李宜澤

一、問題的提出

黨的十八大以來，黨中央、國務院對于教育公平問題的重視程度日益增加。結(jié)合人口基數(shù)大的基本國情，想要促進經(jīng)濟社會的良好發(fā)展、改善民生，推進教育均衡發(fā)展，將人口優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為人才優(yōu)勢是亟待重視的社會基礎問題。

21世紀以來，九年義務制教育基本已經(jīng)得到普及，教育體制改革的過程也在不斷深化，城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展亦逐漸成為我國教育工作的重點內(nèi)容。然而受到歷史因素及地域因素等的限制，我國城鄉(xiāng)教育仍然存在著明顯的失衡現(xiàn)象。

對于城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展問題，國際上相關(guān)的研究進行的更早且全面，但是受到政策、語言等多方面因素的限制以及我國自身教育水平的固有進程制約，以往這一概念并未引起足夠的重視與執(zhí)行投入。

就學界普遍接受的觀點而論，發(fā)達國家和發(fā)展中國家都存在城鄉(xiāng)教育二元化現(xiàn)象，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展成為世界各國共同追求的目標。相比于發(fā)達國家，發(fā)展中國家的城鄉(xiāng)教育分化現(xiàn)象更加嚴重。而城鄉(xiāng)教育的分化，自然源于城鄉(xiāng)之間的分化。

在城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的理論形成過程中，最初指出“城鄉(xiāng)一體化”這個基本概念的是英國的城市學家埃比尼澤？霍德華。1898年其所著的《明日：一條真正同享改革的和平道路》一書中提出：城鄉(xiāng)對立的形態(tài)結(jié)構(gòu)將被新的“城鄉(xiāng)一體化”的形態(tài)所取代，“城鄉(xiāng)一體化”這個概念便由此而生。而后更多學者對它做了更深入的解釋。

不同國家在尋求實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡，促進經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中有許多值得借鑒的經(jīng)驗。本文的目的就在于分析東西方發(fā)達國家以及發(fā)展中國家的相關(guān)政策法規(guī)，以期從中歸納總結(jié)出適合我國基本國情的，有關(guān)教育均衡發(fā)展問題的解決之道。

二、美英西方發(fā)達國家的主要經(jīng)驗

西方發(fā)達國家作為率先一批完成工業(yè)革命的國家，其城市化進程一般相對較早。作為代表，在此選取英美國西方發(fā)達國經(jīng)驗做法進行介紹。

（一）英國的經(jīng)驗做法

作為世界上第一個實現(xiàn)城市化的國家，英國早在20世紀初時即基本上實現(xiàn)了城市化，城鎮(zhèn)人口的比重接近80%。然而其城市化過程中為了盡快完成工業(yè)化，城市化的目標，通過政策干預的手段極大的壓榨了農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)機構(gòu)（圈地運動），導致城市與農(nóng)村在20世紀初期教育發(fā)展水平存在較大的差距。為了促進城鄉(xiāng)教育均衡，決策部門采取一系列的措施。

在立法方面，1870年英國政府頒布了關(guān)于教育的第一部法律《初等教育法》（又稱《福斯特法案》），規(guī)定了義務教育的年限；1880年《芒代拉法》標志著英國義務教育體系的正式確立；1944年的《巴特勒法案》將義務教育延長到15歲，而1988年的《教育改革法》進一步將義務教育延長到16歲。英國通過教育立法，不僅明確規(guī)定了義務教育的年限，而且規(guī)定了政府與監(jiān)護人在舉辦義務教育及促進義務教育均衡中的責任，從而不僅有利于保障城市與農(nóng)村地區(qū)各類小孩子接受義務教育的機會，而且有利于義務教育各利益相關(guān)者明晰自身的權(quán)利與義務，有利于教育城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展。

除此之外，英國為了幫助地區(qū)貧困薄弱學校，提升農(nóng)村教育發(fā)展水平，制訂了“教育行動區(qū)”計劃。所謂“教育行動區(qū)計劃”，就是指通過廣泛吸納社會企業(yè)和社會資金投入，幫助農(nóng)村貧困地區(qū)的學校及成績不佳的學習者擺脫困境。教育行動區(qū)一般規(guī)劃于教育發(fā)展落后、學生成績低下的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)，每個教育行動區(qū)由數(shù)十所中學、小學和特殊學校組成。在進行教育行動區(qū)建設的過程中，這些學校就可以通過法律途徑獲得資助以及更多的教育資源。

（二）美國的經(jīng)驗做法

美國作為另外一個城市化水平極高的西方發(fā)達國家，歷經(jīng)百余年的城市化進程，也在20世紀的中后期實現(xiàn)了基本的城市化。然而在美國傳統(tǒng)的教育財政體制之中，一般以州財政為主，州政府承擔義務教育的財政投入與管理責任。然而各州之間，尤其是各州內(nèi)部城市農(nóng)村之問財政收入水平存在較大的差距，這無疑異致各州之問、州內(nèi)部城市與農(nóng)村之問義務教育發(fā)展水平存在較大的差異。

農(nóng)村的貧困使得農(nóng)村的教育非常落后，這種教育與個人發(fā)展的落后使得農(nóng)村人力資源存量與增量都非常有限。隨著人力資本在經(jīng)濟增長中的作用日益凸顯，農(nóng)村會因為教育的落后重新陷入貧困之中，進入一種“貧困——教育落后——貧困”的惡性循環(huán)之中。美國政府意識到，在義務教育城鄉(xiāng)不均衡存在的客觀事實面前，僅僅只給農(nóng)村義務教育“一視同仁”的對待遠遠不夠，應該根據(jù)“不同的人應該給予不同的待遇”正義論第二條原則，采取向農(nóng)村義務教育傾斜的“補償性原則”，才能有效地縮小城市與農(nóng)村義務教育非均衡差距。正是由于這樣的考慮，美國的教育財政投入和管理的權(quán)利被逐步收歸聯(lián)邦政府管轄，而不再由各州政府單獨支配。

正是由于西方各國早在工業(yè)革命時期就開始逐步將對教育的壟斷權(quán)收歸國家政府，從而才能夠源源不斷的為社會的發(fā)展提供管理、金融以及專業(yè)技術(shù)人才，進而推動整個國家的發(fā)展。其對于教育的重視程度以及相應對策值得我們注意學習。

三、亞洲國家的經(jīng)驗

（一）日本的經(jīng)驗做法

作為亞洲綜合經(jīng)濟水平最高的發(fā)達國家，二戰(zhàn)后日本在國家建設的過程中對教育極為重視，對教育和專業(yè)人才培養(yǎng)的投入為其戰(zhàn)后經(jīng)濟高速發(fā)展打下了堅實的基礎。

《日本國憲法》第26條規(guī)定：所有國民根據(jù)法律規(guī)定，享有與之能力相應的平等地接受教育的權(quán)利。1947年，經(jīng)過長期的醞釀，日本國會審議通過并頒布了《教育基本法》，這是有關(guān)日本教育的基本大法，也被稱為“日本教育的憲法”。此后，日本以《教育基本法》為準繩，相繼頒布了《學校教育法》、《教育委員會法》、《義務教育標準法》和《社會教育法》等。這些法律法規(guī)的條文無不強調(diào)教育公平的理念，注重義務教育均衡發(fā)展。如《學校教育法》明確規(guī)定了小學和初中的辦學標準，對每所學校的選址、占地面積、校舍面積、師資水平、實驗器材等辦學設施都提出了明確的要求。明確的法律條文使日本城鄉(xiāng)義務教育學校的發(fā)展有了基本的標準，和合法的依據(jù)，為城鄉(xiāng)義務教育均衡奠定了法理基礎。

為了使義務教育城鄉(xiāng)一體化，日本建立了比較完善的教育財政制度，義務教育發(fā)展所需經(jīng)費由中央、都道府縣、町村三級財政撥款共同分擔，三級政府必須根據(jù)各自比例投入資金，且各級政府的教育投入都列入本級財政預算，經(jīng)國會或各級議會批準再予以執(zhí)行。三級政府共同分擔的教育財政體制，有力地保障了農(nóng)村教育經(jīng)費的來源。日本是世界上人均教育經(jīng)費最高的國家，達到了1203美元。除正常的財政撥款以外，為扶持貧困地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)的義務教育發(fā)展，中央政府還大力通過財政轉(zhuǎn)移支付制度向這類地區(qū)加強財政撥款。充足的義務教育經(jīng)費投入，有利于落后地區(qū)縮小與發(fā)達地區(qū)的義務教育發(fā)展水平。其嚴格的制度與中央充足的資金支持值得中國借鑒。

（二）印度的經(jīng)驗做法

曾經(jīng)作為英屬殖民地的印度受西方文化影響較深，因此在獨立以后，印度政府深刻意識到，要像英國這類西方國家一樣成為教育大國與教育強國，就必須加強教育立法，明確受教育者的權(quán)利與義務，清晰界定各級政府在發(fā)展義務教育之中的政府職能。1945年11月頒布的《印度憲法》規(guī)定，印度政府有義務大力發(fā)展教育，為所有14歲以下兒童提供免費義務教育。這是一條上升到國家政策的指令的原則，各級政府都必須照行。2002年，印度為了適應時代進步與經(jīng)濟社會發(fā)展新情況，對憲法進行了修正?！稇椃ǖ诎耸涡拚浮返?1條規(guī)定，所有6～14歲兒童都享有免費的義務教育，這一項基本權(quán)利應給予切實保障。為保障6-14歲兒童免費享有義務教育的權(quán)利，《1968年教育政策》、《1986年教育政策》及1992年修正案、《兒童免費義務教育權(quán)利法》等重大教育政策和相關(guān)教育法律的條款都對這一權(quán)利加以體現(xiàn)和貫徹。

印度政府在加強教育財政投入的同時也注重對農(nóng)村地區(qū)與貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，旨在促進義務教育城鄉(xiāng)均衡。印度政府面對城鄉(xiāng)分割、種族歧視等多原因?qū)е碌慕逃青l(xiāng)不均衡，秉著教育公平的理想，堅持補償性和積極的反歧視（affirmative action）相結(jié)合原則，加大中央政府對農(nóng)村地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，保障農(nóng)村地區(qū)義務教育學?；A設施建設、師資配備。印度的一系列措施對于同為發(fā)展中國家的我國具有十分重要的借鑒意義。

四、對中國的啟示

東方與西方國家、發(fā)展中與發(fā)達國家之間同時存在的城鄉(xiāng)教育二元化問題在很多國家已經(jīng)得到了解決，而在中國，九億農(nóng)村人口中還存在著不容忽視的城鄉(xiāng)教育失衡問題，所接受教育的軟硬件與城市人口相比都存在一定差距。隨我國對城鄉(xiāng)教育失衡問題的逐漸重視和教育體制改革的不斷深化，有選擇地借鑒他國的成功經(jīng)驗不失為解決該問題的一條捷徑。但城鄉(xiāng)教育失衡問題與中國城鄉(xiāng)二元化現(xiàn)象息息相關(guān)，因此，該問題的全面解決與中國城鄉(xiāng)一體化應是同步的。在科技是第一生產(chǎn)力的當下，中國在各個領(lǐng)域的發(fā)展都亟需大量的人才，而教育對人才的培養(yǎng)和造就作用顯然是不言而喻的。為將中國的“人口紅利”轉(zhuǎn)變?yōu)楦臃蠒r代發(fā)展趨勢的“人才紅利”，對各個年齡階層與水平層次的教育都應受到高度重視。盡管中國在這一領(lǐng)域依然路漫漫其修遠，但在各方面、各部門的配合努力下，中國的教育建設和人才培養(yǎng)必有光明的未來。

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