馬玉紅

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出建設法治中國的觀點，法治中國的建設將會成為國家治理的現(xiàn)實要求，逐步提高國家職能部門提高運用法治思維和法律手段的能力，從而真正達到法治。我們要看到，現(xiàn)行審計的范圍及內(nèi)容在發(fā)揮法治作用上還不完善，尤其在針對法律法規(guī)以及公共政策的評價上，還沒有充分發(fā)揮審計的作用。今后，亟需國家審計以法治為基礎，以完善立法為出發(fā)點，解決我國經(jīng)濟領域立法空白、法規(guī)不完善、法規(guī)矛盾與不統(tǒng)一等現(xiàn)實問題。

一、法治制度的逐步建立，也為法治精神下的審計提出了更高要求

審計立項應當以民生作為立足點。國家審計在審計項目的選擇方面，突出為民生服務的主題，具體可能涉及市政建設、公共交通、環(huán)境保護、水利工程和文化設施等項目的監(jiān)督。審計機關不僅需要解決項目資金使用的合法性問題，而且特別需要解決項目本身的經(jīng)濟性、效果性和效率性問題。審計機關應當做到的是，讓民眾相信審計機關代表人民進行監(jiān)督，保證政府用好納稅人的每一分錢。

審計結論應當以改革現(xiàn)行管理制度作為著眼點。在我國，國家審計覆蓋面還很小，不矯正政府及其部門、上級管理機構在財經(jīng)管理制度上的缺陷，將永遠無法消除被審計單位違法亂紀的深層次隱患，審計只能看到表象，而無法探求問題的實質(zhì)。結果是，審計的效率將長期處在低狀態(tài)。審計機關應當注意，被審計單位所存在的一些問題，可以從國家財經(jīng)管理制度、體制上找到根源，審計機關可以通過審計建議，告知相關機構或者政府部門，應當采取必要的措施，以保證從根本上杜絕違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

國家審計應當立足服務。圍繞黨和國家中心工作開展審計，服務改革和建設大局，維護國家經(jīng)濟安全。國家審計監(jiān)督是基本手段，服務是根本目的，監(jiān)督是為了服務。實質(zhì)上是通過監(jiān)督服務于審計委托人和被審計單位。審計損害了某些個人的利益，同時卻維護了集體或者國家的利益。那種以“監(jiān)督”為單一視角的審計，無法解釋“監(jiān)督的歸宿是什么”的問題。

審計信息應當以報告公開作為關鍵點。審計信息公開是依靠社會力量檢驗審計質(zhì)量的重要途徑，也是督促被審計單位實施審計整改與執(zhí)行審計結論的重要手段。審計信息透明度不提高，社會公眾和有關機構（如新聞媒體等）對審計機關的外部監(jiān)控就無法實現(xiàn)，審計機關改進工作的壓力將可能不足，審計質(zhì)量可能無法保證。審計機關應當對涉密以外的審計報告全部公開，對社會提供審計工作底稿的查閱服務，以便促成責任政府、透明政府和廉潔政府的建立，使審計能夠真正在國家治理中發(fā)揮重要作用。

二、審計對法律法規(guī)及公共政策評價時應遵循特定的原則和方法

（一）對法規(guī)進行評價時應遵循的原則和方法

（1）整體性原則。制定一項法規(guī)時，必須正確處理整體利益與局部利益、長遠利益和當前利益的關系，強調(diào)以整體利益和長遠利益為主，力求兼顧。

（2）層次性原則。制定法規(guī)時，應使每一個決策執(zhí)行者都能各居其位，各司其職，分工明確，任務具體，形成一種層級管理的格局，確保法規(guī)和政策穩(wěn)定、有效地實施。

（3）環(huán)境性原則。在制定法規(guī)時，要認真研究相關的環(huán)境因素，并按照可持續(xù)發(fā)展的原則確定其對環(huán)境影響的程度和范圍，以便進行有效的監(jiān)測。

公共政策的評價首要任務便是制定一定的標準來檢驗某一項政策是否實現(xiàn)了預期的目標，以及該政策如何影響著現(xiàn)實的世界，是否促進了社會的治理，也就是說是否通過揭示因果機制來反映該政策的有效性。

（二）對公共政策評價應該堅持的原則

（1）合法性原則。公共政策的制定實施必須以相關群體的認可與服從為前提，是通過大眾認可、接受的合法化的途徑所取得的，因此其本身是具有合法性與權威性的。對公共政策進行評價時要重點關注政策內(nèi)容是否科學、政策的制定程序是否合法、政策在實施當中是否有利的推動了社會的發(fā)展等。

（2）可操作性原則。公共政策的評價必須以實際情況為依據(jù)，必須具有較強的可操作性。任何政策的評價可操作性都是其重要指標。公共政策制定后實施覆蓋面廣、影響大，相對政策成本也高。如果對公共政策的評價沒有充分考慮該評價系統(tǒng)實施的可能性與推行的困難問題，那么造成的政策的負效應也會相對較大，如造成嚴重的社會資源浪費等。

（3）時效性原則。由于公共政策的制定是在特定的環(huán)境下的，根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展，公共政策會逐漸出現(xiàn)不適應的現(xiàn)象，需要及時進行調(diào)整與完善。因此，通過對公共政策進行動態(tài)跟蹤的方式，對其進行評價，將掌握的第一手資料進行反饋，及時糾正落后的公共政策，以修正和改善其本身存在的缺陷與障礙。

（4）適應性與可持續(xù)性原則。公共政策的評價的適應性是指審計目標的針對性。根據(jù)不同的公共政策，其關注與評價的重點不同。而公共政策本身的形成是為了解決某些社會問題而進行的一系列連續(xù)性的決策組合，在對其進行評價時，應具備可持續(xù)性原則。

（5）公開透明原則。公共政策評價的公開透明可以促進政策制定、實施過程的公開、公證、合法。增強政府行為的開放性與透明度。

為了提高公共政策評價的科學性與針對性，需要綜合運用多種方法。一是采用內(nèi)部評價與外部評價相結合的方法。在公共政策的實施過程中，不僅各部門需要對公共政策的規(guī)劃、制定與實施進行自我評價之外，還需要國家有關部門，比如國家審計機關需要對其進行第三方評估。二是采用定量分析與定性分析相結合的方法。在評價實踐中，采用定量分析方法可以在很大程度上提高評價的信度和效度。在實踐當中需要加強定量分析的方法和技術的應用。然而，盡管定量分析的重要性顯著，但不可將其作為評價的唯一依據(jù)，這樣便是本末倒置。因此需要將定量分析與定性分析有機結合，兩者任何一方都不可荒廢。三是采用專家評估與民眾參與相結合的方法。在對公共政策進行評價時，采用專家評估是其最基本的評價方式；而公民通過一定的程序和途徑參與與環(huán)境利益相關的政府公共政策的評價，能夠有效的規(guī)避政策掌握著非完全信息這一弊端。四是采用事實分析與價值判斷相結合的方法。在進行公共政策評價的時候，在重視事實分析的同時，價值判斷也越來越重要。用實證的方法來證明、評價公共政策的效能、效率等是必要的，但是關于評價公共政策存在的正義性時候出現(xiàn)的爭議也將價值判斷引入到判斷體系中。

三、法規(guī)與公共政策績效審計的路徑選擇

（一）前期論證的審計判斷

在對公共政策績效評價問題上，一直都被認為是一個“回頭看”的行為。但隨著許多公共政策在評估時出現(xiàn)的預期績效低下的問題，公共政策預期績效前期論證越來越被大眾所關注。針對公共政策的審計應進行實時跟蹤，越早介入審計效果越好。在公共政策的前期決策、論證階段就將審計引入其中，能夠準確的根據(jù)法規(guī)政策制定的背景以及法規(guī)政策制定的預期績效進行審計判斷。對政策的類型以及功能進行宏觀把握。只有對國家出臺的政策進行系統(tǒng)性的分析與歸納，在審計中對與其有關聯(lián)的政策一并予以關注，梳理相關政策的效力與屬性，對能夠推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策進行審計判斷，才能保障公共政策的有效性。

在公共政策預期績效前期論證的過程中，可以看到合法性、可操作性、時效性、適應性與可持續(xù)性、公開透明等原則是其重要的衡量標準。但是，我們應當注意到在前期評估中很難兼顧的問題之一就在于平衡定量分析與定性分析兩者之間的關系。這種矛盾在前期評估中尤為突出。那么我們應當如何將定量分析更好地應用于公共政策的預期績效前期評估中呢？首先我們要根據(jù)評價的目的和評價對象的性質(zhì)等適當有所選擇與側(cè)重，進行綜合統(tǒng)籌，另外要更多地關注之前相類似政策的后期審計成果，分析兩者之間的區(qū)別之處，將區(qū)別之處作為變量進行更為廣泛的現(xiàn)場調(diào)研和數(shù)據(jù)收集，利用先進的數(shù)據(jù)分析工具進行相對合理的績效預測判斷。

在公共政策的前期評估中，應尤為注重政策績效的審計，明確政策績效審計的法律地位，這是由我國民主法治進程和政府職能轉(zhuǎn)變決定的。政策績效的審計一直在不斷探索和實踐，但《審計法》一直沒有把政策績效的審計作為獨立的審計類型予以明確規(guī)定，所以，應更加明確其法律依據(jù)，確認其法律地位。為此建議：第一，應當通過法律法規(guī)的形式，明確規(guī)定政策績效的審計目標、主體、內(nèi)容，并對審計程序、審計責任等予以闡述；第二，可借鑒國外的成功經(jīng)驗和吸取相關的教訓，制定可行的操作指南，進一步規(guī)范審計程序、審計方法、審計評價等內(nèi)容，為審計業(yè)務提供指導；第三，還要逐漸建立起我國政策績效的審計評價體系和問責制度，為審計評價提供必要的技術支持，保證國家審計參與國家治理的效果。

（二）實施過程的階段性績效的評估

公共政策管理包括政策的制定和政策的實施兩個階段，相應的，公共政策執(zhí)行審計也具備階段性的特征。傳統(tǒng)的審計模式只關注政策執(zhí)行后的審計，完全忽略了政策制定和實施過程的審計。我們強調(diào)多維度、全過程的公共政策審計，其中重要的一環(huán)就是公共政策實施過程的階段性績效審計。在公共政策實施的過程中，隨著外部環(huán)境的變化，各階段的審計重點、審計方法、審計對象也不盡相同，但歸根結底，審計機關應關注于政策執(zhí)行過程中落實情況與政策要求是否實現(xiàn)了內(nèi)容和標準上的高度統(tǒng)一，執(zhí)行的過程和結果是否順利，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中執(zhí)行部門中存在的瀆職行為、貪污腐敗問題和弄虛作假問題，將結果及時向有關部門和民眾公布，確保公共政策的落實到位。同時，隨著外部情況的變化，公共政策在實施的過程中可能會與預期目標出現(xiàn)偏差，這就要求審計機關及時進行跟蹤、分析和判斷，提出合理化建議，幫助政策制定者補充和調(diào)整。

（三）實施績效的后期審計

公共政策實施績效的后期審計同樣占據(jù)著重要的地位。后期審計是對前兩個階段的總結和升華，全面反映了公共政策執(zhí)行效果，就我國目前的實際狀況而言，無論是公共政策審計，還是經(jīng)濟責任審計，現(xiàn)階段我國審計機關都將注意力集中于后期審計，這原本是無可厚非的，但仔細研究會發(fā)現(xiàn)，如果政策制定和實施過程中已經(jīng)出現(xiàn)了問題，那么后期審計也就失去了價值和意義。此外，后期審計得出的審計結論沒有得到充分的運用也是目前存在的主要問題。針對目前的實際情況，將公共政策的前期論證、實施過程和實施結果看作一個整體，強調(diào)分階段、全過程的審計，形成一個“全過程”的審計模式。當后期審計結束之后，要充分利用審計結果，全面、客觀地將審計結果反饋給政策制定者和其他利益相關者，以推動公共政策的科學化和民主化。最后，后期審計還擔負著未來預測的功能，在最后的審計結果中要將未來公共政策可能出現(xiàn)的問題和改進的建議囊括進去，某項公共政策的后期審計要為其他相關公共政策的制定和實施提供參考意見，形成一個循環(huán)往復的運轉(zhuǎn)模式。

四、法規(guī)與公共政策制定與實施的經(jīng)驗與教訓

縱觀我國目前公共政策制定與實施的發(fā)展現(xiàn)狀，結合各級審計機關的公共政策審計經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)目前我國在公共政策審計方面存在以下難點：第一，公共政策的一致性比較難以把握。主要體現(xiàn)在兩個方面，一是中央制定一套公共政策方案與各個地方的實際情況的相符合性、可操作性以及是否與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和人民群眾的需求相符合。二是項目、資金的規(guī)模、數(shù)量以及進入與政策的要求是否相一致、其預期效果是否相一致。第二，執(zhí)行者在實施公共政策時，會規(guī)避對自己無利或有損壞的法律法規(guī)或者政策，他們采取各種手段對其進行歪曲或者抵制，或者從本位主義出發(fā)，實施其政策的一部分保留一部分，導致政策的實施偏離軌道或者影響政策目標的實現(xiàn)。第三，執(zhí)行者在政策實施過程中可能產(chǎn)生與上級政策目標表面上相一致，而實際上相違背的措施，使得上級的政策難以得到貫徹實施。第四，執(zhí)行者在實施公共政策過程中，由于人員素質(zhì)、利益訴求等因素使得項目在制定時就過于繁雜或者在實施時出現(xiàn)拖延執(zhí)行或者敷衍執(zhí)行的現(xiàn)象。第五，審計系統(tǒng)的發(fā)展不夠完善，缺少科學地評價標準與方法，以及對目標群體政策的評估參與機制。再者，審計人員的自身素質(zhì)以及能力的局限，使得其在進行政策評估時不可避免地用定性分析代替定量分析、價值判斷代替實施分析。雖然與發(fā)達國家相比我國公共政策執(zhí)行審計起步較晚，無論是審計流程還是審計技術都有極大的提升空間，但是，隨著各級政府在制定公共政策的過程中越來越注重民眾的參與，通過多種形式來了解民眾的真實想法，顯著地提升了政策執(zhí)行的科學性，在未來我們應借鑒國外的先進經(jīng)驗和做法，進一步完善我國公共政策的制定流程，轉(zhuǎn)變政府職能，提升國家治理水平。