摘要：生態(tài)補(bǔ)償主體主要涉及“補(bǔ)償主體”和“受償主體”。從主體關(guān)系角度出發(fā)，“補(bǔ)償主體”和“受償主體”之間的關(guān)系可以類型化為“生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”的主體關(guān)系、“生態(tài)保護(hù)者、生態(tài)建設(shè)投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”的主體關(guān)系、以及區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制中的政府具有多重身份和作用，政府既是生態(tài)利益的所有者，又是代表者；既是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵闹黧w，也是輔助主體和監(jiān)督主體?！把a(bǔ)償主體”和“受償主體”可以歸納為“生態(tài)保護(hù)者”和“生態(tài)受益者”這一對主體關(guān)系范疇。政府的角色及其職能定位體現(xiàn)在：生態(tài)補(bǔ)償宏觀政策的制定與調(diào)控者；生態(tài)補(bǔ)償管理秩序的維護(hù)者；良好的生態(tài)環(huán)境服務(wù)的提供者；以及社會利益的再分配者。

關(guān)鍵詞：政府；生態(tài)補(bǔ)償主體；職權(quán)；職責(zé)

中圖分類號：DF 46 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.04.08

一、問題與進(jìn)路2016年5月國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》明確提出“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、誰受益誰補(bǔ)償，政府主導(dǎo)、社會參與”等生態(tài)補(bǔ)償原則及要求。鑒于實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，最重要的是要明確利益相關(guān)者的角色定位及其對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，因此，主體及其權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的前提。然而，對政府的主體功能及其職權(quán)職責(zé)進(jìn)行研究的，尚不多見，目前的生態(tài)補(bǔ)償理論研究還存在政府角色定位模糊，職權(quán)職責(zé)不明晰以及相應(yīng)的理論供給不足等現(xiàn)象。本研究的意義首先在于，解讀并厘定生態(tài)補(bǔ)償中政府的角色及其職權(quán)職能到底是什么，應(yīng)該是什么。其次，本研究的意義還在于通過理論分析為生態(tài)補(bǔ)償立法提供制度化的政府職權(quán)職責(zé)建構(gòu)參考。

生態(tài)補(bǔ)償涉及范圍很廣，首先需要進(jìn)行類型化分析。無論是國內(nèi)還是國外，生態(tài)補(bǔ)償均包括兩種類型：一種是環(huán)境利益受益者對環(huán)境利益受損者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償；另一種是環(huán)境資源開發(fā)利用者對生態(tài)系統(tǒng)造成的損害進(jìn)行補(bǔ)救，前者針對正外部性問題，即經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（Payment for Ecosystem Services，簡稱PES），后者針對負(fù)外部性問題，即生態(tài)學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償（Ecological Compensation，簡稱EC）。庇古理論認(rèn)為，對造成負(fù)外部性的環(huán)境行為人，通過稅收和征收費(fèi)用，內(nèi)化負(fù)外部性后果，對正外部性的環(huán)境行為人進(jìn)行福利和補(bǔ)貼，以便激勵。生態(tài)補(bǔ)償中最重要的主體是補(bǔ)償主體和受償主體兩類，與生態(tài)補(bǔ)償類型相對應(yīng)，該主體關(guān)系可以劃分為“生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”的主體關(guān)系，“生態(tài)保護(hù)者、生態(tài)建設(shè)投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”主體關(guān)系，以及兼顧兩種類型特征的區(qū)域補(bǔ)償主體關(guān)系。

我國各領(lǐng)域開展的補(bǔ)償實(shí)踐表明，政府在任何一種主體關(guān)系中均發(fā)揮著關(guān)鍵作用。上述三類主體關(guān)系中，實(shí)然狀態(tài)下的政府的角色是什么 在本研究中，政府系指作為行政機(jī)構(gòu)的各級政府及其所屬部門，職權(quán)系指政府的公職權(quán)。靜態(tài)地看，政府包括行政機(jī)構(gòu)的各級政府及其所屬部門；動態(tài)地看，政府既可以是某一級政府，也可以是具體的補(bǔ)償實(shí)踐中的執(zhí)行部門，如農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、環(huán)保部門等。，其職權(quán)職責(zé)呈現(xiàn)出什么樣的權(quán)力義務(wù)配置模式，這是本研究首先考察的問題；其次，鑒于三類主體關(guān)系的共性，本研究將其進(jìn)一步歸納為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)者——生態(tài)環(huán)境受益者”這一類主體關(guān)系；如何歸納，怎樣看待其中的政府角色及其職能定位，將是本研究接下來分析的重點(diǎn)；此外，應(yīng)然狀態(tài)下系統(tǒng)深入地認(rèn)知政府在生態(tài)補(bǔ)償主體關(guān)系中的角色定位，是本研究最后需要解決的關(guān)鍵問題。

西南政法大學(xué)學(xué)報潘佳：政府在我國生態(tài)補(bǔ)償主體關(guān)系中的角色及職能有鑒于此，本研究從實(shí)然及應(yīng)然兩側(cè)層面，采用歸納的研究進(jìn)路，逐一對上述問題進(jìn)行了回應(yīng) 在對生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用行為進(jìn)行研究時，首先需要區(qū)分兩個關(guān)鍵詞——“補(bǔ)償”與“賠償”。兩者的共性在于都具有損害彌補(bǔ)功能，但其法律機(jī)理不同?！百r償”要求行為人對自己的違法行為造成的損害予以彌補(bǔ)；“補(bǔ)償”要求行為人對自己合法行為造成的損害后果予以一定程度的彌補(bǔ)?！百r償”以完全彌補(bǔ)全部損害為原則；而“補(bǔ)償”則不要求彌補(bǔ)全部損害，僅要求給予合理、適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償即可。當(dāng)論及生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用者的生態(tài)補(bǔ)償時，其前提一定是合法的開發(fā)利用。。

二、不同生態(tài)補(bǔ)償主體關(guān)系類型中政府角色的實(shí)然解讀（一）“生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境受損者”主體關(guān)系中的政府

1.作為受償主體的政府職能

生態(tài)補(bǔ)償主體的確立原則是“破壞者付費(fèi)原則、使用者付費(fèi)原則、受益者付費(fèi)原則、保護(hù)者得到補(bǔ)償原則”[1]。 “生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”主體關(guān)系有關(guān)的補(bǔ)償，是對自然資源的所有人、自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)治理行為以及生態(tài)環(huán)境損害的直接受害者的補(bǔ)償，包括生態(tài)恢復(fù)成本和對居民的直接經(jīng)濟(jì)損害成本，補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容是生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。實(shí)踐中，比較典型的是海洋生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等。該主體關(guān)系實(shí)踐中，補(bǔ)償?shù)氖情_發(fā)利用環(huán)境資源造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞的價值以及對受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、治理的支出。區(qū)分出補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，弄清楚誰應(yīng)該向誰補(bǔ)償，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡源嬖诤烷_展的首要前提[2]。政府基于生態(tài)利益受損者代表的地位，是受償主體。開發(fā)利用環(huán)境資源的企業(yè)或者個人基于生態(tài)環(huán)境損害者的地位，是補(bǔ)償主體 “生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”主體關(guān)系中的補(bǔ)償主體指：由于開發(fā)利用環(huán)境資源造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，對上述價值以及受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、治理提供資金的主體。受償主體指接受上述資金的主體及其代表。。

該類型生態(tài)補(bǔ)償主體關(guān)系實(shí)踐中，政府主要是制定政策，并接受環(huán)境資源開發(fā)利用者支付補(bǔ)償資金等其他形式的補(bǔ)償，比如在山西省煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，山西省政府首先負(fù)責(zé)制定實(shí)施煤礦業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償政策；接受、監(jiān)督礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金；通過征收行為接受和管理監(jiān)督煤炭可持續(xù)發(fā)展基金運(yùn)營情況。

在具體實(shí)施過程中，由于涉及不同層級的政府及其部門，具體職權(quán)（利）類型和職責(zé)范圍主要由本級政府的職能范圍所決定。中央人民政府或者省及以下各級政府，首先是政策的制定和推行者；其次，作為地方各級人民政府是實(shí)施政策的協(xié)調(diào)管理主體，推進(jìn)政策的實(shí)施；再次，政府部門作為監(jiān)督者，在生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)基金的運(yùn)作中起監(jiān)督作用；另外，其他職能部門諸如財政、發(fā)改委、公安、稅務(wù)、統(tǒng)計、物價等系統(tǒng)在各自職能范圍內(nèi)負(fù)責(zé)具體生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)工作。

2.受償主體的職權(quán)職責(zé)配置

在“生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”這一對主體關(guān)系中，補(bǔ)償主體為生態(tài)環(huán)境損害者，受償主體為生態(tài)環(huán)境利益的受損者。作為補(bǔ)償主體的生態(tài)環(huán)境損害者和作為受償主體的生態(tài)環(huán)境利益受損者形成相應(yīng)的權(quán)利職責(zé)關(guān)系。其中，生態(tài)環(huán)境損害者主要是自然資源的開發(fā)利用者，生態(tài)環(huán)境利益受損者主要是代表國家或者某一區(qū)域公民的中央人民政府或者地方各級人民政府。政府的角色身份包括：組織協(xié)調(diào)主體、主要實(shí)施主體和配合主體、監(jiān)管主體以及評估主體。

政府及其職能部門均作為直接的環(huán)境利益受損者的代表，是受償主體，它們的一般職權(quán)為接受環(huán)境資源開發(fā)利用者的補(bǔ)償資金及其他補(bǔ)償。其一般職責(zé)為保障自然資源合法開發(fā)利用者的權(quán)益；提供良好的生態(tài)環(huán)境。

就我國當(dāng)前該類型的各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，受償主體（國家及其代理人即“政府”）的職權(quán)主要包括：對開發(fā)利用自然資源情況的知悉、調(diào)查及監(jiān)督權(quán)；接受生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的權(quán)利；對生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的管理和合法使用權(quán)；依法依規(guī)定組織實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償各項(xiàng)工作的職權(quán)等。

受償主體的職責(zé)主要包括：賦予自然資源的合法開發(fā)利用主體開發(fā)利用資格；補(bǔ)償費(fèi)用的繳納、管理及使用公開；生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施工作的公開和主動接受監(jiān)督等。

（二）“生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、生態(tài)環(huán)境建設(shè)者——生態(tài)環(huán)境受益者”主體關(guān)系中的政府

1.作為補(bǔ)償主體的政府職能

基于“生態(tài)保護(hù)者、生態(tài)建設(shè)投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”主體關(guān)系的生態(tài)補(bǔ)償，是受益者負(fù)擔(dān)原則的體現(xiàn)，反映了在使用環(huán)境資源的過程中引起的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)整體功能的積極變化，是一種基于“正外部性”的補(bǔ)償[3]。基于這種“正外部性”的要求，國家往往通過實(shí)施一系列政策工程來實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，比如草原生態(tài)補(bǔ)償、森林生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)取?/p>

“生態(tài)保護(hù)者、生態(tài)建設(shè)投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”主體關(guān)系補(bǔ)償中，補(bǔ)償主體和受償主體系這一主體關(guān)系是最核心的主體關(guān)系，補(bǔ)償主體為直接轉(zhuǎn)移支付資金的政府及其代表財政部門，受償主體為積極投入生態(tài)保護(hù)及生態(tài)建設(shè)事業(yè)的村民、牧民或者群眾等。生態(tài)補(bǔ)償政策工程的直接實(shí)施部門，如林業(yè)部門、草原畜牧部門等與相對人發(fā)生的職權(quán)關(guān)系，系另一對重要的主體關(guān)系。其他有關(guān)的參與主體諸如工商、統(tǒng)計、公安、審計等作為輔助主體的協(xié)調(diào)管理主體、監(jiān)管主體及評估主體在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策中，與相對人或者政府部門之間也會形成相應(yīng)的主體關(guān)系。

就我國的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐而言，“生態(tài)保護(hù)者、生態(tài)建設(shè)投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”主體關(guān)系下的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，政府的身份是多元的，既涉及中央人民政府，也包括地方人民政府（省人民政府、市人民政府以及縣人民政府，甚至鄉(xiāng)人民政府），村委會扮演著“準(zhǔn)政府”的角色，承擔(dān)了政府的部分服務(wù)職能。政府既包括政府自身，還包括有關(guān)的職能部門。政府的多重身份決定了其多元職能，包括：作為生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的規(guī)劃和政策的制定推動者；作為生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的主要推動主體（如地方各級草原畜牧部門、林業(yè)部門、財政部門等）；作為生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的輔助實(shí)施主體（包括規(guī)劃部門、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門、統(tǒng)計部門等）；作為生態(tài)補(bǔ)償政策推行的監(jiān)督者（包括紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計部門、公安和司法部門等）。

2.補(bǔ)償主體的職權(quán)職責(zé)配置

政府及其職能部門作為直接的環(huán)境受益主體者，其主體的一般職權(quán)為代表公眾利益，享受良好的生態(tài)環(huán)境。其職責(zé)為提供資金支持、制定與落實(shí)法規(guī)政策。

在生態(tài)保護(hù)者、生態(tài)建設(shè)投入者與生態(tài)環(huán)境利益受益者這一對核心范疇中，政府是作為環(huán)境受益者的代表，當(dāng)然地負(fù)有提供生態(tài)補(bǔ)償資金支持及轉(zhuǎn)移支付的職責(zé)。實(shí)際上，生態(tài)環(huán)境的受益者范圍很廣泛，包括享有良好生態(tài)環(huán)境的公民個人、組織、團(tuán)體、區(qū)域、國家甚至全球，其范圍大小取決于特定生態(tài)功能服務(wù)的地域范圍以及享受該服務(wù)群體的范圍?？傮w而言，作為生態(tài)利益受益者的政府，其角色身份也不是一成不變的的，包括：組織協(xié)調(diào)主體、主要實(shí)施主體和配合主體、監(jiān)管主體以及評估主體等。

就我國當(dāng)前該類型的各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，作為“生態(tài)環(huán)境利益受益者”的政府，是生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的補(bǔ)償主體，其職權(quán)主要包括：代表公眾利益，享受良好的生態(tài)環(huán)境；通過政策文件或者契約的形式設(shè)定自然資源開發(fā)利用的職權(quán)邊界；通過政策法規(guī)或者契約的形式明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體、受償主體、組織協(xié)調(diào)主體、監(jiān)管主體、評估主體等權(quán)利職責(zé)，規(guī)定補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定權(quán)利職責(zé)的實(shí)現(xiàn)方式；此外，政府還存在一些與生態(tài)補(bǔ)償政策工程實(shí)施有關(guān)的文件或者合同中約定的其他職權(quán)等。

作為“生態(tài)環(huán)境利益受益者”的政府，其職責(zé)為：制定生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的政策規(guī)范并公開，向受眾解釋說明；足額、無附加條件、及時地?fù)芨堆a(bǔ)償資金及有關(guān)資金；組織實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策有關(guān)的工作；監(jiān)督及評估生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施；對補(bǔ)償資金及相關(guān)資金的監(jiān)管；對補(bǔ)償工作實(shí)施過程中違法違規(guī)行為的監(jiān)管等。

（三）區(qū)域補(bǔ)償中的政府

1.政府角色及其職能的復(fù)雜性

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，即發(fā)生在不同行政區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償。簡單地說，即生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)地區(qū)是指為維護(hù)和創(chuàng)造生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值投入成本或受到限制的地區(qū)。生態(tài)受益地區(qū)是指從生態(tài)保護(hù)活動中獲益，并通過開發(fā)利用環(huán)境和自然資源取得經(jīng)濟(jì)利益的地區(qū)。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償就是通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖侄蝸韰f(xié)調(diào)人地關(guān)系中的區(qū)域關(guān)系問題[4]。

實(shí)踐中典型的補(bǔ)償實(shí)踐主要有重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償 重要生態(tài)功能區(qū)是指在保持流域、區(qū)域生態(tài)平衡，減輕自然災(zāi)害，確保國家和地區(qū)生態(tài)安全方面具有重要作用的特定保護(hù)區(qū)域。在我國主要包括江河源頭區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)、江河洪水調(diào)蓄區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)和重要漁業(yè)水域。、流域生態(tài)補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償以及風(fēng)沙源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。重要生態(tài)功能區(qū)最早以建立重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的形式受到保護(hù)，對其的生態(tài)補(bǔ)償主要通過對重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的投入間接實(shí)現(xiàn)，限制開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向是重要生態(tài)功能區(qū)。重要生態(tài)功能區(qū)由于政府將主體功能定位為提供生態(tài)產(chǎn)品，保障國家生態(tài)安全，導(dǎo)致其發(fā)展機(jī)會受限，保護(hù)成本相對提高，因而需要給予補(bǔ)償。流域補(bǔ)償如新安江生態(tài)補(bǔ)償發(fā)生在上游安徽省和下游浙江省之間，如果跨界斷面水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，則安徽省補(bǔ)償浙江省，否則浙江省補(bǔ)償安徽省。行政區(qū)域也可以指市、縣，補(bǔ)償主客體也不一定同級。風(fēng)沙源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償如京津風(fēng)沙源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償是各種類型的生態(tài)補(bǔ)償或者類似生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目工程的組合。受益者的范圍還沒明確，補(bǔ)償?shù)姆绞?、主體等都很復(fù)雜，補(bǔ)償主體和受償主體均不是確定的。

具體而言，由于區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品流向的開放性和使用的非競爭性，理論上所有區(qū)域都是受益主體。中央政府是補(bǔ)償給付主體，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是補(bǔ)償接受主體。從區(qū)域?qū)用娑裕ㄟ^協(xié)議的形式購買重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的區(qū)域政府是補(bǔ)償給付主體，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是補(bǔ)償接受主體。從重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)層面而言，從事生產(chǎn)建設(shè)活動的個人或組織（包括企業(yè)）是補(bǔ)償給付主體，限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是補(bǔ)償接受主體；從事旅游、觀光等行為的個人或組織（包括企業(yè)）是補(bǔ)償給付主體，禁止開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是補(bǔ)償接受主體；因生態(tài)保護(hù)的需要而遷移的人（不包括因不符合區(qū)域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)而需要遷出的污染性企業(yè)）是補(bǔ)償接受主體，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在的地方政府是補(bǔ)償給付主體[5]。

區(qū)域補(bǔ)償中，涉及中央人民政府對地方人民政府轉(zhuǎn)移支付時，地方人民政府因缺乏補(bǔ)償積極性會基于自身的偏好，及實(shí)施與中央目標(biāo)略有差異的生態(tài)補(bǔ)償政策路徑選擇進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖兺?。譬如，重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹醒胝涂h級政府在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策時，基于因地制宜的需求存在區(qū)別： 首先，二者都有基于自身利益最大化的追求目標(biāo)，中央人民政府的目標(biāo)是最大程度的充分利用生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量； 而縣級人民政府的目標(biāo)不僅是要按照政府監(jiān)管部門的要求進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，更重要的是促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，二者之間存在信息不對稱，雙方有不同的信息搜集渠道，但總體來說，縣級人民政府掌握的地方信息相對較多，對生態(tài)破壞的程度、生態(tài)治理與恢復(fù)的資金投入擁有較全面的信息。

區(qū)域補(bǔ)償中的政府既是生態(tài)環(huán)境利益受損者的代表，也是生態(tài)環(huán)境利益受益者的代表。在區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償由于涉及下游地區(qū)與上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)與保護(hù)地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)，同一區(qū)域內(nèi)還涉及不同的政策工程。實(shí)踐中，參與的政府往往是不同區(qū)域、不同層級的，中央人民政府扮演了統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的角色。從生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的財政轉(zhuǎn)移支付體制看，我國已經(jīng)建立了中央財政對省級財政的轉(zhuǎn)移支付體制以及省級財政對省以下財政的轉(zhuǎn)移支付體制。

2.職權(quán)職責(zé)的配置形式

區(qū)域補(bǔ)償按照政府參與的方式不同，包括縱向與橫向兩種。縱向主要是指政府通過經(jīng)濟(jì)手段、行政手段等間接實(shí)現(xiàn)開發(fā)利用環(huán)境資源的區(qū)域?qū)ΡＷo(hù)環(huán)境資源區(qū)域的補(bǔ)償，包括財政均衡性轉(zhuǎn)移支付，實(shí)行向重要生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域傾斜的政府投資政策，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)經(jīng)濟(jì)，實(shí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的政績評價等；橫向主要是指開發(fā)利用直接環(huán)境資源的區(qū)域?qū)ΡＷo(hù)環(huán)境資源區(qū)域的補(bǔ)償，包括地區(qū)間橫向援助、生態(tài)移民等。

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償總體上涉及兩種類型，一種是單一目標(biāo)的區(qū)域補(bǔ)償，如水質(zhì)改善為目標(biāo)的流域補(bǔ)償，一種是目標(biāo)較為宏觀可以分解為不同具體目標(biāo)的政策工程補(bǔ)償?shù)木C合，比如自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償總體目標(biāo)是自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)及恢復(fù)。這一目標(biāo)既包括草原、森林植被恢復(fù)，也涉及水資源涵養(yǎng)等內(nèi)容，由此，涉及的目標(biāo)較為宏觀，事項(xiàng)繁多，往往是系統(tǒng)政策工程的組合，其職權(quán)職責(zé)可以通過不同的項(xiàng)目工程具體化。

總體而言，區(qū)域補(bǔ)償表現(xiàn)為一個地區(qū)對另一個地區(qū)的補(bǔ)償，或者省以下上級政府對下級政府的補(bǔ)償，以及中央對地方的補(bǔ)償。不同地區(qū)的補(bǔ)償，作為補(bǔ)償主體的政府和作為受償主體的政府，應(yīng)當(dāng)是一種契約關(guān)系，按照權(quán)利職責(zé)協(xié)議享有權(quán)利，承擔(dān)職責(zé)。上下級間的財政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，作為補(bǔ)償主體的中央政府，主要職權(quán)和職責(zé)均是互撥資金，作為受償主體的下級政府，主要權(quán)利是要求上級政府足額及時劃撥資金，主要職責(zé)是接受資金。此外，中央政府或者上級政府還扮演了組織協(xié)調(diào)者的角色，規(guī)劃、計劃或者政策的制定者角色，有關(guān)政府及其部門還承擔(dān)執(zhí)行政策職能，監(jiān)管職能和評估職能等，因其參與的角色身份差異，承擔(dān)不同的職權(quán)（利）職責(zé)。同級政府之間的補(bǔ)償，本質(zhì)上是一種契約關(guān)系，具體的職權(quán)職責(zé)取決于雙方之間的約定內(nèi)容。

三、歸納：“生態(tài)環(huán)境保護(hù)者——生態(tài)環(huán)境受益者”主體關(guān)系中的政府目前，國際上的生態(tài)補(bǔ)償主要有政府購買為主導(dǎo)的公共支付系統(tǒng)，以及通過市場手段來實(shí)現(xiàn)的生態(tài)系統(tǒng)兩類，且以政府購買為主[6]。簡單地來看，國外生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w可以為“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)購買者”和“生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)提供者”，包括政府主體以及各類私主體，如土地利用者與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)者、利益相關(guān)者[7]，還可能涉及監(jiān)督管理者、有關(guān)政策制定者以及第三方等[8]。其中，有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的主體有：土地的開發(fā)利用者（需求者）、土地（價值）提供者（供給者）、土地生態(tài)價值的評估者、開發(fā)利用管理者[9]。

根據(jù)科斯定理，在產(chǎn)權(quán)明確的前提下，只要交易成本為零或小到忽略不計，無論初始產(chǎn)權(quán)如何規(guī)制，都可以通過自由的市場交易達(dá)到資源的最優(yōu)配置[10]。然而，其前提在于產(chǎn)權(quán)確定與低廉的交易成本，這恰恰是生態(tài)服務(wù)交易市場制度的兩大軟肋[11]。就產(chǎn)權(quán)而言，環(huán)境資源的界定成本巨大，而且在我國當(dāng)前市場條件下，低廉的交易成本也是不易實(shí)現(xiàn)的。

從已有的我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐看，生態(tài)保護(hù)者或建設(shè)者通常與生態(tài)受益者構(gòu)成對應(yīng)的補(bǔ)償——受償關(guān)系。由于生態(tài)效益的無形性和外溢性，通常很難識別出具體的受益主體，往往將受益地區(qū)的人民政府作為受益者。同時，生態(tài)保護(hù)者和建設(shè)者雖然比較明確，但往往人數(shù)眾多，由受益地的人民政府直接補(bǔ)償保護(hù)者或建設(shè)者協(xié)調(diào)成本太高。因此，實(shí)踐中往往是由受益地人民政府補(bǔ)償保護(hù)者或建設(shè)者所在地人民政府，再由該政府按照特定標(biāo)準(zhǔn)將補(bǔ)償款發(fā)放給具體的生態(tài)保護(hù)者和建設(shè)者。

由于環(huán)境損害范圍的廣泛性和潛伏性，通常很難識別出由于生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用行為而遭受損害的具體主體，因此開發(fā)利用者通常與所在地政府構(gòu)成了對應(yīng)的補(bǔ)償——受償關(guān)系。開發(fā)利用者向政府繳納一定的費(fèi)用，再由政府統(tǒng)一治理恢復(fù)環(huán)境、補(bǔ)償其他受害人的損失。由于我國對自然資源實(shí)行公有制，開發(fā)利用者是在補(bǔ)償環(huán)境所有者引起開發(fā)行為而遭受的損失，政府是自然資源所有者的代表。

鑒于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w復(fù)雜性與目標(biāo)多元性，作為某一區(qū)域利益代表的政府，因其角色定位不同，在不同語境下既可以是補(bǔ)償主體，也可以是受償主體。

在我國，財政轉(zhuǎn)移支付是補(bǔ)償政府投入的最主要形式，包括中央對地方以一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為手段的生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付，省級政府對轄區(qū)內(nèi)下級政府以生態(tài)補(bǔ)償為主要目標(biāo)的各種類型的轉(zhuǎn)移支付，以及以省級為主的同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。目前，我國實(shí)踐中的生態(tài)補(bǔ)償財稅政策均是以縱向?yàn)橹?，即自下而上的收費(fèi)和自上而下的撥款，而同級政府間的橫向生態(tài)補(bǔ)償資金流動很少。縱向生態(tài)補(bǔ)償為主的機(jī)制，對中央政府的決策能力要求較高，然而，地方政府無疑對地方的生態(tài)情況更為熟悉，同級地方政府之間進(jìn)行橫向財政轉(zhuǎn)移支付能夠彌補(bǔ)中央決策能力的不足，更好實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的目的。

無論是哪一類主體關(guān)系，均涉及國家、地方政府、社會組織和個人四類主體。補(bǔ)償主體的主要職責(zé)為通過資金或者其他形式彌補(bǔ)環(huán)境利益損失或者其他利益損失，受償主體的主要職權(quán)（利）為接受以資金給付為主的補(bǔ)償。因財政資金“取之于民”而又“用之于民”，無論是哪一種生態(tài)補(bǔ)償，企業(yè)、社會團(tuán)體等組織或者居民個人均為最終的職責(zé)主體，補(bǔ)償用于環(huán)境資源損害或者為保護(hù)環(huán)境而產(chǎn)生的既得利益損失等。

在上述三類主體關(guān)系中，“補(bǔ)償主體”和“受償主體”可以一體化納入“生態(tài)保護(hù)者”和“生態(tài)受益者”這一對關(guān)系主體范疇，對于我國市場化機(jī)制下的生態(tài)補(bǔ)償，以及國外PES（Payment for Enviroment Services， 生態(tài)環(huán)境付費(fèi)）實(shí)踐，均可以適用這一主體范疇，在此基礎(chǔ)上形成一般地職權(quán)職責(zé)關(guān)系。其中，生態(tài)保護(hù)者、生態(tài)建設(shè)投入者主要是保護(hù)自然資源及生態(tài)環(huán)境的個人、組織，及投入建設(shè)生態(tài)環(huán)境的個人、團(tuán)體、區(qū)域、國家以及其他組織。生態(tài)環(huán)境受益者包括享有良好生態(tài)環(huán)境的公民個人、組織、團(tuán)體、區(qū)域、國家，甚至全球。

“保護(hù)”系生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯幽繕?biāo)?；谶@一目標(biāo)，在我國政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，保護(hù)者的范疇不僅可以容納生態(tài)環(huán)境損害者，即自然資源的開發(fā)利用者；也可以容納生態(tài)保護(hù)者與生態(tài)建設(shè)者。同理，受益者的范疇不僅可以容納生態(tài)環(huán)境受損者，即代表國家或者某一區(qū)域的中央政府或者地方政府，也可以容納生態(tài)環(huán)境受益者。實(shí)際上，受益者是解決生態(tài)補(bǔ)償“補(bǔ)給誰”的問題。生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K受益者，是生態(tài)系統(tǒng)。因此，“補(bǔ)給誰”的標(biāo)準(zhǔn)答案，也一定是生態(tài)系統(tǒng)。盡管生態(tài)系統(tǒng)是最終的受益者，但它必須經(jīng)過中間受益人才得以實(shí)現(xiàn)。按照財政政策的方法，首先是通過稅收、非稅收入等形式，體現(xiàn)于政府，政府再通過轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼等手段，體現(xiàn)于生態(tài)系統(tǒng)所在地的居民，最終通過生態(tài)系統(tǒng)所在地居民對生態(tài)環(huán)境影響行為的變化，體現(xiàn)到生態(tài)系統(tǒng)。

四、對政府角色及其職能的深層厘定：一種應(yīng)然的詮釋生態(tài)補(bǔ)償主體，其與政府之間的生態(tài)利益相關(guān)關(guān)系可分為三類： 一是代履行或幫助國家履行公共生態(tài)服務(wù)的主體，其進(jìn)行的生態(tài)增益行為實(shí)際上減輕了國家負(fù)擔(dān)，國家理應(yīng)對其給予一定補(bǔ)償； 二是特定社會主體按照合法程序占用了過多的生態(tài)資源，國家有權(quán)收取一定的補(bǔ)償費(fèi)用； 三是國家通過立法對某些環(huán)境利益進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)化界定，并確認(rèn)和保障該產(chǎn)權(quán)的交易，國家作為間接主體而交易雙方建立直接的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系[12]。

就政府角色定位的理論研究而言，歷史上至今存在的流派主要包括：自由主義、民族主義、凱恩斯主義、福利國家論、新自由主義政府論等。凱恩斯主義及福利國家論的共性在于：在市場與政府的二元模式下，政府應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮作用，甚至主導(dǎo)作用，這對于我國政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可提供一定的理論基墊。從本質(zhì)上看，在環(huán)境資源問題日益嚴(yán)重的背景下，我國生產(chǎn)資料公有制的經(jīng)濟(jì)制度及政府作為國家所有的自然資源的代表，決定了政府在生態(tài)補(bǔ)償中的主導(dǎo)地位。在本文看來，我國現(xiàn)有的市場環(huán)境和政府治理模式下，綜合認(rèn)知政府角色及其職能定位，需從如下方面全面把握。

（一）生態(tài)補(bǔ)償宏觀政策的制定與調(diào)控者

生態(tài)補(bǔ)償政策，往往通過頂層設(shè)計的方式，依托國家層面的工程，由地方政府貫徹實(shí)施。從這個意義上講，中央人民政府，即國務(wù)院，或者是財政部門以及該領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合決策部門以及生態(tài)補(bǔ)償政策工程的綜合管理部門，如農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、水利部等，通過制定生態(tài)補(bǔ)償財政政策及相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償政策，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益分配，維持總需求與總供給的平衡，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。綜合決策要求把生態(tài)空間與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式進(jìn)行整體布局[13]。目前，國務(wù)院發(fā)布的與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的政策法規(guī)近百部，涵蓋宏觀經(jīng)濟(jì)、資源與能源、農(nóng)林建設(shè)、水利及環(huán)保領(lǐng)域，包括自然保護(hù)區(qū)、退耕還林還草、草原補(bǔ)獎、濕地保護(hù)、森林生態(tài)效益補(bǔ)償金、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償、全國主體功能區(qū)劃以及區(qū)域生態(tài)建設(shè)等 從2010年5月起，《生態(tài)補(bǔ)償條例》草案的起草便納入到國務(wù)院立法規(guī)劃之中。2005年10月，黨的十六屆五中全會，通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！?012年11月，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會明確要求：“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。”2013年3月5日，十二屆全國人大一次會議明確提出：“健全資源性產(chǎn)品價格形成機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償制度?！笨梢姡⑸鷳B(tài)補(bǔ)償制度已是我國生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。2015年4月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出，研究制定節(jié)能評估審查、節(jié)水、應(yīng)對氣候變化、生態(tài)補(bǔ)償、濕地保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)。2015年9月，中共中央、國務(wù)院頒布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，進(jìn)一步提出“健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度”，其中專門明確了完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。。實(shí)踐中，比較常見的是中央人民政府利用縱向財政轉(zhuǎn)移支付對生態(tài)環(huán)境惡劣的地域進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，一方面可以闡明中央人民政府環(huán)境保護(hù)的決心及政策取向，另一方面能夠集中彰顯中央財政資金的宏觀調(diào)控作用，努力實(shí)現(xiàn)各地域間生態(tài)環(huán)境資源的合理調(diào)配[14]。

中央人民政府及其部門，通過制定生態(tài)補(bǔ)償國家計劃，或者某一領(lǐng)域的政策工程計劃，解決該領(lǐng)域的生態(tài)失衡問題。還通過制定某自然資源領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償政策，達(dá)到促進(jìn)某一資源行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)。地方政府及其部門，通過貫徹中央政策，結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，制定本地區(qū)的自然資源開發(fā)利用政策。實(shí)際上，行業(yè)政策和資源環(huán)境保護(hù)之間的矛盾一直存在，本質(zhì)上體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境資源保護(hù)的張力。我國政府在促進(jìn)環(huán)境資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直面臨著如何協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的問題。

政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)界定配額的總量，制定并實(shí)施綠色產(chǎn)業(yè)政策及稅費(fèi)政策。比如排污權(quán)，應(yīng)該由政府有關(guān)部門根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、排污情況，以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平等確定一定區(qū)域內(nèi)的配額總量。生態(tài)補(bǔ)償政策和產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系緊密。地方政府往往制定并實(shí)施有利于環(huán)境保護(hù)的地方產(chǎn)業(yè)政策。政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該符合法律規(guī)定，如果某一區(qū)域是限制開發(fā)區(qū)抑或禁止開發(fā)區(qū)，對強(qiáng)制生態(tài)受益者、使用者和破壞者付費(fèi)很有必要。

此外，政府有責(zé)任構(gòu)建完備的生態(tài)標(biāo)示評價體系。歐盟于1992年通過《第EEC880/92號條例》確立了“生態(tài)標(biāo)簽”體系。歐盟建立生態(tài)標(biāo)簽體系的初衷是遴選出在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)者，使得歐盟的各類商品生產(chǎn)全過程無害化運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)。目前，環(huán)境標(biāo)志在我國是一種官方的產(chǎn)品證明性商標(biāo)。我國優(yōu)先開展的環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證產(chǎn)品有6大類，包括：可再生回收利用類、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量類、改善居室環(huán)境質(zhì)量類、保護(hù)人體健康類、節(jié)約能源資源類等。

（二）生態(tài)補(bǔ)償管理秩序的維護(hù)者

生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施，從管理體制、實(shí)施原則及目標(biāo)到運(yùn)行機(jī)制，需要系統(tǒng)的制度安排和可供操作的規(guī)則體系。目前，我國的生態(tài)補(bǔ)償立法存在著基本法、各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償基本法缺位，附屬立法配套，生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)定分散、不成體系，立法原則性較強(qiáng)、可操作性較差，基本生態(tài)補(bǔ)償制度尚未建立等問題。在這一現(xiàn)實(shí)語境下，政府的行政立法權(quán)不得不發(fā)揮實(shí)際效力，以應(yīng)對上述種種不足。

政府建立生態(tài)補(bǔ)償政策運(yùn)行的組織管理體系，以及各種運(yùn)行規(guī)則，以保證生態(tài)補(bǔ)償政策得以順利有序推行，使得生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制得以順利運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是作為良好環(huán)境資源的提供者，應(yīng)當(dāng)盡職履行本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境資源保護(hù)的責(zé)任，通過嚴(yán)格管制本轄區(qū)的環(huán)境污染和規(guī)范資源開發(fā)利用行為，為提供良好的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境，這就意味著依法行政以及更多的行政執(zhí)法資源的投入。作為監(jiān)督者的政府，通過制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管機(jī)制，保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。落實(shí)與實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策有關(guān)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，維護(hù)良好的生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施環(huán)境。鑒于監(jiān)管成本過高是影響地方政府生態(tài)補(bǔ)償實(shí)效的重要因素，由此，通過完善機(jī)制降低監(jiān)督成本很有必要。

作為生態(tài)補(bǔ)償管理秩序的維護(hù)者，在市場秩序的維護(hù)方面，首先需要建立科學(xué)的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)體系。明確國家和地區(qū)、政府與企業(yè)等生態(tài)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)范圍，建立相應(yīng)的生態(tài)領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)體系。明確環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)初始權(quán)利確立，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體和受償主體的前提。就我國目前實(shí)踐來看，環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)制度還不完善，又由于缺乏專門的政府機(jī)構(gòu)對生態(tài)領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理，給生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施造成了障礙。由此，必須進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損益分析和實(shí)行社會費(fèi)用內(nèi)在化。

政府還負(fù)有建立交易市場，維護(hù)交易秩序的職責(zé)。盡管在我國生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制尚未建立，但在市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制逐步發(fā)展的態(tài)勢下，政府有責(zé)任建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕灰资袌?。配額交易市場包括一級市場與二級市場。一級市場是對配額的初始分配，主要在政府與企業(yè)之間完成，可以無償分配也可以有償分配。有償分配則可以招標(biāo)、拍賣或者以固定價格出售。二級市場則是環(huán)境資源利用者之間的交易。然而，我國從法律方面還沒有對生態(tài)補(bǔ)償做出明確法律規(guī)定，生態(tài)受益者基本上沒有對生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，這屬于生態(tài)補(bǔ)償市場化運(yùn)作方面的法律空白，極易導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟淮_定性[15]。

（三）良好生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者

生態(tài)補(bǔ)償作為一種國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要一環(huán)，涉及主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施、區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、流域的綜合治理、自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)等國家重大議題，涉及到對社會整體利益的再分配以及經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制的整體改革及全面布局，必須依賴強(qiáng)有力的中央政府來推行、主導(dǎo)，做好綜合決策，制定符合生態(tài)文明整體謀劃的規(guī)劃、計劃和政策、規(guī)則。實(shí)踐中，地方政府往往通過貫徹落實(shí)中央政策工程，根據(jù)地方實(shí)際予以落實(shí)。自然資源國家所有者身份、環(huán)境與生態(tài)服務(wù)提供者的職責(zé)使然，以及某一區(qū)域公共利益代表的身份決定了，政府在生態(tài)補(bǔ)償中是良好生態(tài)環(huán)境服務(wù)提供者。任何一類生態(tài)補(bǔ)償主體類型中，政府均將其取之于民的資金用于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，用于支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

外部性最早由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾提出。丹尼爾·史普博（Daniel Spulber）將外部性定義為：某種外部性是指在兩個當(dāng)事人缺乏任何相關(guān)的經(jīng)濟(jì)交易的情況下，由一個當(dāng)事人向另一個當(dāng)事人所提供的物品束[16]。就環(huán)境資源開發(fā)利用行為而言，本身具有負(fù)外部性，市場無法有效克服環(huán)境資源開發(fā)利用的負(fù)外部性。市場主體對生態(tài)破壞外部性的漠視、企業(yè)追求自身利潤最大化會導(dǎo)致“公地悲劇”、公共產(chǎn)品供給不足，此外，資源、環(huán)境的產(chǎn)權(quán)很難明確界定等，決定了政府必須干預(yù)生態(tài)補(bǔ)償，主導(dǎo)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。就生態(tài)補(bǔ)償而言，亦屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的公共物品，具有正外部性。對一定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，可以使得周圍與之相關(guān)的環(huán)境資源及受益者受益。往往生態(tài)環(huán)境資源不作為成本投入，受益者不可避免地免費(fèi)享受生態(tài)補(bǔ)償帶來的正外部性環(huán)境效益，獲得額外的價值。由此，環(huán)境資源開發(fā)利用者與環(huán)境資源利益受損者，環(huán)境資源保護(hù)者和環(huán)境資源利益受益者之間在經(jīng)濟(jì)支出和收入，即財政收入和支出可能存在某種均衡性。

在生態(tài)補(bǔ)償涉及的中央和地方關(guān)系上，是在承認(rèn)利益多元化的基礎(chǔ)之上， 劃分各自在生態(tài)補(bǔ)償中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。政府是一個由多級政府構(gòu)成的體系。高層級的政府應(yīng)該供應(yīng)公共性程度較高的公共物品， 而公共性程度較低和地方性的公共物品則相應(yīng)的應(yīng)該由低層級的政府來提供， 那些供全體國民消費(fèi)的公共物品則應(yīng)當(dāng)由中央政府承擔(dān)供應(yīng)責(zé)任， 而只供一個地區(qū)享用的地方各個物品則應(yīng)當(dāng)由地方政府承擔(dān)供應(yīng)責(zé)任[17]。

此外，地方在環(huán)境資源信息占有、人力資源等方面還存在自身優(yōu)勢，而且中央政府自身的財力也是有限的，生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的事權(quán)應(yīng)由地方承擔(dān)，地方政府在接受縱向財政資金的同時，也應(yīng)當(dāng)在地方財政中分擔(dān)出部分生態(tài)補(bǔ)償配套資金，以保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)效性。就我國當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，地方政府轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償金主要有省級地方政府對其行政轄區(qū)內(nèi)的下級地方政府實(shí)施的以生態(tài)補(bǔ)償為主要目的的財政轉(zhuǎn)移支付，以及同級地方政府之間實(shí)施的橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償。省級以下（包括省級）地方生態(tài)補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付與中央對地方轉(zhuǎn)移支付具有相似性，目前，包括遼寧、河北、河南、江蘇、浙江、福建、四川、云南等省份開展了專門性的省以下生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐。生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付是指跨行政區(qū)、毗鄰地區(qū)的地方政府之間，為提供或購買生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而實(shí)施的政府間“市場交易”制度，是地區(qū)之間的資金與資源的交換。

目前，我國還沒有嚴(yán)格意義上的地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付有利于激勵地方政府，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，建構(gòu)透明的資金使用和監(jiān)管機(jī)制?；谖覈默F(xiàn)有國家結(jié)構(gòu)以及政府作為環(huán)境資源生態(tài)服務(wù)的提供者角色，在地方政府財力不具備，地區(qū)間財權(quán)事權(quán)不均衡且協(xié)調(diào)難度較大的背景下，中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付解決環(huán)境公共物品的負(fù)外部性、生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼獠啃詣t成為必然，通過一般性生態(tài)補(bǔ)償縱向財政支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是解決生態(tài)保護(hù)建設(shè)區(qū)域地方與生態(tài)受益區(qū)域財權(quán)事權(quán)不均衡的最主要方式。

根據(jù)分級公共產(chǎn)品理論和成本受益相等原則，享受某公共產(chǎn)品利益的政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分成本，實(shí)施財政轉(zhuǎn)移支付[18]。然而，現(xiàn)階段各生態(tài)保護(hù)地區(qū)地方政府與生態(tài)受益地區(qū)地方政府往往缺乏建立橫向轉(zhuǎn)移支付的共同意愿，因此中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)揮著必不可少的，也是決定性的作用。通過中央政府的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，建立合理有序的市場“交易”規(guī)則，有利于鼓勵并支持生態(tài)保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)地方政府之間逐步建立自愿性的常態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

（四）社會利益的再分配者

如前所述，政府作為生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的主導(dǎo)者，避免了環(huán)境公共物品的“失靈”，既解決了偏好不同的大規(guī)模談判，又降低了交易成本，提高了效率。在我國生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制尚未建立的現(xiàn)實(shí)語境下，政府作為補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)者，既有利于效率，更注重了公平，有利于保證地區(qū)發(fā)展的均衡。政府推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償政策主要通過各種財政政策予以實(shí)現(xiàn)。生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要通過財政轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮作用，此外，稅收等其他經(jīng)濟(jì)手段也發(fā)揮了一定的作用。

生態(tài)補(bǔ)償資金的來源主要包括：一是中央政府對生態(tài)保護(hù)地區(qū)地方政府，以及省級地方政府對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的下級地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付。二是生態(tài)受益地區(qū)地方政府對生態(tài)保護(hù)地區(qū)地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付。三是社會范圍內(nèi)以市場規(guī)則為基礎(chǔ)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供與購買支付[19]。此外，還包括政府設(shè)立的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。目前，杭州市已設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，將生態(tài)市建設(shè)、環(huán)保補(bǔ)助等10項(xiàng)專項(xiàng)資金納入生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金之中，并制定了《杭州市生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金使用管理辦法》，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金使用，對杭州市錢塘江、苕溪兩大流域上游地區(qū)淳安縣、臨安市、建德市、桐廬縣和富陽市實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償時進(jìn)行專項(xiàng)資金的使用和管理。

生態(tài)補(bǔ)償政策的具體實(shí)施最終依賴于地方政府的有關(guān)部門。生態(tài)補(bǔ)償所涉及的社會關(guān)系既有人與人之間的關(guān)系，也有人與自然關(guān)系，故生成的相關(guān)法律規(guī)范包括主體規(guī)范在類別和層次上相對復(fù)雜一些。比如某一地方政府， 它可能因小流域生態(tài)建設(shè)而成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w ，也可能因解決小范圍其它相鄰區(qū)域的環(huán)境問題而產(chǎn)生生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系成為補(bǔ)償主體。同一政府在不同補(bǔ)償關(guān)系中扮演不同主體角色和在一定條件下角色的轉(zhuǎn)換無疑呈現(xiàn)了補(bǔ)償主體的復(fù)雜性及補(bǔ)償?shù)亩鄬蛹壭?。通過中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付，可以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各級政府財權(quán)與事權(quán)的合理劃分。鑒于轉(zhuǎn)移支付是政府間生態(tài)補(bǔ)償財政資金的單向度無償撥付，由此，其體現(xiàn)了非市場性的社會分配關(guān)系。

在我國當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制中，以財政轉(zhuǎn)移支付為主要手段的政府資金投入占首要地位，上級政府對生態(tài)保護(hù)地區(qū)下級地方政府的縱向補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制持續(xù)穩(wěn)定的資金來源和重要保障。地方政府間的橫向補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付由于是以政府間轉(zhuǎn)移支付的形式來完成的，而且受益地區(qū)地方政府“購買”所獲得的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與所支付的資金對價不一定等同于被“交易”的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的客觀市場價值，本質(zhì)上仍屬于財政轉(zhuǎn)移支付范疇。除轉(zhuǎn)移支付以外，通過社會化的市場機(jī)制所獲得的資金投入，是生態(tài)補(bǔ)償資金的有機(jī)組成部分。其理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)來源于各國以市場為基礎(chǔ)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)制度實(shí)踐。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利義務(wù)基點(diǎn)是鑒于生態(tài)保護(hù)建設(shè)者和生態(tài)受益者的角色功能不匹配所導(dǎo)致的利益分配模式不均衡。基于這種現(xiàn)實(shí)的不均衡，有必要引入新的利益配置模式，使得生態(tài)保護(hù)建設(shè)者保護(hù)生態(tài)的成本及發(fā)展機(jī)會成本得到合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使得生態(tài)受益者為其獲得生態(tài)服務(wù)支付合理的對價。即通過合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度、稅費(fèi)制度等作用，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平，達(dá)到分配正義，通過經(jīng)濟(jì)利益的正當(dāng)配置，達(dá)到環(huán)境目標(biāo)的最大化。

總之，在我國政府主導(dǎo)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下，政府既可以是保護(hù)者的角色，也可以是受益者的角色，還扮演了監(jiān)管和輔助主體的角色。在解決“如何補(bǔ)”的問題上，政府起到了核心作用，政府在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的多重功能，本質(zhì)上取決于其在生態(tài)補(bǔ)償中的事權(quán)范圍。

五、結(jié)論目前，我國對森林、草原、濕地、流域水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制建設(shè)已見雛形[20]。從法律上明確補(bǔ)償主體和受償主體的權(quán)利義務(wù)，逐步建立責(zé)權(quán)相一致的規(guī)范有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[21]，是生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的關(guān)鍵。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w關(guān)系可以類型化為“生態(tài)環(huán)境損害者——生態(tài)環(huán)境利益受損者”有關(guān)的主體關(guān)系，“生態(tài)保護(hù)者、生態(tài)建設(shè)投入者——生態(tài)環(huán)境利益受益者”有關(guān)的主體關(guān)系，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的主體關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的核心目標(biāo)是對主體及其職權(quán)職責(zé)關(guān)系進(jìn)行制度規(guī)范。無論是上述哪一類生態(tài)補(bǔ)償，主體關(guān)系均包括：“補(bǔ)償主體——受償主體”、輔助主體、監(jiān)督主體等。在生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制中的政府及其主管部門具有核心作用和多重身份。政府既是生態(tài)利益的所有者，又是代表者；既是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵闹黧w，也是輔助主體和監(jiān)督主體。

三類生態(tài)補(bǔ)償中的“補(bǔ)償主體”和“受償主體”可以歸納為“生態(tài)保護(hù)者”和“生態(tài)受益者”這一對主體關(guān)系范疇?；诮巧毮艿牟町?，政府的職權(quán)職責(zé)呈現(xiàn)出不同的類型，政府在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的多重功能，本質(zhì)上取決于其在生態(tài)補(bǔ)償中的事權(quán)范圍。在堅(jiān)持共享發(fā)展的現(xiàn)實(shí)語境下，政府的角色及其職能定位是多元的：作為生態(tài)補(bǔ)償宏觀政策的制定與調(diào)控者；作為生態(tài)補(bǔ)償管理秩序的維護(hù)者；作為良好的生態(tài)環(huán)境服務(wù)的提供者；以及社會利益的再分配者。政府作為國家的代表主體，既是抽象的國家代表，履行所有者職能；又是具體的國家職能的實(shí)施主體，履行與其角色身份相適應(yīng)的職責(zé)。從本質(zhì)上看，政府作為生態(tài)補(bǔ)償活動中補(bǔ)償主體抑或受償主體，均由自然資源國家所有權(quán)的身份、環(huán)境與生態(tài)服務(wù)提供者的職責(zé)主體以及某一區(qū)域公共利益的代表所決定。JS

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