程的質(zhì)量、進度和投資進行監(jiān)督”的規(guī)定，信息系統(tǒng)工程監(jiān)理主要方法包括對工程項目進行質(zhì)量控制、進度控制、投資控制、信息管理、合同管理、協(xié)調(diào)多方面關(guān)系（三控制、二管理、一協(xié)調(diào)），保障工程項目按預(yù)期目標完成。其中投資控制包括：工程立項階段投資概算審核、工程設(shè)計階段投資預(yù)算審核、招標階段投資控制、施工階段工程計量與付款控制、驗收階段工程決算審核。由此可見，信息系統(tǒng)工程監(jiān)理機構(gòu)具有對所承擔的工程監(jiān)理項目投資進行監(jiān)督及協(xié)助政府主管部門（發(fā)改、工信、財務(wù)、審計等）進行監(jiān)督的權(quán)利、義務(wù)及不可推卸的責任。

因此，在目前沒有法定第三方信息系統(tǒng)工程專門審計機構(gòu)，而原有建筑、財務(wù)審計機構(gòu)對信息系統(tǒng)工程審計又難以具體組織實施的情況下，可由政府主管部門采用購買服務(wù)的方式，委托具有法定資質(zhì)、熟悉工作程序、業(yè)務(wù)規(guī)范、可承擔法律責任的第三方信息系統(tǒng)工程咨詢或監(jiān)理公司派出專門人員或行業(yè)專家，與財務(wù)審計機構(gòu)派出的人員或財務(wù)、審計專家共同組成專項審計組承擔相應(yīng)信息系統(tǒng)工程項目的審計任務(wù)。

當然，根據(jù)回避的原則，已經(jīng)參與某項被審計工程的信息系統(tǒng)工程咨詢、監(jiān)理及財務(wù)、審計機構(gòu)人員，不得參與此工程項目的信息系統(tǒng)工程審計。