夏陽++卞朝永

摘要：隨著改革的深入，檢察改革的重視因素從規(guī)則因素轉變?yōu)閷θ说年P注。司法責任是基于司法決策權配置而進行的一種責任劃分與不利承擔。作為業(yè)務決策機構，以群體司法決策為其理論基礎的檢委會議案決策機制，將案件審查權與決定權相分離；而在司法責任承擔上，又基本處于“豁免”狀態(tài)，明顯與司法責任制改革對檢察官職業(yè)化改造要求不相符。隨著司法專業(yè)化和職業(yè)化進程不斷加快，檢委會議案決策功能在完成其使命后會逐步淡出歷史舞臺，職業(yè)檢察官的角色替代將成為必然。

關鍵詞：司法責任制改革；檢委會議案決策功能；功能轉變；職業(yè)檢察官；角色替代

中圖分類號：DF 83 文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.04.03

隨著檢察改革的深入，改革的目光越來越聚焦于檢察權運行機制，司法責任制就是圍繞檢察權運行機制，基于司法決策權配置進行責任劃分和不利承擔。作為檢察機關最高決策機制——檢委會改革成為繞不開的話題。曹建明檢察長在講話中指出“檢察委員會改革與審判委員會改革不同，審判委員會改革的大的目標已經(jīng)確立，但檢委會如何改革，還需要認真研究”。基于此，本文返回檢委會重大案件決策的職能起點，對檢委會職能定位、與辦案責任制改革的契合、改革的價值向度等方面進行嘗試性地解構，以期對當前的改革有所裨益。

一、問題提出：消失的檢察官與司法責任“按照刑事訴訟全程，檢察官在偵查中有‘司法警察官的職能，在起訴裁量時有‘審判官的職能，蒞庭實施公訴時有公益辯護人之職能，刑罰執(zhí)行時有‘罪犯矯正師之職能”。參見： 平野龍一.刑事訴訟法概說[M].東京：有斐閣，昭和43年：30.轉引自：陳衛(wèi)東，李訓虎.檢察一體與檢察官獨立[J].法學研究，2006（1）：3.從這一概括中我們可以看出檢察官在刑事訴訟中作用舉足輕重，是當然意義上的檢察權行使主體。然而，當我們對照現(xiàn)行刑訴法條文時會發(fā)現(xiàn)，無法從中找到檢察官如此光輝的形象，檢察官作為鮮活的個體從刑訴法條文中消失了，取而代之的是給人一種莊重、威嚴但難以實定化的檢察院。當然，刑事訴訟法基于訴訟構造，圍繞刑事訴訟流程規(guī)定檢察機關權力，便于厘定公檢法三機關之間的權力關系無可厚非。檢察院行使職權“主要是通過參加訴訟程序具體行使，以監(jiān)督者的身份積極介入訴訟活動，通過具體的訴訟職能來實現(xiàn)權力”[1]，但檢察院通過具體訴訟職能實現(xiàn)權力的兩種基本形態(tài)是檢察長決定權和檢委會決定權，即使是作為檢察權內部操作規(guī)程——《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，也是將具體職權配置給檢察機關內設機構，將檢察官排除在外。

檢察改革暗潮涌動，隨著檢察改革的深入，我國檢察改革的重視因素從規(guī)則因素轉變?yōu)閷θ说年P注。特別是司法責任改革，其重點是將檢察官作為檢察權運行的人格載體，對檢察官的職業(yè)化改造，全面圍繞檢察官相對獨立行使檢察權構建司法責任體系。嚴格來說，司法責任是國家對司法機關的違法司法行為依法所作的定性評價和譴責[2]。責任承擔主體是司法機關，而不能是司法機關的組織和個人承擔。但從現(xiàn)行的責任追究來看，《人民檢察院錯案責任追究條例（試行）》詳盡地規(guī)定了對案件決策沒有“拍板”權的檢察官辦案責任；而對檢察長決定權和檢委會只是籠統(tǒng)規(guī)定。對檢察長而言，出現(xiàn)錯案可能面臨領導責任和政治責任；但對檢委會而言，基本上處于責任豁免狀態(tài)。一旦案件辦理的質量有問題，在“一查到底”要求下，只能追究承辦案件檢察官，而真正決定案件處理的人和組織（檢委會）卻無法追究。

檢察實踐與法律規(guī)定的背離、悖反，甚至是逆向而行，或許正是因為檢察官決策主體地位不彰，權責不對等，本質上反映檢察改革的兩種傾向：檢察一體與檢察官獨立之間的矛盾與緊張。回歸到議案決策機制本身，這種矛盾和緊張根植于檢察官個體決策與檢委會群體司法決策的矛盾和緊張。

西南政法大學學報夏陽，卞朝永：功能轉變與角色替代：司法責任制視野下檢委會案件決策機制改革之方向探究二、正本溯源——檢委會議案決策機制改革必然性檢委會是個既定的歷史事實，探討檢委會的功能定位，應當限定于一定的時空環(huán)境。正如張智輝教授所說那樣“縱觀中國檢察十年改革歷程，檢察改革的絕大部分任務，都是與檢察職權的配置和行使有關”[3]。與最早設立檢委會的初衷——為了解決檢察權獨立，特別是外部獨立的初衷不同山東抗日民主政權時期，審檢合署，檢察官配置在各級法院。在此特定環(huán)境下，為“便于領導及加強檢察工作”，設立檢委會將其作為單獨領導和管理檢察官的組織，事實上成為單獨履行檢察職能的一級機構，體現(xiàn)出為實現(xiàn)檢察權獨立審判權的一種努力。新中國成立后，在國家政體結構上基本確立“一府兩院”、審檢并立的司法體制?！皺z委會是在檢察長領導下處理有關檢察工作的重大問題的組織。在人民檢察院內設立這樣的合議組織，可以保證集體地討論問題，使人民檢察院能夠更加適當?shù)剡M行工作。我們認為，在檢察機關采取這種制度是比較適合于我國目前的實際狀況的。”可見，這一時期檢委會基本上就是檢察機關代名詞，在理論上討論檢委會角色定位，其目的在于將檢察機關組織及事務獨立性等問題推向憲法層次，其出發(fā)點和最終歸宿是解決檢察權獨立，特別是檢察機關外部問題。，當下檢委會改革的方向已經(jīng)從爭取檢察權外部獨立行使轉變?yōu)榻鉀Q其職權配置及規(guī)范行使，即如何建立符合司法規(guī)律的權力內部運行機制。這既是檢委會制度在一定歷史條件演變的必然結果，也是其改革必須遵守的基礎和前提。

總體而言，檢委會有宏觀指導、案件決策和內部監(jiān)督三個功能。無可否認，現(xiàn)行檢委會制度存在諸多問題，但就宏觀指導和內部監(jiān)督這兩項功能而言，任何學者都不能從理論上予以駁斥，而且必須承認檢委會的這兩項功能實際效果還不錯，盡管這兩項功能的發(fā)揮是以行政決策為“底色”的。作為業(yè)務決策機構，司法參與是檢察委員會履行職能主要載體，也是其司法權能運行的具體工作機制。討論決定“重大案件”是檢委會的首要功能。故本文將研究內容限定于檢委會議案決策功能，特此說明。

（一）檢委會議案決策機制的行政性表征

檢委會決策體系較為復雜，涉及諸多方面。概括而言，檢委會議案決策機制主要在于解決三個問題：誰來決策（決策主體）、決策什么（案件范圍）、怎樣決策（決策規(guī)則）。筆者結合這三個問題對檢委會議案決策機制的行政化表征進行歸納。

1.檢委會委員任職條件行政化。根據(jù)《人民檢察院檢察委員會組織條例》的規(guī)定，各級人民檢察院檢察委員會由本院檢察長、副檢察長、檢委會專職委員以及有關內設機構負責人組成，檢委會委員應當具備檢察官資格。在制度層面，檢委會決策主體問題已經(jīng)解決。但在現(xiàn)實執(zhí)行層面，檢委會委員被過多地強調為個人身份和行政地位的象征，任職資格和任職年限也存在諸多問題。理論界和檢察實務界對此進行較為深入的研究，充分說明該問題已經(jīng)引起重視，甚至已經(jīng)就改革方向達成共識。鑒于本文研究重點在于檢委會決策機制本身，故在此不再贅述。

2.行政化特性裹挾決策范圍和流程。1979年《人民檢察院組織法》第 3 條規(guī)定“討論決定重大案件和其他重大問題”，一直穩(wěn)定地沿用至今，貌似解決案件范圍問題。但從現(xiàn)行檢委會案件決策流程來看，整個過程倡導的是上命下從：一是從議案提出到檢委會審議決定，每一個環(huán)節(jié)案件承辦檢察官都是沒有“話語權”的。如議案提請主體是檢察業(yè)務部門，而非檢察官。二是由于何為“重大”缺乏可操作的認定標準，加之現(xiàn)行法律規(guī)定對檢察長決定、檢委會決定、二者擇一決定或者檢察長提交檢委會決定的規(guī)定復雜交織，在實際操作中將審議案件的范圍審查權交由檢察長。三是討論和決定內容上，現(xiàn)行通行的做法是檢察官對案件事實和證據(jù)負責，檢委會對案件定性和法律適用負責。案件定性和法律適用必須以認知案件事實為前提。雖然從理論上，檢委會應該只就檢察官審查既定的事實進行案件定性和法律適用；但現(xiàn)實中檢委會討論決定案件時往往再進行一次證據(jù)和事實的判斷，作為一種概率性的主觀判斷，有時是難以形成統(tǒng)一意見的。這就使得檢委會整個決策流程中“上級”干預具有正當性。無論這種干預處于正當目的或是相反，檢察官難以獲得抵抗上級的正當理由，使得上級可以通過“正當途徑”來侵分檢察官應有的權力。

3.議案決策過程實行審批制。2009年最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院檢察委會議事和工作規(guī)則》對檢委會決策程序進行詳盡規(guī)定，即承辦人與承辦部門匯報議案的詳細內容，檢委會委員詢問相關情況并進行討論，而后按照檢委會專職委員、未擔任院領導職務的委員、擔任院領導職務的委員、會議主持人的順序發(fā)表意見。會議主持人最后總結表決情況并按照少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決定?？梢?，現(xiàn)行檢委會是由多人組成的集體決策領導機構，遵行民主集中制度原則。與基于檢察官個人理性的個體司法決策不同，筆者基本認同這樣一個觀點：群體司法決策本身并無必然的劣勢，檢委會實行群體司法決策機制也不必然推導出否定檢察權的司法屬性。但需要注意的是，由于檢委會在議案決策過程中，并不貫徹直接言詞原則，不要求嚴格的親歷性，實際上使得辦案權和定案權分離，本質上是行政審批制，檢察官辦案卻不能定案，名不副實。正如龍宗智教授所說“‘檢察機關生于司法而無往不在行政之中，概因檢察機關作為有司法權的司法機關，卻始終采用行政性的辦案方式，從而欠缺司法的特性?！?[4]

（二）與司法責任制改革要求的沖突

現(xiàn)行的司法責任制改革是基于司法決策權配置而進行的一種責任劃分與不利承擔，簡而言之“審理者裁判、裁判者負責”。改革實踐更多突破現(xiàn)行《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》和刑事訴訟規(guī)則規(guī)定，關注檢察權運行規(guī)律對檢察官個體獨立的要求，將檢察官作為檢察權運行的人格載體，實行檢察官的職業(yè)化改造。司法責任制改革正在對三級審批制度的辦案模式進行改革，或取消部門負責人這一行政職級，或者將部門負責人職權限定為行政管理權，不再保留案件審核權。現(xiàn)行的責任制改革實踐隱含兩個假設前提：一是辦案權和定案權本來應當是合而為一；二是責任主體與權力主體應當合而為一。

而現(xiàn)行檢委會議案決策機制中，檢察官負責案件事實和證據(jù)判斷；而檢委會負責案件定性和法律適用。這與域外陪審團制度通過陪審團以普通人的日常生活經(jīng)驗對事實進行主觀判斷、法官負責案件定性和法律適用的分工有著本質不同。筆者認為，就既定事實進行案件定性推導和法律適用，刑法學者顯然比檢委會更為專業(yè)；很多案件之所以疑難不在于案件定性和法律適用，而難于基于現(xiàn)有證據(jù)體系的形成主觀判斷的事實認定。而檢察官負責的主觀判斷，作為一種概率性的主觀判斷有時是難以形成統(tǒng)一意見的，更不用說責任確定。

檢委會議案決策與普通檢察官一樣，經(jīng)歷“獲得案件事實——選擇法律規(guī)范——解釋法律規(guī)范——對現(xiàn)有法律規(guī)范與案件事實的價值和邏輯關系進行內心確信——形成判斷”的思維過程，但并不嚴格貫徹直接言詞原則，不要求嚴格的親歷性?！八痉ㄊ且环N講求親歷性的活動，對當事人言詞的判斷，對證人所做證詞的判斷，都離不開判斷者對被判斷著近距離的司法觀察”[5]。檢察權之所以能被認定為司法權，其核心因素就在其是基于親歷性和直接言詞原則基礎上的裁判性權力。這種將辦案權和定案權分離議案決策機制，實際上剝奪了檢察官的定案權，使承辦檢察官退化為唯上司之命是從的檢察“手足”，“矮化”案件承辦人，明顯與司法責任制改革對檢察官職業(yè)化改造要求是不相符的。

或許有人會提出這樣一個觀點：盡管現(xiàn)行檢委會議案決策機制存在諸多問題。但由于刑事證明標準缺失，以及對事實真實追求的法律傳統(tǒng)，在錯案責任追究壓力下，檢委會議案決策機制未嘗不是在中國特有政治和法律環(huán)境下所做的一種責任分擔機制。

筆者不否認檢委會在責任分擔上的效應。在追求事實真實的中國法律傳統(tǒng)下，誰都無法完全隔絕錯案追究的壓力，為避免承擔責任或損害自身利益，將案件提交檢委會議決，可以使得檢委會成為一個暫時的“避風港”。但說到底，檢委會在責任分擔上的功效是在現(xiàn)實條件下的一種折中妥協(xié)，需要其產(chǎn)生功效的前提是讓檢察官獨立行使檢察權，讓其承擔責任，如果檢察官對案件決策不具有決策權，也就談不上司法責任。就司法責任承擔上而言，檢委會這種責任分擔上的功效與現(xiàn)有的改革方向和司法理念從根本上是背道而馳的，難以協(xié)調并會產(chǎn)生矛盾。如果過分強調檢委會議案決策功能對檢察官司法責任“豁免”這一“附加功能”，甚至會在某種程度上動搖了責任制改革措施的合法性?？v觀20世紀90年代以來風起云涌的檢察改革，之所以能夠取得積極的效果，就在于打破了過去層層審批式的行政辦案機制，發(fā)揮了個體檢察官的主動性與能動性，賦予了檢察官以相當?shù)莫毩⑿?。既然檢察官獨立行使職權則能夠在相當程度上化解這個問題，使得異化的實踐步入常態(tài)；既然檢察官已經(jīng)是實際檢察權運行的人格載體，與其有名無實，何不讓其實至名歸。

筆者同樣承認，應該認真思考是否應該以及怎樣追究司法者的責任，也不否認現(xiàn)行司法責任追究體系存在的問題。但從邏輯上講，構建司法責任體系是為了保證檢察官如何監(jiān)督檢察官依法正確履行檢察權，它與如何保證檢察官相對獨立履行檢察權是兩個不同層面的問題，如果將二者混同，必然將檢委會改革降格為推卸責任的權謀之爭，已經(jīng)游離于檢委會改革保證檢察官獨立行使檢察權的初衷和目的之外，勢必帶來改革思路與實踐的混亂。同時在現(xiàn)有司法責任體系下，本應該由檢委會集體承擔責任，事實上無人負責，必然是對整個責任體系破壞。堅持檢委會議案決策功能實際上會在制度層面掩蓋檢察官獨立行使檢察權與司法責任體系建設的矛盾，并使問題的解決失去了方向。何不借此次司法責任制改革之東風，徹底轉變檢委會議案決策功能，并以此為契機將矛盾暴露出來，有針對性地思考、加以解決呢？

三、角色替代——檢察官獨立決策可能性筆者認同檢委會議案決策功能轉化，這里所主張的功能轉化是一種徹底放棄，而非技術上的縫縫補補。對于檢察官是否能行使好獨立決策權，通過如下幾個方面來加以分析。

（一）改革應成為“從實踐出發(fā)的社會科學”

縱觀改革歷程，無論是主訴、主辦檢察官改革，還是檢察人員分類管理改革，十多年的檢察改革實踐在事實上已經(jīng)確立檢察官獨立行使檢察權。盡管缺乏統(tǒng)一的理論指導，多數(shù)零敲碎打式改革，也不管改革的結果如何，其中關于“檢察官相對獨立行使檢察權”的內容都被合理地保留或者借鑒到當下的檢察實踐中。當訴訟法上的主體置換為檢察官時，帶來的將是與之相配套的理念、制度與實踐的轉換。現(xiàn)實中，當權力的行使主體由作為一個整體的人民檢察院置換為作為個體的檢察官時，權力行使的榮耀感以及職業(yè)的責任感使其渴望擁有更大的獨立空間，賦予檢察官獨立行使職權則充分體現(xiàn)了對于行使權力的個體的尊重。在推行現(xiàn)行改革措施或者制度設計時，理性且務實的做法是：關注我們曾經(jīng)和正在進行的檢察改革，吸取成熟的改革經(jīng)驗，在將來的改革中引入實踐所需要的制度設計，而不是對實踐視而不見。

（二）改革應該尊重司法權運行規(guī)律

司法以判斷性為其基本要求?！八^判斷性是指國家專門辦案機關及其人員在司法程序中，判斷涉案證據(jù)、事實之真?zhèn)尾⑦m用法律判明涉案內容之是非（包括是否犯罪）”[6]。對于司法裁斷權，無論是簡單案件，還是重大案件，兩者審查原則和方式并無理論上的差異，都應當遵循相同裁判規(guī)則。承認檢察官相對獨立的司法主體地位，就必須賦予其完整業(yè)務決策權以及借以形成獨立裁斷的配套“子權力”。在改革實踐過程中，檢察院絕大多數(shù)的案件，是由檢察官獨立決斷的，也并未出現(xiàn)任何較大的問題。

或許很多人對檢察官素質、能力或者品格存在不信任，認為應加強對其監(jiān)督制約，限制其業(yè)務決策權，但“絕大多數(shù)案件，無論經(jīng)過多少環(huán)節(jié)，無論經(jīng)過幾級檢察院，最終還是由一個主體說了算的。這在理論上總是存在著一個權力可能被濫用的問題，并且，最終做出決定的主體，離案件的證據(jù)材料越遠，做出決定的準確性的概率就越低”[3]。堅持檢委會議案決策功能，其本質上是對檢察決策權的肢解，權力配置的不完整也必然導致業(yè)務決策路徑的異化，不能完全解決內部決策的行政化問題。

（三）檢察官個體決策具有的獨特優(yōu)勢

首先，檢察官的個體決策有利于激發(fā)辦案人員的積極性，提高辦案的效率。相比于群體性決策而言，個體決策具有效率上的天然優(yōu)勢，這毋庸諱言。郝鐵川教授曾言：“一個社會不能沒有活力，而社會活力說到底是人的能動性、積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，是作為主體的人的自由自覺活動的社會實現(xiàn)。一個健康的社會不應消解人的個性，不應把人變成某種社會體的細胞、要素或單純的工具。相反，社會的發(fā)展應使人逐漸成為有自由個性的真正獨立的個人。人的自由追求和自由創(chuàng)造，是社會活力的本質，是社會生命力的真正源泉?！蓖ㄟ^檢察官個體決策使其相對獨立地行使檢察權，同時將權責利相結合，以調動檢察官的積極性、創(chuàng)造性。其次，檢察官個體決策能讓司法責任落實到“人”，真正實現(xiàn)“審理者裁判、裁判者負責”。相比群體決策那種責任模糊而言，檢察官個體決策更有利于責任落實和追究。再次，檢察官個體決策有助于推動檢察官的職業(yè)化改造。司法責任猶如“達摩克里斯之劍”時刻高懸于每個檢察官的頭上，促使其注重自身素質，時刻保持清醒，從而實現(xiàn)檢察活動專業(yè)化，滿足強化檢察職能之司法需求。

四、結語“司法的本質是理性，法律推理是一種理性過程，裁決者不能有利益、感情牽涉，中立是最基本的要求。民主的本質是人民至上，作為一種決策體制，它講究多數(shù)原則，尊重人的情感與利益。” [7]檢委會議案決策功能是以群體司法決策為其理論基礎的，民主集中制是其組織原則?，F(xiàn)行檢委會決策機制既不符合現(xiàn)代司法理念，也與當下檢察改革核心內容——檢察官獨立行使檢察權的改革要求相悖。隨著司法專業(yè)化和檢察職業(yè)化進程不斷加快，檢察官整體素質不斷提高，檢察官獨立性越來越強，順應司法規(guī)律，檢委會議案決策功能在完成其使命后會逐步淡出歷史舞臺，職業(yè)檢察官的角色替代將成為必然，雖然過程漫長而且曲折。JS

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