劉琳

分稅制改革之后，一場(chǎng)更大規(guī)模和力度的央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整正拉開帷幕。

8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確了2016年至2020年中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革路線圖。

按照時(shí)間表，2016年改革率先選取國(guó)防、外交等領(lǐng)域，啟動(dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。2017-2018年?duì)幦≡诮逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。2019-2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，并完善法律體系。

財(cái)稅體制改革一直是全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)。在2013年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，與改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度，一同列為“深化財(cái)稅體制改革”的三大任務(wù)。

如果說(shuō)深化財(cái)稅體制改革是全面深化改革路線圖中難度最大的改革之一，那么財(cái)政事權(quán)劃分改革，無(wú)疑是財(cái)稅改革攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵?！兑庖?jiàn)》邁出了重要一步，但改革推進(jìn)仍然面臨重重考驗(yàn)。

改革思路：事權(quán)上劃

過(guò)去幾年，對(duì)于央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整，究竟應(yīng)走上劃事權(quán)或下放財(cái)權(quán)哪條路，業(yè)界一直有所爭(zhēng)議。伴隨著《意見(jiàn)》發(fā)布，改革思路也明朗起來(lái)，事權(quán)上劃或?qū)⒊蔀槲磥?lái)央地關(guān)系變局中的主線條。

央地財(cái)政收入和財(cái)政事權(quán)上的矛盾由來(lái)已久。1994年分稅制改革對(duì)央地收入劃分進(jìn)行了巨大挑戰(zhàn)，但在事權(quán)和支出責(zé)任的分配上，卻缺乏細(xì)致安排。在過(guò)去22年間，例如個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等部分稅種，逐漸從分稅制改革初期的地方稅轉(zhuǎn)變?yōu)檠氲毓蚕矶悺?/p>

財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，目前在財(cái)政收入方面，地方和中央的收入比例大體持平。例如2015年，中央一般公共預(yù)算收入占全國(guó)一般公共預(yù)算收入的45%左右;地方本級(jí)則占比大約54%。

與收入形成對(duì)比的，則是地方不斷加碼的支出責(zé)任。有一些事權(quán)地方政府沒(méi)有能力承擔(dān)，卻因“上下一般粗”的行政體制層層下沉，最終壓在地方政府身上。同樣是2015年數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)一般公共預(yù)算支出中，中央本級(jí)占比14.5%，地方支出占比則高達(dá)85.5%。

例如，地方政府在污染防治方面的支出分擔(dān)比例高達(dá)62%。在國(guó)防方面地方政府承擔(dān)比例雖然只有2.78%，但是在與之相關(guān)的在鄉(xiāng)復(fù)員、退伍軍人生活補(bǔ)助、義務(wù)兵優(yōu)待方面承擔(dān)了近100%的支出分擔(dān)比例。在國(guó)土資源氣象等事務(wù)，地方承擔(dān)了71%的比例。在養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助方面，地方承擔(dān)了97%的支出比重。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君對(duì)記者表示，如此懸殊的數(shù)據(jù)，意味著地方財(cái)政基本入不敷出，大部分靠中央撥款補(bǔ)貼。

“矛盾如此突出，要么把更多事權(quán)劃給中央，要么把更多稅源劃給地方。決策層最終選擇了前者。”接近財(cái)政部的相關(guān)人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者。

這主要有兩方面考慮，一是一些事權(quán)本就該歸中央，例如涉及到國(guó)家安全的問(wèn)題、需要全國(guó)統(tǒng)籌的事項(xiàng)，以及跨區(qū)域的資源調(diào)配等等。二是地方稅源在未來(lái)可能并不會(huì)大幅增加。2016年5月1日，“營(yíng)改增”試點(diǎn)全面鋪開，意味著營(yíng)業(yè)稅這一曾經(jīng)的地方第一大稅種走進(jìn)歷史。目前，增值稅收入央地按五五分配。一位接近財(cái)政部的人士對(duì)記者表示，仍有很多意見(jiàn)考慮到國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等一系列原因，認(rèn)為增值稅應(yīng)劃為純粹的中央稅，地方則以消費(fèi)稅、資源稅、房地產(chǎn)稅等為主要收入來(lái)源。

“但這三項(xiàng)稅種的改革要么剛起步，要么還沒(méi)有起步，什么時(shí)候能構(gòu)建起一個(gè)可以替代營(yíng)業(yè)稅的大項(xiàng)，現(xiàn)在還不好說(shuō)。”上述人士表示。

從政策設(shè)計(jì)層面，是否需要為地方設(shè)置大項(xiàng)稅種，也是一個(gè)未知數(shù)。

“稅種在央地之間的分配，最主要的是要看稅收屬性。比如財(cái)產(chǎn)稅，可以歸地方，因?yàn)樗挥绊懫渌胤?。但是大部分稅種都涉及稅基的自由流動(dòng)，所以能劃給地方的并不多?！鄙鲜鋈耸空f(shuō)。

共同責(zé)任待細(xì)化

相對(duì)于將明確上劃中央的財(cái)政事權(quán)以及下放地方的財(cái)政事權(quán)，《意見(jiàn)》中還保留了一個(gè)緩沖地帶，也就是中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。

《意見(jiàn)》稱，未來(lái)將減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，但考慮到我國(guó)發(fā)展的階段性要求，還將保有比成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相對(duì)多一些的中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。主要包括義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)等。

“最具挑戰(zhàn)的就是這一部分，涉及到下面具體的財(cái)政事權(quán)如何定義，支出責(zé)任如何劃分，非常復(fù)雜，容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。”王雍君表示。

《意見(jiàn)》指出，下一步要根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按事權(quán)構(gòu)成要素、實(shí)施環(huán)節(jié)，分解細(xì)化各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉。

央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整是重塑央地關(guān)系的重要部分。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，雖然以上項(xiàng)目的財(cái)政事權(quán)在央地之間的劃分方案尚未出臺(tái)，但從2014年到2015年，財(cái)政部委托原財(cái)政科學(xué)研究所開展的“十三五”規(guī)劃研究課題就已將這一內(nèi)容納入其中，或?qū)檠氲毓餐?cái)政事權(quán)的劃分提供依據(jù)。

這項(xiàng)名為“‘十三五時(shí)期財(cái)稅改革與風(fēng)險(xiǎn)防范”的課題認(rèn)為，在基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面，中央應(yīng)該負(fù)責(zé)包括傳染病、精神疾病防治在內(nèi)的基本公共衛(wèi)生，國(guó)家級(jí)疾病的防控、三甲醫(yī)院的建設(shè)、重大公共衛(wèi)生突發(fā)性事件，以及綜合性和?？漆t(yī)院、社區(qū)醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等。而省級(jí)政府則應(yīng)主要負(fù)責(zé)本省內(nèi)的疾病防控與環(huán)境衛(wèi)生、省級(jí)醫(yī)院建設(shè)等項(xiàng)目。

在科技研發(fā)方面，該課題建議中央財(cái)政事權(quán)應(yīng)主要針對(duì)國(guó)家級(jí)和基礎(chǔ)性科研項(xiàng)目展開，例如高能物理、航天、數(shù)學(xué)、力學(xué)等，而省級(jí)財(cái)政事權(quán)則主要放在技術(shù)研發(fā)的應(yīng)用、省級(jí)科研項(xiàng)目等方面。

環(huán)境保護(hù)方面，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)，例如三江源保護(hù)、三北防護(hù)林建設(shè)、荒漠化治理等，應(yīng)主要由中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任負(fù)責(zé)，省級(jí)則主要負(fù)責(zé)省內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、省內(nèi)湖泊、河流以及大氣污染防治等等。

對(duì)于基本社會(huì)保障，參與上述課題的一位人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，主要包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)以及基本住房保障，但由于盤子大、負(fù)擔(dān)重，可能是央地矛盾最明顯的方面之一?！盎攫B(yǎng)老、基本醫(yī)療，涉及到人口能否跨省自由流動(dòng)，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)十分重要，所以我們認(rèn)為應(yīng)該中央承擔(dān)更多財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任?；咀》縿t可以由地方承擔(dān)更多一些?！?/p>

義務(wù)教育也有類似的特點(diǎn)，“涉及到的人員多，財(cái)政負(fù)擔(dān)重。過(guò)去幾年，責(zé)任級(jí)級(jí)下壓，現(xiàn)在有些縣鎮(zhèn)財(cái)政的一大塊資金都用來(lái)付中小學(xué)老師的工資?！鄙鲜鋈耸空f(shuō)，我們認(rèn)為幼教、中小學(xué)、特殊教育，應(yīng)該還是由中央財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任，但是可以把小學(xué)和初中的教育、校車這些事項(xiàng)的事權(quán)，委托給地方，但資金仍然由中央來(lái)拿。地方則應(yīng)該在本地專業(yè)中等教育方面，承擔(dān)更多的支出責(zé)任。

“專項(xiàng)”改革須配套

央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的改革要順利推進(jìn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的配套跟進(jìn)，是必不可少的。“在文件層次劃分好只是第一步，怎么保證落實(shí)環(huán)節(jié)不走樣、長(zhǎng)期保持穩(wěn)定，是未來(lái)更大的挑戰(zhàn)?！庇袑＜覍?duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。

過(guò)去多年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的泛濫，成為央地、省市事權(quán)和支出責(zé)任難以厘清的重要原因。本應(yīng)屬于上級(jí)政府的事權(quán)，層層向下傳遞，在縣、市、省沒(méi)有足夠資金時(shí)，再想方設(shè)法向上級(jí)相關(guān)部門申請(qǐng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在一定程度上滋生了“跑部錢進(jìn)”的怪現(xiàn)象。

2015年2月，國(guó)務(wù)院就下發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革作為其中重要內(nèi)容拉開大幕。然而，一年多過(guò)去了，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在現(xiàn)實(shí)中仍問(wèn)題重重。6月28日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題已連續(xù)多年在審計(jì)問(wèn)題一欄。

報(bào)告表示，部分一般性轉(zhuǎn)移支付仍有指定用途。2015年對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付占57%，比上年下降 2個(gè)百分點(diǎn)，其中1.35萬(wàn)億元有指定用途，地方實(shí)際可統(tǒng)籌的僅占52%，特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付中有25%也指定了用途。財(cái)政部應(yīng)加快推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付改革，防止一般性轉(zhuǎn)移支付“專項(xiàng)化”。

改革過(guò)程充滿艱難。對(duì)于一些部門來(lái)說(shuō)，這一改革等于是拿走了他們的“分錢權(quán)”。

某北部省份財(cái)政廳人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，比如改善學(xué)校辦學(xué)條件，資金本來(lái)由教育部門以專項(xiàng)的形式撥款，但專項(xiàng)里面還做了進(jìn)一步細(xì)分，市縣的、農(nóng)村的、普高的、職教的，各項(xiàng)之間互相還有交叉，“且不說(shuō)尋租，上面這樣分，是不是真符合下面的資金需求情況，也要打個(gè)問(wèn)號(hào)?！?/p>

稅收返還是另一個(gè)可能讓央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任在現(xiàn)實(shí)中遇阻的問(wèn)題。稅收返還之亂，主要在于返還比例隨時(shí)間波動(dòng)，且地區(qū)間返還比例不一。

作為最早提出取消稅收返還的學(xué)者之一，中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所研究員楊志勇表示，1994年分稅制改革之初，地方獲得稅收返還的比例定為當(dāng)年財(cái)政收入增長(zhǎng)的30%，但事實(shí)上整體比例逐年遞減，目前已降到10%左右。而另一方面是地區(qū)不平衡，不發(fā)達(dá)地區(qū)往往會(huì)獲得更大數(shù)額的稅收返還。

王雍君認(rèn)為，央地之間的事權(quán)和支出責(zé)任，本來(lái)是建立在各自的財(cái)政收入基礎(chǔ)上，而稅收返還的現(xiàn)狀很容易讓央地之間的實(shí)際可支配財(cái)力變成亂賬?！罢呱蟿澐智宄?，已是邁出一大步。未來(lái)要想穩(wěn)定的落實(shí)下去，還需要這些配套改革的保駕護(hù)航?！?