摘要：擁堵使得人們的出行不再便利舒適，反而成為人們出行的一大困擾。同時，交通擁堵帶來的服務水平下降、交通事故頻發(fā)，能源浪費、環(huán)境污染與健康隱患等問題也成為人們關注的焦點。2016年3月24日啟動的“上海交通大整治”，重點聚焦道路交通違法行為，重點整治包括機動車亂停車、亂占道、亂變道等在內的10類違法行為。這次的整治行動，力度之大、范圍之廣、舉措之新，可以說，前所罕見。開展以來，得出這樣一個結論：若要真正緩解上海交通擁堵，仍需要多種路徑綜合治理，必須執(zhí)行綜合策略才能真正緩解上海的交通問題，包括完善土地利用與交通協(xié)調規(guī)劃、調整交通出行結構、長效管理機制與提高交通法律法規(guī)意識。

引言

隨著我國城市化與機動化的快速提高、人們的交通出行需求迅速增長，我國機動車擁有量和道路交通量更是急劇增加。盡管我國道路交通基礎設施建設已經(jīng)取得了很大的成績，但相對于個體機動化的發(fā)展，道路交通基礎設施總是相對不足，而交通管理水平相對落后，交通參與者的隨意行為更致使交通供需矛盾日益突出，出現(xiàn)了諸如交通擁擠堵塞、交通事故頻發(fā)等問題。擁堵使得人們的出行不再便利舒適，反而成為人們出行的一大困擾。同時，交通擁堵帶來的服務水平下降、交通事故頻發(fā)，能源浪費、環(huán)境污染與健康隱患等問題也成為人們關注的焦點?？梢哉f交通擁堵已經(jīng)不再是一個交通問題，而是一個社會、經(jīng)濟、生態(tài)等多領域的問題。

在我國大城市，交通擁堵現(xiàn)象尤為突出。對于北京、上海、廣州、武漢等超大城市，交通擁堵現(xiàn)象尤其嚴重，嚴重制約了城市經(jīng)濟的發(fā)展。自上世紀80年代以來，中國特大城市市區(qū)機動車平均時速已由過去的20公里/小時左右下降到12公里/小時左右，在一些大城市中心地區(qū)，機動車平均時速已下降到每小時8～10公里/小時。

城市交通擁堵對社會生活的影響首先是交通擁堵容易造成交通事故，對人們的生命財產(chǎn)安全造成了隱患。其次，導致出行時間延長，交通成本增加，從而抑制了人們的出行需求，降低了人們的生活質量。同時，交通擁堵增加了交通成本，造成了不必要的經(jīng)濟損失，不利于經(jīng)濟的發(fā)展。交通擁堵還增加了污染氣體排放，造成了空氣污染，對人們的身心健康都帶來了危害。

因此，上海要打造全球城市，必須努力著手解決交通擁堵問題，以此改善人們的出行環(huán)境，促進社會的和諧并刺激經(jīng)濟的發(fā)展。

一、城市交通擁堵的成因

（一）交通、用地與基礎設施的矛盾

1.城市發(fā)展導致交通供需矛盾日益加劇

城市交通如同城市的血脈，交通的流動，促進了城市經(jīng)濟、社會、文化等各項要素的流動，使城市成為一個有機體。城市的擴張源于交通技術的大發(fā)展，從步行、船、火車、汽車到飛機，每一次交通工具的突破與發(fā)展，都使城市的規(guī)模進一步擴張。而交通擁堵的本質，是出行需求、供給與管理的失衡。一方面，城市的快速發(fā)展使得各項經(jīng)濟要素快速流動，私人小汽車越來越普及；另一方面，城市擴張式發(fā)展，經(jīng)濟要素高度集聚，使得交通出行的需求急劇增加，如果缺乏必要的管理，交通擁擠將不可避免。

2.城市規(guī)劃與交通規(guī)劃不協(xié)調

城市道路按其通達性劃分為快速路、主干路、次干路、支路四級系統(tǒng)，其通行能力由大到小。按照交通影響評價理論，每級道路對應其相應的開發(fā)量，城市的用地結構、服務設施級配設置等均應與路網(wǎng)結構形成良好互動。然而，由于城市用地規(guī)劃與交通規(guī)劃不協(xié)調，導致部分地塊交通出行需求異常高漲，而其他地區(qū)的道路空間又有很大的容量富裕，進而導致車流量不均，加劇了需求與供給失衡的狀況。同時，北京、上海都是單中心城市結構，這一點對交通造成的壓力是非常大的。盡管上海在努力建設新城，但是從現(xiàn)狀來看，效果還未達到理想程度。如果不能夠通過管理實現(xiàn)交通模式的轉型，交通擁堵和環(huán)境的惡化將不可避免，圖1給出了清晰的邏輯。

（二）城市交通出行結構不合理

1.小汽車出行量過大

近年來我國，大城市居民出行方式由過去以步行、自行車為主轉向以小汽車出行為主，公共交通受到小汽車交通的挑戰(zhàn)，導致交通出行結構呈現(xiàn)不合理性。由于長距離出行中小汽車占據(jù)一定的優(yōu)勢，因此更多的人愿意選擇小汽車出行。在小汽車逐漸成為人們首選出行方式的情況下，道路供給不足必然導致交通擁擠。

2.公共交通發(fā)展滯后

從圖2可以看出，城市密度較低的北美城市與歐洲城市，其公交出行的比例也較低。由此可以說明，要提高居民出行結構中公交出行的比例，需要一個高密度的城市密度才能支撐。

然而大城市擴張，導致城市外圍人口密度低，居民的通勤距離增加。然而如果對公共交通的環(huán)境和路權缺乏優(yōu)先考慮的話，長距離的出行往往是小汽車更占據(jù)優(yōu)勢，因此公共交通的競爭力便會被進一步削弱。

一般來說，公共交通競爭力不足，導致了公交運營效率低下，那么公交工具的維護成本更高，服務水平也會降低，這進一步抑制了人們使用公交出行的意愿，而會采用其他交通方式替代公交出行。所以在澳大利亞布里斯班市的公交車上有這樣一句宣傳廣告，“給公交車讓道不只是禮讓，而是法律的要求”。

（三）交通管理水平有待提高

城市交通出現(xiàn)擁擠并非總是由于道路面積不足與機動車輛過多造成，也有部分原因是交通流的分布不均，導致部分道路實際通行流量超過了其通行能力。從圖3可以看出，上海的通勤通道具有明顯的不平衡性。因此，有些通道流量很少，而其他通道流量卻很大。上海的主要交通流都集中在干道上，而有些支路上車流量卻非常小。即使有些道路車流量小，也存在秩序混亂的現(xiàn)象，從而導致偶發(fā)性的交通擁堵。因此，交通管理水平落后也是造成交通擁堵的一個原因。

對交通流進行合理的疏導與分離，提高現(xiàn)有道路交通設施的整體使用效率，引導交通流均勻分布，從而緩解交通擁堵，是同樣不容忽視的一個手段。交通管理水平提升相對其他改善手段，可以在短期內達到，并且能夠隨著技術條件的進步而獲得提升，其結果也是顯而易見、有目共睹的。

二、交通整治

（一）“上海交通大整治”的主要內容

2016年3月24日起，上海啟動了全市道路交通違法大整治行動，聚焦道路交通違法行為，重點整治包括機動車亂停車、亂占道、亂變道等在內的10類違法行為。這次的整治行動，力度之大、范圍之廣、舉措之新，可以說，前所罕見。以數(shù)據(jù)而論，僅第一個雙休日，全市共處罰10類交通違法行為近4萬起；僅一個月，全市共查處各類交通違法行為143萬余起，同比上升117%。

（二）“上海交通大整治”的特點

上海交通整治運動相比以往的交通整治，有著以下幾點不同，可以說是交通整治運動的幾個突破：

第一，全社會、各部門共同參與管理。此次交通整治不僅依靠交警，同時發(fā)動了各警種參與，還整合進了工商、城管這些基層力量及志愿者等社會力量，共同投入整治。

第二，充分運用了多媒體。此次交通整治，充分利用如電視、報紙、網(wǎng)絡、短信、自媒體等多項媒介進行宣傳。同時所有高校、中小學、幼兒園都相繼開展了交通法制教育主題活動。多媒體的充分運用使得交通法制觀念普及到了千家萬戶，有利于培養(yǎng)各個年齡段人的交通法治思維。

第三，明確了“責任制”主體。此次整治首次明確了各區(qū)縣是道路交通違法行為的責任主體。各區(qū)縣應整合各方力量和資源，明確責任單位與責任人。同時，還必須加強非法客運區(qū)域“最后一公里”的公交覆蓋，減少非法客運生存空間。

（三）“上海交通大整治”的效果

上海市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，此次“史上最嚴”的交通違法行為大整治行動贏得了全市97%的市民滿意度，高達78%的受訪群眾表示大整治確有成效。

在交通整治的10項內容中，由重點突出的“亂停車、亂變道、亂占道”三大項可見機動車的交通違法是此次整治的最主要目的。此次交通大整治活動，在一定程度上維護了道路交通秩序，緩解了交通擁堵壓力，普及了交通法制知識，有利于促進人們遵守交通規(guī)則，同時更是城市建設和交通管理的協(xié)調合作的良好嘗試。

相比其他治理交通的方式，交通整治的確擁有其優(yōu)越性，其效果迅速直接，能夠引起較大的社會反響，有利于迅速喚醒人們的交通淡漠情緒。然而，我們應該明確，這只是諸多治理交通擁堵的手段之一，要讓城市交通長期順暢，人民出行長期無阻，生活永久宜居，需要建立多途徑、多層次、系統(tǒng)性的綜合策略。

三、緩解交通擁堵的綜合策略

（一）有利于綠色交通出行的城市空間布局

綠色交通的本質是建立并維持城市可持續(xù)發(fā)展的交通體系，以滿足人們的交通需求。以最少的社會成本實現(xiàn)最大量的交通效率，與城市環(huán)境相協(xié)調，與城市土地使用模式相適應，多種交通方式共存、優(yōu)勢互補。[3]綠色交通構建了維持城市可持續(xù)發(fā)展的交通體系，強調了城市交通的“綠色性”是經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。城市用地的開發(fā)布局應研究開發(fā)強度、交通模式轉型及環(huán)境承載力的關系，從土地開發(fā)與交通模式互動的關系上確定開發(fā)強度。

如圖4可見，如果我們秉持綠色交通的理念，對土地使用和交通能夠采取比較有效的強控制措施，未來城市的機動車公里數(shù)和城市交通的能源消耗就可以大大降低。

1.緊湊發(fā)展與增長邊界控制

綠色交通強調緊湊發(fā)展，因此，對城市增長邊界的控制顯得尤為重要。為防止無限制的城市擴張與蔓延蠶食寶貴的農(nóng)田、林地、礦產(chǎn)等自然資源，美國俄勒岡州早在1973年就通過了一項州層面的土地利用規(guī)劃法案。該法案要求全州每一個城市化地區(qū)都設置一個增長邊界，所有城市開發(fā)活動都被要求限制在邊界以內。城市增長邊界一方面保護了邊界外部的自然資源、森林、景區(qū)、公共空間等不被城市侵占，另一方面也限制了低密度蔓延，促成邊界內部更緊湊、更高效的城市開發(fā)，并提高了公共服務設施的利用效率。

我國大多數(shù)大城市的邊界都比較松散，導致城市邊緣地區(qū)包括交通、服務設施等各項基礎服務設施的建設成本巨大，然而其服務水平卻非常低下，不得不說是一項較大的浪費。上海面臨著城市更新，而要實現(xiàn)更加和諧宜居的城市夢想，就需要對城市邊界嚴格把關，同時努力實現(xiàn)集約與緊湊式發(fā)展的模式。

2.交通-土地利用整合

公交導向的發(fā)展模式，也就是TOD模式整合了城市交通與土地利用，圍繞公共交通樞紐，緊湊布局，加大開發(fā)量，并提高土地使用的混合度。在城市層面，城市結構應與軌道交通的布局契合，合理布局與調整土地使用的性質，重點并首要促進軌道交通發(fā)展廊道與網(wǎng)絡；而在站點層面，要重點建設軌道交通站點的影響區(qū)，增加人們選擇綠色出行的機會。

美國波特蘭都市區(qū)擁有“規(guī)劃之都”的美名，是美國十佳公交都市之一。Robert Cervero 在其《公交都市》（The Transit Metropolis）一書中也指出“如果21世紀美國有一個都市區(qū)能夠迅速演變?yōu)橐粋€公交大都市，那么它一定是波特蘭都市區(qū)”，[5]上世紀90年代初，波特蘭都市區(qū)便制訂了指導未來50年的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，即2040增長規(guī)劃（圖5）。該規(guī)劃界定了未來都市區(qū)空間發(fā)展結構，即形成由波特蘭市中心區(qū)、區(qū)域中心（主要為周邊次級城市）、鎮(zhèn)中心、樞紐車站周邊地區(qū)、重要干道走廊等構成的主要發(fā)展帶。規(guī)劃要求未來的城市開發(fā)須集中在上述發(fā)展帶，并利用大容量快速公交系統(tǒng)和多模式交通干道串接服務于這些發(fā)展地區(qū)。[6]

3.基于“5D”原則的街道重塑

綠色交通更加注重以人為本的規(guī)劃與設計，而上海本身所面臨的城市更新也越來越注重人們本身的生活體驗。TOD發(fā)展模式在國內日益受寵，然而如何適應我國，尤其是北上廣深這樣的大都市的發(fā)展，依然有待討論。城市問題復雜多變，單單引用國外的先進經(jīng)驗必然不足以應對。因此，筆者曾提出適應中國國情的“5D模式”①，即POD、BOD、TOD、XOD與COD。在優(yōu)先級上，筆者強調POD>BOD>TOD>XOD>COD。其中，前三種開發(fā)模式都是綠色交通的體現(xiàn)。

我國正在進入TOD的開發(fā)建設中，而國外較多國家已經(jīng)對人行道進行了整治，以適應POD與BOD的發(fā)展。美國的百老匯大街改造，遵從以人為本的原則，進行道路瘦身，部分道路封閉，禁止機動車出行，從而使得曼哈頓地區(qū)的交通事故率減少了35%～65%。而車流量的減少并沒有導致人們居住的不適，相反，良好的街道設計將此變成了線性的多功能的廣場，吸引著更多的人們前來。相同的例子還有德國的波茨坦廣場改造、美國丹佛的第16號大街改造等。值得注意的是，于2016年出臺的《上海市街道設計導則》，讓人們更加關注人在街道中的主權。人們逐漸意識到，街道應該為人們的活動提供更多的空間，只有如此，人們才愿意踏出家門來到公共場所，城市的活力才會被激發(fā)。

良好的街道設計可以提升街道兩側的生活品質和商業(yè)價值，鼓勵綠色出行的交通方式也使街道更加親和與愉悅。從宏觀的角度來看，更可以減少熱島效應、改善城市微氣候，增加城市的宜居性。

（二）合理的交通出行結構

1.小汽車管理

筆者在對松江新城的交通規(guī)劃（圖6）建言中，便提出依據(jù)土地利用狀況，對松江區(qū)小汽車進行控制的建議，將小汽車進行分區(qū)管理，分為市中心嚴格限制區(qū)、一般限制區(qū)、適當發(fā)展區(qū)，以此減輕松江老城的交通壓力。除此以外，還應對小汽車進行錯時停車管理、智能停車誘導管理等多管齊下，協(xié)同治理小汽車擁堵、小汽車亂停車等問題。

2.大力發(fā)展城市公共交通

上海優(yōu)先發(fā)展公交首要的是將單一、平面的公交發(fā)展成為復合、立體、集約化的、高品質的公交系統(tǒng)，建立符合城市實際情況和發(fā)展需求的快速（大容量、多制式的軌道交通）、中速（快速公交系統(tǒng)、現(xiàn)代有軌電車）和低速（常規(guī)公交）功能匹配的多元結構，重點建設軌道交通網(wǎng)和公交專用道網(wǎng)。

上海未來依然將軌道交通建設放在更加突出的位置，實施TOD模式的城市更新策略。在上海市的《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040年）（草案）》公示中，我們可以看到，“實現(xiàn)新市鎮(zhèn)軌道交通站點全覆蓋”、“將建3 000公里以上軌交網(wǎng)”、“城區(qū)規(guī)劃8條向外延伸射線”、“軌交‘第二環(huán)線規(guī)劃建設”等醒目的字眼都是強調了城市軌道交通的重要地位。

值得借鑒的是，波特蘭都市的市中心還實行了輕軌公交免費區(qū)（圖7中間圓形區(qū)域的左下方區(qū)域）和有軌電車公交免費區(qū)，兩個小時內各類公交服務模式之間可以相互免費換乘，這大大提高了軌道交通的服務水平。

除了軌道交通建設，常規(guī)公交的建設也不容忽視。未來上海常規(guī)公交應重點應用新的交通技術，優(yōu)化線路布局，根據(jù)路網(wǎng)結構與客流特征，構建多層次、系統(tǒng)性的局面，形成“骨干線、區(qū)域線、接駁線”3種類型；[7]同時增強公交車自身服務水準，發(fā)展準時公交、智能公交，提升公交車舒適性，從而增強公共交通競爭力，遏制小汽車的發(fā)展。

同時，應大力發(fā)展客運交通樞紐的建設，以此帶動城市更新與發(fā)展。交通樞紐往往是城市經(jīng)濟要素最活躍的地方，是商務辦公、現(xiàn)代服務業(yè)金融業(yè)、總部經(jīng)濟等的聚集地。在上海諸多CBD中，沒有一個是脫離了軌道交通而發(fā)展的。

3.構建有利于步行與自行車出行的環(huán)境

公共交通加步行或自行車出行的交通模式是值得大力提倡的圍繞公共交通樞紐布局的城市交通，能夠縮短人們必要的出行距離，從而鼓勵人們使用步行與自行車這樣清潔、便利又靈活的出行方式。因此，圍繞公共交通樞紐的交通影響區(qū)內應合理規(guī)劃，采用小街區(qū)，增加步行與自行車行網(wǎng)絡密度，以此促進人們選擇公共交通出行的方式。上海黃浦區(qū)規(guī)劃的包括人民廣場、南京東路、思南路復興路、豫園新天地、打浦橋的六大慢行區(qū)是整合步行系統(tǒng)、優(yōu)化步行空間的良好嘗試。

在筆者對上海市4個街區(qū)的調查研究中，具有傳統(tǒng)街區(qū)特征的原盧灣區(qū)區(qū)域相比其它街區(qū)，人們出行距離更短，更愿意選擇非機動交通方式。因此，街區(qū)的路網(wǎng)設計特征會影響居民的出行方式。做路網(wǎng)規(guī)劃時，應強調小街區(qū)設計、密集的街道網(wǎng)絡、混合的土地利用方式以及基本生活設施的配置。[8]

俄勒岡《交通規(guī)劃條例》要求所有的地塊開發(fā)必須構建利于步行、自行車、公共交通和降低依賴小汽車交通的出行環(huán)境。在行人和自行車交通出行（及潛在出行）區(qū)域，須提供安全、便捷的基礎設施，包括人行道、自行車道、自行車停車場等。新建和改建道路一般都須沿線建設人行和自行車道。對于混合土地利用、步行交通友好設計等開發(fā)模式給予指標獎勵。

另一改善步行和自行車交通出行質量的土地利用手段是構建高密度、小尺度的路網(wǎng)模式（圖8）。波特蘭規(guī)定在居住區(qū)和混和土地利用區(qū)，新建的地方性道路間距不能超過160米（530英尺），若使用盡端式道路，其長度不應超過60米（200英尺）。[9]

短距的交通出行需要城市用地的配合。步行與自行車出行對環(huán)境的舒適性要求高于其他交通工具，因此，應構建合理的與公共交通一體化銜接的安全、便利、舒適、美觀的短距出行環(huán)境。控制小汽車停車用地，能夠增加安全；增加用地混合度與合理布局的服務設施，能夠提供便利；街道設施配置齊全，能夠提升舒適性；而美觀的道路設計，能夠增加人們步行與自行車出行的愉悅。根據(jù)我們的研究，發(fā)現(xiàn)在上海的軌道交通站點地區(qū)，影響人們對步行安全性、舒適性和便捷性體驗的一個最主要的因素是寬闊的道路。如果我們不對道路空間進行優(yōu)化，更多的人近距離出行也會采取小汽車的方式，交通治理所希望的交通擁堵的緩解也是難以實現(xiàn)的。

（三）完善交通管理的政策與技術的目標導向

上海依據(jù)國家科技攻關計劃“智能交通系統(tǒng)關鍵技術開發(fā)和示范工程”，制定了智能交通建設實施計劃，其中2003年開始啟動道路交通信息化和智能化系統(tǒng)建設。建設重點是交通信息采集、交通信號控制、交通視頻監(jiān)控、交通誘導、智能公交、綜合交通信息平臺和服務。經(jīng)過十多年的努力，基本形成了道路交通信息化建設發(fā)展的整體架構，實現(xiàn)了智能交通發(fā)展階段性目標。但是我們仍能看到，上海的智能交通在鼓勵人們綠色出行上還有很大的發(fā)展空間，新技術合理運用與發(fā)展，更加能夠促進上海交通出行的綠色化。

同時，打車、拼車等手機軟件的盛行，部分非運營車輛開始向運營車輛轉變，也為減少機動車的空車率，提高交通設施使用率做出了一定的貢獻。面對新興打車、拼車軟件，我們不能因為其帶來的社會問題而選擇將其扼殺，相反，我們也應看到其帶來的方便快捷、經(jīng)濟利民的出行體驗，以促進社會公平的角度出發(fā)，對其進行合理的引導。

四、結語

造成交通擁堵的原因是復雜而多樣的，交通整治是必要的，有利于在短期內快速提高人們遵守交通規(guī)則的意識，但也需要配合長效的綜合措施共同治理。發(fā)展綠色交通，控制城市的無序蔓延，以“5D”模式為基本指導思想整合交通與土地利用的關系，調整城市居民出行結構，與完善交通管理手段等需要長期堅持，并隨著城市的發(fā)展變化靈活應對。要促進城市交通順暢，構建宜居城市，需要城市規(guī)劃與交通規(guī)劃相互協(xié)調，需要多部門以及全社會的協(xié)調合作，更需要人們自覺遵守交通法規(guī)，培養(yǎng)綠色的生活方式，共同構筑宜居城市。

說明：本文受自然科學基金項目（編號：51478320）的支持。

注釋：

①“5D模式”具體是指：POD中的P指people/pedestrian，POD是指城市開發(fā)要以方便人們步行的出行為導向；BOD中的B指bicycle，BOD指城市開發(fā)要以方便自行車的出行為導向；TOD是指以公共交通導向的城市開發(fā)建設；XOD與COD分別指以改善城市形象工程與方便小汽車出行的城市開發(fā)導向。

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